■大城市會更頻繁地成為暴雨襲擊的中心
■城市的很多涉水工程，或者處在洪澇風險區的工程一直沒有洪水影響評價體係
■應急預案不能隻是擺在領導的麵前，而是要告訴所有的老百姓
■新的城市防洪規範製訂已近尾聲，將統一防洪和排澇，不日即送國務院
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一場突如其來的強降雨，讓廣州幾成澤國，1.3萬輛汽車遭受沒頂之災 （CFP/圖）
“上帝一咆哮，城市就洪澇”。
上周，一場超強暴雨肆虐中國南方，奪去了近百條生命，暴雨猛於礦難了。
中國城市“逢雨必澇”的怪狀，持續經年，並有愈演愈烈之勢，此輪暴雨所經城市亦幾成澤國，在廣州，1.3萬輛汽車遭遇雨洪沒頂之災，更引發超億元的巨額賠償爭議。
從來隻在科學家預測模型裏出現的極端氣候的災難性後果已經兵臨城下。除了追問氣候變暖的不可逆的天災因素外，民眾對氣象部門的預警不力普遍指責，更是對城市公共設施的孱弱乃至失效，憤慨不已。
我們的城市怎麽了？究竟什麽環節製約了難題的解決？南方周末記者問計於國內市政工程設計、城市規劃、防災減災等領域的權威專家，以求灼見。而城市水災害的概念再度被迫切呼籲提上主政者的案頭。
●受訪者：
●程曉陶 水利部防洪抗旱減災研究中心副主任
●謝映霞 中國城市規劃設計研究院工程規劃所所長
●王 軍 北京市規劃設計研究院副總工程師
●車 伍 北京建築工程學院環境工程係教授
天災還是人禍？
南方周末：上周的一場暴雨引發全國性災害，僅僅歸咎於極端氣候頻發的自然原因，夠嗎？
車伍：自然原因是很難避免的，但不能都以之為推脫的借口。我們需要反思的是，哪些是我們應該做好卻沒有做好的，這牽涉到認識問題、技術問題、體製管理問題、發展規劃問題、經濟投入問題等等。災難提醒我們，這些都需要一場革命來推動。
程曉陶：呼籲了多年的城市水災害概念，現在一一驗證了。
因為城市熱島效應，大城市正頻繁地成為暴雨襲擊的中心。過去城市規模有限，城市結構也比較簡單，雨水排出去相對容易。現在城市迅速擴張，城區不透水的硬化麵積增大，雨水的自然滲透能力降低，內澇的特點也變得更為迅猛。尤其，現在城市空間的立體開發，地下停車場、地下旅店、地下倉庫，還有地下商店街、地鐵運營係統等等，成為易受暴雨洪澇襲擊的高風險區域。這些新特點都是以前沒有的，所以我們要有新的模式來應對，實際上也不是新問題了，這些年不少省會城市出現內澇情況。
車伍：2007年重慶暴雨災難之後，我們去實地考察，就發現，重慶的城區往山地延伸，山坡的位置會加速雨洪，而地下的管道設施又沒跟上，地麵行洪的河道又受到了破壞，一旦超標暴雨來襲，城市受澇的風險就很大，這實際上也是城市化中的通病。
南方周末：以前對於城市暴雨的應對是什麽舊模式？
程曉陶：以前提到城市洪水，多半是外洪、江河泛濫、山洪暴發，措施也多是城市外圍的河道溝渠建設和堤壩的加固，城市內澇，一直是個模糊的概念，現有的城市規劃主要是沿用抵禦外洪的規範和標準。日本上個世紀80年代的一次城市水災死了八十多人，兩萬多輛小汽車受災，比廣州這次還要嚴重，從那以後就樹立了“城市型水災”的概念，我們也不能再繼續等待了。
車伍：十幾年前，我做城市雨水研究，別人都會覺得，雨水直接排了不就得了。
我們現在有防洪規劃，隻是為了防，為了排，完全是為了應付。而國外，比如美國，在城市建設上強調源頭和最初的設計，所謂的“第一影響開發”，提倡綠色基礎設施，著力於整個城市的生態係統。我們還在重複發達國家的老路，理念還很落後，仍停留在管渠的建設上，以排為主，結果排不勝排，災害不斷。
所以說，這種簡單的排放的模式需要一場革命，包括理念、技術的革命、規範標準的革命、法規的革命、管理的革命一整套係統，才能緩解這種災害。
管道標準不是惟一
南方周末：現在城市的排水管道建設標準，往往是一年一遇或者三年一遇，是不是標準太低了？
王軍：對於城市“澇”的概念一直還沒有一個明確的說法，所以就城市而言，隻能依賴排水管道的標準。一般標準是1-3年一遇，重點地區是3-5年一遇。一年一遇的標準抵禦的隻是每小時30-40毫米的降雨。而這些至今仍用的是上世紀90年代的城市排水設施規劃規範。
謝映霞：我們正在呼籲，希望盡快出台城市防澇標準。究竟這水積留在城市裏到了多大程度，多長時間內排放不出，才算得上澇，都說不清楚。沒有標準，是積水，還是內澇，你沒法去定性，自然就沒法去界定責任。而許多老城區的管道標準甚至還是解放初期按照蘇聯的標準沿用下來的，當時考慮的更多是經濟合理的標準。
南方周末：如果隻是提高排水管道的建設標準，會不會就一勞永逸？
程曉陶：對於防洪標準，也沒法就說統一一個硬性標準全國通行，一般也就是設立一個範圍值，這樣經濟好、意識足的城市取上限，而很多城市可能就會取下限。
新區建設還好辦，可是老城區的困難就很大，管網已經埋在地下了，地麵之上已經是高樓林立，這個成本是巨大的。
王軍：按道理說，城市排水標準應該隨著城市的發展而相應提高，但城市規劃設計時也有個損益比的考慮，提高標準所能避免的損失和需要的投資之間也有個平衡的問題，至於超標的暴雨，往往是短時間的，可能沒法說什麽標準就是一定不出問題的，我覺得問題的關鍵更在於有沒有應急的預案，這個預案有沒有貫徹到位。
車伍：我國總體上標準是偏低的，而且有些地方標準在實施上可能打折扣。但要指出的是，一味提高標準也不科學，管道的維護也很不到位。我們曾經對許多城市的排水管道的雨水口，做過實地調查，發現太多的雨水口總是堵塞，如果堵塞，你再高標準的排水管道也形同虛設，所以北京這幾年，每到雨季來臨，都要主動地對上萬管道的雨水口進行疏通。
政府責任有多少？
南方周末：各地似乎一直在改造排水管道，為什麽仍然效果不彰？
程曉陶：一方麵說，政府應該高度重視這件事，要有持續的投入，搞好基礎設施建設。但現在往往還是大災之後才有大治。比如濟南2007年的那場暴雨一下死了三四十人，政府才開始研究和加大投入。而不出事之前，政府往往關注更迫切的事，比如交通擁堵、環境汙染，那些是大家每天都見的煩惱。而這種水災畢竟是多少年才會遇到的事情，政府總是在受到輿論的指責後才會采取行動。
南方周末：城市防洪的管理體製上，是不是也有問題？
程曉陶：過去城市基礎設施建設是城建部門管理的，但是，水要排出去又進入了水利係統的管理範圍。城市向農村急速擴展又衍生出一些問題：擴出來的這部分防洪歸誰解決？
現在有的城市已經改為水務一體化管理了，但是即使改了也還是有分工的。比如說上海有水務局，但排水係統的建設與運營還要有排水公司具體操作。一些問題難免會陷入扯皮、推諉的狀態。比如水利部門和城建部門關於防洪係統與排水係統設計標準的計算方法都是不一樣的。水利部門是用水位來計算，而城建部門是按降雨量來計算的。兩者也沒有絕對的換算值。
南方周末：排水設施久治不愈，可不可以去追究政府的責任？
程曉陶：談及問責，其實是個複雜問題。日本在上世紀快速發展中，老百姓也會有很多指責，受災了就與政府打官司，要求賠償。但一般起訴的官司都不會打贏。理由是沒有人能在短期內把一個防洪的體係修建起來，這必須是一個較長的過程。如果在這個過程中遭遇了洪水，難免有一些人會受到損失，這還是天災而不能簡單歸因為人禍。如果將天災都認定為人禍，政府有限的稅收就要大量用於補償，基礎設施的建設就會受到影響，對社會不利；要不影響基礎設施的建設，又要承擔補償的責任，那麽政府隻有增加稅收，這也會出現很多問題，所以不能輕易地把天災說成人禍。政府可以做的改進是應該製定更為完善的治水計劃，並公布於社會，接受監督，其次也要把客觀存在的風險告訴百姓，以指導社會采取合理的自我防範措施。我們所謂的應急預案不能隻是擺在領導的麵前，而是要告訴所有的老百姓。
“馬屎皮麵光，裏麵一包糠”
南方周末：有民眾批評我們在城市規劃上，總是輕地下，而重地上。
謝映霞：這也的確是個問題，太重視城市表麵的建設，地下的建設跟不上。主政者都希望高樓林立，而對於看不見的地下管線，加上強暴雨也是小概率的事件，往往重視不夠。我們在替一些城市做規劃，一旦遇到投入有限，被精簡或拿掉的部分往往總是地下的部分。
另外是規劃執行的力度。實際情況中，為了經濟效益，不按規劃的事件時有發生。
車伍：中國很多城市的地下規劃，用一句俗語是“馬屎皮麵光，裏麵一包糠”。表麵來看是超級現代，但地下就差遠了。其實在城市發展中，排水設施這些地下部分更應該是百年為計的，要有延續性，甚至比地上設施需要更精心的設計和規劃，因為你後期推倒重來，意味著付出的代價更為龐大。
程曉陶：日本後期為了應對城市水災，在大阪和東京修建地下河，因為地下空間已經利用很充分了，甚至將地下河修到地下27米深，東京更是深達60米，正是這些看起來投入巨大的不斷被強化的措施才能保證城市的安全。
要“環評”，也要“洪評”
南方周末：廣州暴雨災害事件中，因為施工工地的違規建設，許多排水設施受到破壞，也影響了排澇效果，為什麽會這樣？
程曉陶：現在一些重大工程上馬，都已經硬性要求必須做環境影響評價，不過關就不能上馬，但我們城市的很多涉水工程，或者處在洪澇風險區的工程卻一直沒有洪水影響評價體係。
這是我們正在想建立的一個製度，這是很有必要的，因為有時候你要修一座橋，修好之後發現它會阻水，怎麽辦？這種評價分兩個方麵，一個是你會對洪水有什麽影響，會不會導致洪水，或者增加可能性和轉移給其他地方。再一個是洪水會給你帶來什麽影響。但這個製度，怎麽評價，什麽程序來評，什麽人來評價都是問題。
我們1998年的防洪法裏已經說了要做這個，但是這套製度至今還是不完善。不過現在很多河道管理部門已經做了，但城市內部還沒有開始。看起來這個問題也得麵對，2008年那次上海被淹，很大程度上是因為建設施工把排水管挖斷了。
南方周末：對於逢雨必澇，有沒有什麽切實可行的建議？
程曉陶：我們最近在編城市防洪的新規範，已經開始將防洪和排澇統一起來考慮。2002年啟動至今，目前已接近尾聲，快要遞送國務院了。以前的規範偏重工程層麵，現在的新規範將在工程建設之外，把預警、調度等非工程的層麵也囊括起來。
我們的城市洪澇應急體係，現在看起來和國外的差距還很明顯，我們現在總是籠統地提紅色還是橙色響應級別，而在日本，已經做到具體地區具體針對性設置響應級別的水平，並且會第一時間明確地反饋到公眾中去。
國外如何防禦城市水災？
管道建設標準高
排水和蓄水並重
高額保險作保障
強製立法行問責
西方一些國家排水係統的建設早在19世紀中期就開始了，上世紀70年代後，一些發達國家率先進入暴雨雨水的管理階段，許多大城市的排水係統都在不同程度上進行實時控製，建設標準高，體係完善，有些大城市至今用的仍是一兩百年前建成的排水係統，盡管城市規模與當時相比已天壤之別，但排水係統仍運轉自如。
在城市建設上，國外還運用一些生態方法改善雨水係統條件，如采用透水磚鋪裝人行道，增加透水層，減少硬質鋪裝等。德國在城市排澇方麵就做得很好，因為極高的綠化率減少了雨水徑流，加速排澇，相比之下我國城市中60％以上為不透水或基本不透水的地麵。
為防範城市內澇。國外的城市排水標準普遍比國內要高，美國紐約是“十至十五年一遇”（一年一遇是每小時可排36毫米雨量）標準。日本東京是“五至十年一遇” 標準。法國巴黎是“五年一遇”標準。而在我國，北京市是“三年一遇”至“五年一遇”標準，特殊地區“十年一遇”標準。廣州市是一般地區“一年至二年一遇” 標準。
在城市排澇方麵，西方國家從上世紀70年代開展雨洪調蓄有機結合的模式。例如德國漢堡等城市有容量很大的地下調蓄庫，洪水期有很強的調度水量的能力，消減洪水，既保證汛期排水通暢，又實現了雨水的合理利用。而日本政府規定，在城市中每開發一公頃土地，應附設500立方米的雨洪調蓄池。在城市中廣泛利用公共場所，甚至住宅院落、地下室、地下隧洞等一切可利用的空間調蓄雨洪，減免城市內澇災害。利用停車場、廣場，鋪設透水路麵或碎石路麵，並建有滲水井，使雨水盡快滲入地下。在運動場下修建大型地下水庫，並利用高層建築的地下室作為水庫調蓄雨洪。甚至動員有院落的住戶修建3立方米的水池將本戶雨水貯留，作為庭院綠化和清洗用水。在東京、大阪等特大城市還建設地下河，直徑十餘米，長度數十公裏，將低窪地區雨水導入地下河，排入海中。
此外，國外很多國家早已把防城市內澇上升到法律的高度。美國早已有強製性防城市內澇的法律，其多個州都立法規定，城市新開發區域必須實行強製的“就地滯洪蓄水”，,對城市內澇防範、治理措施以及問責手段，也規定得相當詳盡。日本的《下水道法》對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規定，對日本城市的防洪起到了重要作用。此外，法國巴黎城市的排水法律體係相當完善，專門製定《城市防洪法》，圍繞城市內澇預防、規劃以及政府責任，進行全方位的立法。
不僅如此，洪水保險也是國外保障公民受災的重要舉措，美國在1968年創立了全美洪水保險製度（NFIP），1970年通過緊急程序，執行全國統一的保險費率，大幅度放寬保險額，如住宅可達25萬美元。
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