收入分配改革糾結
收入分配改革糾結
醞釀6年之後，國家發改委牽頭製定的《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(以下簡稱“意見”)再度引起市場強烈的期待。
此前不久，“收入分配改革方案重新修改”的消息，掀起了一輪熱議。
發改委相關司局隨即做出澄清。“打回來重新修改的報道是‘空穴來風’。”3月30日，國家發改委有關司局負責人接受《財經國家周刊》采訪時說。
近日，記者從發改委係統獲悉，“意見” 目前仍在國家發改委研究完善，而收入分配調整改革則已被確認為“十二五”時期一大重點任務，也是擬定中“十二五”規劃非常重要的一部分。
意見已經數易其稿，目前主要分歧在於，方案究竟該涵蓋哪些方麵？是僅作原則性的規定，還是明確分行業、分領域等具體內容？是囊括全社會的分配改革，還是局部調整性的改革？
人們關注的是，收入分配問題如此複雜敏感，一份文件是否能夠包打天下，化解全部有關收入分配的大命題？
市場經濟帶來的分化、財稅調節力度的有限與偏差、收入分配秩序的混濁、大量剩餘勞動力轉移帶來的勞動力與資本技術要素供需失衡、現有經濟增長模式帶來的惡性循環、改革背後的諸多利益博弈……本刊記者調研發現，一係列深層次問題，成為蹣跚前行的收入分配改革背後嚴重的掣肘、牽絆，從做大蛋糕到分好這塊蛋糕，人們無法將全部改革的希望寄托在這一份“意見”之上，未來的路還很長，要做的事情還太多。
6年未彌合的分歧
是僅作原則性的規定，還是明確分行業、分領域具體內容？是囊括全社會的分配改革，還是局部調整性的改革？
中國新一輪收入分配製度改革吹響“集結號”。
4月1日，《求是》雜誌發表國務院總理溫家寶長文《關於發展社會事業和改善民生的幾個問題》，文章提出：“提高城鄉居民收入和改革分配製度”，“當前，收入分配問題已經到了必須下大力氣解決的時候。”
《財經國家周刊》記者近日亦從權威人士處獲悉，國家發改委正在牽頭製定完善《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(以下簡稱“意見”)，“意見”有望年內出台。以該“意見”內容為牽引，收入分配改革將充分融入未來的“十二五”規劃，並已被確認為“十二五”時期關鍵性任務之一。
據透露，這份“意見”醞釀6年，已經數易其稿，圍繞如何實現公平分配，對包括起點幹預政策體係(競爭環境和競爭能力)、過程幹預政策體係(初次分配過程)和結果幹預政策體係(再分配過程)等核心製度框架皆開展了深入調研和論證。
“意見”目前主要分歧在於，方案涵蓋的方麵、範圍，是僅作原則性的規定，還是明確分行業、分領域具體內容？是囊括全社會的分配改革，還是局部調整性的改革？
2010年全國兩會以來，圍繞收入分配問題，熱議之浪此起彼伏。人們關注的是，一份“意見”是否能夠包打天下，化解全部有關收入分配的大命題？
怎樣協調龐雜局麵
早在2004年，有關收入分配製度改革方案的調研工作便已啟動，2006年，方案初步擬定，並一度進入征求意見階段，政府決策層也一直在推進。
解決公平問題，構成新一輪收入分配改革的核心。“更加注重社會公平是今後我國收入分配製度改革的主旋律。在當前收入差距不斷擴大的形勢下，首要的目標是努力緩解收入差距擴大的趨勢，在此基礎上，考慮逐步縮小收入差距。”國家發改委宏觀經濟研究院研究員張本波對《財經國家周刊》說。
改革的目標年份瞄準了2020年。“本輪改革沒有非常明確的時間表，但是中央提出2020年構建社會主義和諧社會，實現全麵小康，在當中就隱含了國民收入分配的合理化前提。”國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇說。
十年，彈指一揮間。彼岸，是公平分配、全麵小康、和諧社會的宏偉藍圖；此岸，是收入差距擴大趨勢並沒有得到真正遏製的現實。
據了解，此前醞釀的草案，涵蓋範圍很廣，但多是概括性表述。“發改委作為‘意見’的牽頭協調部門，拿出一個詳細且具有可操作性的方案很難。”有知情人士說。
“因為牽涉到各個階層，各個板塊利益的調整，怎樣兼顧社會公平正義？怎樣和擴大內需轉變經濟發展方式結合起來？這不是一個簡單的問題。各國都是這樣，不管一次、二次分配，都是利益格局的變換。”國家發改委上述負責人對《財經國家周刊》說。
這是一個牽動全局的龐雜局麵：居民、企業與政府之間的利益協調；居民中，包括高中低收入人群，其中又包含有城鄉間不同人群的關係；企業包括大中小型企業，大企業中又包括國有壟斷型企業；政府方麵，則又包括中央與地方間關係，不同層級地方政府間關係，不同區域地方政府間關係。
“這次改革的阻力非常複雜，這也是(‘意見’)協調這麽多年的原因。”楊宜勇認為，收入分配改革這樣大的命題，顯然不能靠中央一份文件就迎刃而解，還需要多方共同努力，需要具體落實，而不是紙上談兵。
該動誰的奶酪
收入分配改革方向已明，如今推進的艱難，正源於上述諸多關係之間利益分配的難以協調，牽一發往往動全身。“意見”會將提供一整套改革思路、舉措，但改革的每一步都勢必牽涉到現有利益格局的重構，阻力無處不在。
以提高最低工資標準為例。國際上普遍統計，最低工資相當於平均工資的40%到50%，中國目前的是20%，提高最低工資標準勢在必行。
然而，這勢必意味著企業成本增加，如果增長過快、短期增幅過大，就可能影響到企業投資信心，進而影響到就業。這就又要涉及到政府部門對企業如何減稅讓利，牽涉到政府部門財政收支的結構調整。
另一個改革方向，是采用集體協商談判的方式增加工人談判能力。這無疑提供了一個勞資雙方博弈的平台，而平台設定合理與否，遊戲規則是否公平有效，都將直接影響到談判雙方利益格局的平衡，影響到這一平台功能的發揮，需要謹慎有序推進。
“改革的最大阻力在於富人，在於高收入群體，還有壟斷企業和一部分企業主。”楊宜勇說。
這是因為，多年來政府部門一直缺乏合理有效調節過高收入的手段，在事實上造成高收入群體相當低廉的納稅支出。而今後，隨著個人所得稅製改革、加強稅源監控和稅收征管、加強個人收入信息體係和個人信用體係建設、開征物業稅，低廉的納稅支出將成為過去。
另一方麵，溫家寶總理在上述文章中明確提出，要堅決打擊取締非法收入，規範灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。
具體內容包括，堵住國企改製、土地出讓、礦產開發等領域的漏洞，深入治理商業賄賂。嚴厲打擊走私販私、偷稅漏稅、內幕交易、操縱股市、製假售假、騙貸騙匯等經濟犯罪活動，切斷違法違規收入渠道。加大黨政機關和事業單位“小金庫”治理工作力度，並向社會團體和國有企業延伸。
同時，要推進事業單位工資製度改革，清理和規範工資外的各種津貼補貼、非貨幣性福利等。加強反腐倡廉建設，深化政務公開，嚴禁國家機關和教育、衛生等事業單位以及供水、供氣、供電等企業亂收費、亂罰款、亂攤派、亂漲價，嚴厲查處官商勾結、以權謀私、權錢交易的行為。要大力加強反腐倡廉製度建設，從源頭上消除腐敗行為滋生的土壤。
所有這些，都將意味著對盤根錯節的舊有體製下灰色、黑色利益鏈的清理、切斷與消除，阻力、難度可想而知。
政府進什麽退什麽？
整個收入分配改革錯綜複雜的利益關係糾葛中，政府處於最核心的主導地位。而問題的複雜之處在於，政府自身同樣存在著各種利益的糾結，有時反而成為收入分配秩序失衡的一個誘因。
中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為，在政策層麵上存在相當程度的要素配置失衡。
以地方政府為例，其目標是GDP增長、是大項目投資，過分熱衷於鼓勵資本密集型投資，為大企業提供各種優惠政策，不斷把經濟資源向強者傾斜；而相對來說，對勞動密集型小企業重視不夠。而後者恰恰是解決就業和收入的主力軍。
另一方麵，正是幾十年對效率優先的強調，逐漸演變為“GDP至上”，從而形成發展的單一路徑依賴，需要慢慢刹車而不太可能一天轉變。區域發展的不平衡也讓資本獲得了多方需求帶來的主動權。
與之相伴的，還有中國現行稅製結構的不合理。多年來，以增值稅等為主體稅種的流轉稅在中國稅製結構中一直處於主導地位，是政府稅收收入的主要來源。增值稅是鏈條稅，環環緊扣，對企業產品增值部分征稅。
這意味著，產業鏈越長，產品生產得越多，政府可以從企業那裏征收到的稅會越多，而不論是否產能過剩。這直接推動了地方政府想盡辦法引進大項目、尤其是重化工類產業鏈條很長的項目的積極性。
“我們的基本製度還沒有從創造GDP轉到讓老百姓更加富裕的軌道上來。”教授鄭功成說。
從財政支出看，政府財政收入占到GDP的25%，但是財政支出用於民生部分仍然嚴重不足，大量資金用來進行投資，加大了收入分配的結構問題。
“現在談基礎設施，都隻知道經濟性基礎設施，就是‘鐵公基’，而不重視社會性基礎設施，比如公共衛生、教育、社會服務。”浙江大學公共管理學院院長姚先國說，“而後者才是真正改善民生的。”
對社會性基礎設施的投入，短期看能直接促進就業，其就業效果要遠遠高於‘鐵公基’，中期看這些基礎設施如果向低收入人群傾斜，起到了矯正收入差距的作用，長期看則能提高整個社會的人力資本。但後者相較於“鐵公基”來說，對GDP和稅收的拉動大為遜色。
對於中國政府而言，政府公共資源的再分配有相當大的調整空間。比如，社會保障在福利國家要占到財政的50%左右，在新興工業化國家也起碼要三分之一以上，中國為12%多，這個空間還很大。
在鄭功成看來，財政支出方麵的改革必須要“增量”與“存量”同時發力，一定要減少經濟建設的直接投入，這方麵投入應主要依靠市場的投資和融資；緩建部分公共設施；壓縮行政成本；民生由政府來承擔責任。“政府控製的財政資源的結構調整應該更多地惠及民生，實現普惠，這是擺在最優先考慮的位置。”他說。
而實現這一改革的最大阻力仍然是原有利益分配格局的調整，是對一個係統，一個部門甚至一個地區所有人利益的重新調整，這同樣存在著路徑的慣性依賴。與此同時，政府間財政關係的調整、部門利益的消除，都將麵臨著重重阻力。
“公共權力控製公共資源，一定要謀取公共福利。這是政府合法性的問題。掌握的是公共權力，掌控的是公共資源，理所當然要謀取公共福利。”鄭功成說。
而更加現實的問題是，沒有足夠堅強的意誌決心、高超的政治智慧、一整套行之有效的手段，這艘改革之船將無法順利到達彼岸。
2009年開步走
“意見”出台腳步聲悄然臨近。“有望於年內出台，將涉及收入分配改革的諸多方麵和層次。”楊宜勇日前在接受《財經國家周刊》專訪時透露。
國家發改委一位相關負責人對此則略顯謹慎。該負責人告訴本刊記者，有關部門正在努力加快推進這件事情，但因為牽涉到“十二五”規劃等方麵問題，各個相關部委溝通協調也需要時間，目前還沒有非常具體明確的出台時間表。
據了解，上述有關工作已部分展開。比如國資委正在研究央企高管薪酬製度；人社部也正在研究分別針對機關、事業單位和企業出台具體的工資收入分配改革措施，將研究出台國有企業工資總額管理辦法以及工資法。
在教授鄭功成看來，經過三十年鼓勵一部分人先富起來的曆程，現在確實到了必須把“合理地分配財富” 置於跟“盡可能地創造和增加財富”並重的位置上來考慮，才有利於財富的繼續增長和長期積累。
他曾建議中央政府，十二五規劃應該將“通過收入分配改革和收入分配政策的調整，盡可能縮小財富分配的不公，消除社會分配裏的失範現象”納入其中。“應作為極其重要甚至是頭等任務，至少是跟創造財富同等重要的任務。”從本刊最新得到的信息來看，這一建議顯然已經得到了中央政府的重視和認可。
2009年是國民收入分配改革具有轉折性意義的一年。相對於8.7%的GDP、9.5%的財政收入增速，政府用於民生的投入增長32%以上，其中用於社會保障方麵的資金增長16.6%。
“政府的真金白銀拿出來了，並且正在沿著製度化的方向邁進，這是一條不可逆轉之路。”鄭功成對《財經國家周刊》說，這個製度形成以後，會對政府形成強有力的約束，將來要把公共資源越來越多地用到民生，還會對地方政府形成一種強勢牽引。
壟斷行業高收入症結
如何真正改變壟斷行業不合理的工資現狀？人們期待的是壟斷的真正打破，而不再是新瓶裝著的舊酒
羅霞咬咬牙，終於還是決定辭職了。
她是2009年進入東亞銀行一地方分行的應屆畢業生。羅霞這樣剛入職的員工稱作培訓生，要持續兩年才能轉正，沒日沒夜的忙碌背後，是每月 3000餘元的底薪，沒有績效，有“三險”但沒有住房公積金。
“感覺跟去國有商業銀行的同學相比，工資不相上下，但是福利天差地遠，還累死累活地加班，隻是徒有其表的光環而已。”4月5日，羅霞對記者說。
羅霞不平衡的心理背後，是一個飽受詬病的事實：與其他競爭性行業相比較，國有商業銀行、電力、電信等壟斷行業總體收入過高。近年來，壟斷國有企業、金融機構高管收入畸高又成為新的熱點。
在2010年的政府工作報告中，溫家寶總理指出：要深化壟斷行業收入分配製度改革，完善對壟斷行業工資總額和工資水平的雙重調控政策，嚴格規範國有企業、金融機構經營管理人員特別是高管的收入，完善監管辦法。
如何真正改變壟斷行業不合理的工資現狀？人們期待的是壟斷的真正打破，而不再是新瓶裝著的舊酒。
石油行業工資單
實際上，在如今的壟斷行業內部，也存在較大的收入差距。據2008年全國國有及國有控股企業財務決算反映，2008年中央企業人均福利費支出為3387元，其中最高的為4.46萬元，最低的為149元，相差近300倍。
北京師範大學收入分配與貧困研究中心主任李實分析認為，這主要是由於職工層次複雜，包括合同製的農民工、企業體製內員工、企業高管等多個層次，這直接導致企業內部收入差距拉大。“比如一個農民工年收入也就2萬元到3萬元，而企業高管年薪可以達到60萬元，20倍的收入差距就體現出來了。”據他了解，中石油百分之六七十都是合同製的農民工。
在壟斷行業的收入中，真正表現出來的隻是一部分，另一部分則是通過各種明的、暗的補助變成實際收入。
高波(化名)是某大型國有石油公司下屬某分公司的部門經理，他向記者介紹說，他們員工每月的名義工資組成為：崗位工資+工齡津貼+獎金+崗位津貼+住房補貼+工資外收入+住房公積金+養老保險+失業保險+醫療保險-個人所得稅-企業年金個人扣繳部分。
這些都是打入卡中的，該企業員工這部分的月平均值為 6500~8000元，有的拿到1萬以上。其中崗位工資，是公司統一編訂，機關基本都一樣，生產一線的職工則根據工作性質不同而區分。高波的基本工資(崗位工資)是2500元。
比名義工資複雜的是其他福利，包括午餐、交通、通訊等其他補助，還有電影卡、公園卡、健身卡等等。
更重要的則是分房，高波本人就在2009年分到了一套房子，他們自付的房價大約是8000元每平方米，而其市場價是23000元。“分了一套三居室就相當於直接發了100萬元。”他說，“但不是每一個人都能分到房子，一共有2000多套，已經在去年全部分發完畢，而各種限製條件非常多。我是趕上了末班車”。
除了住房，戶口特別是北京戶口也是許多壟斷企業吸引人的一個重要砝碼。北京黑市上為應屆畢業生“代辦戶口”的價碼已經增加到了10萬元以上，現在許多民企包括外企都無法解決外埠本科生的戶口問題，而能解決戶口的“國字號”，如果按簽訂3年合同計算，相當於月薪增加了3000元的實際收入。
根據人力資源和社會保障部的統計，目前，電力、電信、金融、保險、煙草等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2－3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在 5－10倍之間。
而上個世紀八九十年代，金融、電力、電信等行業與製造加工業工資水平差不多，隻高出20%左右，隻是最近這些年才遠遠超過了其他行業的工資。“這個主要就是和壟斷地位加強有重要關係。”李實說。
雙軌製下“雙頭蛇”
壟斷行業企業高管收入過高現象同樣備受關注。
一些高管認為，自己應該比照市場上相同規模的企業高管領取高薪。“我們工作也很累，而且是經營貨幣的企業，還承擔很多其他的風險，從工作難度、工作強度來看，我們的所得是等值的。”一位國有銀行主管這樣說。
李實認為，這個說法似是而非，因為壟斷性國企與一般市場性企業有所不同，是旱澇保收的，高管的個人貢獻、能力不一定在利潤中能反映出來，而工資水平卻主要取決於他所管理企業的利潤多少。
浙江大學公共管理學院院長姚先國認為，現在中國人力資源的定價仍然是雙軌製的。民營企業與壟斷企業之間的區別在於，後者往往有另外一種補償機製，包括灰色收入加上高福利、車子、房子、職務消費等，當然，還有政治待遇。比如，相當於省部級、廳局級等等。
這種雙軌製不僅造成名義收入和實際收入的脫節，給國家調控帶來很大困難，而且還使得壟斷性企業和單位能夠“兩麵通吃”：在行業報酬的市場價較低時，按市場低價雇用各種“體製外”的職工承擔主要工作，而體製內的員工則可以分享體製帶來的壟斷地位；而行業報酬的市場價較高時，就可以攀比要求享受同樣的待遇，卻未必承擔同樣的風險。
姚先國說，金融、電信等行業的高收入，必須承認其從業員工可能在學曆、知識結構上有一定的優越性，問題是“你無法知道他真正收入是多少，曬出工資來都說自己窮，你也無法衡量他的實際績效有多少是個人能力和努力帶來的，有多少是壟斷導致的。”
“最關鍵的問題還不在利潤分配，而在於如果國家製定相關製度對收入進行限製，那麽很有可能出現壟斷企業職工消極怠工，這樣還會影響企業效率。”李實說。
他認為，調控壟斷行業工資水平，最有效地辦法就是把壟斷行業的每個崗位按照市場競爭標準，進行公開招聘，核定工資標準，然後取決於崗位在職員工的意向，或走或留。這個工作應該由壟斷企業內部來做。這個辦法也同時解決了企業內部收入差距過大的問題，縮小不同層次和編製的員工的收入差距。
中央黨校第40期省部級進修班一份課題報告則建議，要加大利稅調節力度，在實行資本經營預算製度中，對於壟斷企業利潤，應提高上繳國家的比例；在稅收調節方麵，對壟斷行業加征或提高利潤特別調節稅。據調查，其它國家國有企業的利潤上繳比例一般都在1/3—2/3之間，而中國目前約為10%。
清華大學經濟管理學院教授白重恩認為，壟斷行業的高收入改起來很困難，來自既得利益者的阻力很大，而且也很難找到一個完善的分配製度，最根本的辦法還是打破壟斷，開放競爭。
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世界各國收入分配製度的不同模式
國家發改委宏觀經濟研究院“我國公平分配的製度模式選擇”課題研究小組根據再分配製度的形成機製，將發達資本主義國家的收入分配模式分為四類較為典型的模式：以瑞典為代表的社會民主主義福利國家模式；以德國為代表的合作主義福利國家模式；以美國為代表的自由資本主義的福利國家模式；以日本為代表的互惠式再分配模式。
1、社會民主主義式的福利國家
主要在北歐，最為典型的是社會民主主義國家瑞典。
瑞典是一個“從搖籃到墓地”的福利國家。不僅追求經濟安全以保護人民免受各種風險，而且追求公平的收入分配以保證所有的公民能享受滿意的生活水平。公民享受的福利包括子女補貼，教育補貼，住房補貼，充分就業，最低工資，男女同工同酬，醫療保險，養老保險等，而且水平相當高，如喪失工作能力或失去工作機會的人一般可以得到相當於其正常收入90%的支付。瑞典基尼係數由1967年的0.28降至20世紀 70年代中期的0.2以下，到80年代維持在0.2左右，此後，雖然基尼係數有所波動，但都在0.3以下。
2、合作主義式的福利國家
這裏的合作主義是指政府、雇員成立的工會、雇主成立的雇主協會間關於工資和勞動條件的合作協調關係。代表國家有德國、奧地利、法國、意大利。
德國的再分配機製包括社會救濟、社會保險和社會福利三個方麵。社會救濟的對象是不能養活自己的人和其他需要援助的人。社會保險是再分配機製的主體，包括全國強製性疾病保險、養老保險、失業保險和工傷保險。最後一部分是福利分配，不需要特別的條件就可以享受。德國公共支出占GDP的50%，福利支出約占財政總支出的一半左右，比例最大。據估計，80%的德國家庭受到政府的某種補貼，如養老金、子女補貼、失業補償、教育補貼等。
與北歐國家不同，德國福利國家的公平性再分配力度要小一些。德國也一直屬於收入差距很小的國家，基尼係數多數年份都在0.3以下，2000年為0.28。
3、自由資本主義式的福利國家
自由資本主義式福利國家以美國為典型，加拿大、澳大利亞也屬於這一類型，其整合機製的特點是沒有獨立的工人階級政黨，或者工人階級在整合過程中的影響微弱。
美國采用的所得稅稅率主要由聯邦稅與州稅兩部分組成，所得稅製度都是隨著收入水平提高其邊際稅率增加的累進所得稅。最窮的家庭不支付聯邦所得稅，中等收入家庭的稅收占應納稅收入的15%，富裕家庭的稅收占應納稅收入的28~33%。
其收入保障計劃有三種主要類型：一是社會保險計劃，包括養老金、殘廢人補助、失去工作能力的人的補助與醫療保險，都是直接支付給低收入家庭；二是失業補助，向失業者提供的收入，每個參加計劃的人按收入支付稅收，當他們失業時獲得收益；三是四種州政府管理的福利計劃類型，包括補充的保障收入計劃、對有撫養子女家庭的援助計劃、食品發送計劃、醫療援助。
還有是通過政府提供低於成本的物品與勞務，這些勞務中最重要的是教育，尤其是大學教育。
4、互惠式的再分配機製
日本的再分配政策構築了政府與受益群體之間的互惠關係，即政府為某些社會群體提供政策優惠，受益群體為政府提供政治支持。預算分配嚴重偏向效率低下的非貿易部門，如農業、流通和勞動密集型製造業，那裏的雇員一般屬於低收入群體。
日本的再分配政策是選擇性的，直到上世紀70年代初期，社會保障支出占GNP的比重僅為7%，遠低於經合組織國家的平均值13.9%。70年代中期以後，社會保障支出占GNP的比重上升較快，但就絕對水平而言，在經合組織國家中仍然是最低的。盡管福利性再分配有限，但在發達資本主義世界，日本是收入分配最平等的國家之一，2000年基尼係數僅為0.25。
日本政府促進平等的主要途徑是影響第一次收入分配。其政策工具包括維持農產品高價，保護農民利益；對小企業實行一係列優惠財政金融政策；保護勞動密集型製造業不受來自國外的競爭；在邊遠地區展開大規模公共工程；扶持鋼鐵、汽車、電子等行業進行國際競爭等。
整合社保製度：最佳改革切入點
隨著國民收入分配差距的不斷擴大，人們比任何時候都更迫切關注民生問題，迫切要求重塑仍然碎片化的社保製度
國務院法製辦公室副主任郜風濤3月7日透露，《住房保障法》被列入2010年國務院立法規劃。此前，同屬社會保障領域的《社會救助法》已在2009年進入全國人大常委會立法計劃，而《社會保險法》則在2009年12月完成三審，有望今年之內出台。
一係列密集行進的社保立法背後，共識業已形成：中國在保持經濟發展的同時，對民生的關注必須提上更高的立法層麵。“我國法律正在實現從以經濟立法為主向民生立法為主的轉變。”北京大學法學教授賈俊玲說。
趨勢的背後，是仍然不盡如人意的現狀。隨著國民收入分配差距的不斷擴大，人們比任何時候都更迫切關注民生問題，迫切要求重塑仍然碎片化的中國社保製度。有學者則認為，在收入分配改革尤其是初次分配改革各種利益盤根錯節的現實背景下，率先抓緊推進社保製度的建設可以成為最佳切入點。
社會保障製度不僅僅是再分配領域中調節貧富差距的關鍵因素之一，從更加長遠的目標來看，人們更期望通過它來實現一個公平、普惠，切實維護個人自由、平等與尊嚴的福利社會目標。
新型農村養老保險：劃時代的一步
新型農村養老保險試點，邁出了中國社保體製劃時代的一步。
“中國農民幾千年來第一次可以在60歲後享受到政府提供財政支持的基本養老保障了。”中共中央黨校社會教研部教授青連斌在接受《財經國家周刊》采訪時說。
2009年9月，國務院推出新型農村養老保險試點。中國新型養老保險是在社會保險製度沒有完善，城市化水平還比較低的情況下，就啟動了麵向全國8億多農村人口的農村養老保險，實現了農民養老基金從無到有的轉變。
一直以來，政府推行的養老保險製度沒有把農村人口納入進來。2005年我國各項社會福利支出占政府財政比重為27.08%，其中城鎮社會福利支出所占比重是21.82%，農村社會福利支出則隻占5.26%。
這帶來的最顯著後果是，由於製度覆蓋麵原因，政府絕大部分的社會福利資金投向了城鎮，因此再分配領域的不公更加劇了城鄉收入差距。
而新型農村養老保險的推出，被業界認為是中國養老保險製度跨越城鄉差別，邁向“全民老有所養”目標的關鍵一步。人們寄望其可以彌補養老保險製度的缺失，使製度走向整合，而且協調城鄉二元格局，起到縮小收入分配差距的作用。
很多學者都對新型農村養老保險表示稱讚，並一致表示應該加快試點進程，不應該依照原指導意見等到2020年再實現農村全覆蓋，“三到五年的時間就應該全麵完成。”中國人民大學勞動社會保障學院教授鄭功成表示。
人力資源與社會保障部社會保障研究所所長何平讚成農村養老保險應加快進程，但他也表示了擔憂， “三分政策，七分管理。”他認為相當多的養老保險的經辦機構還沒有建成，缺乏技術人員和管理信息係統的建設。
新型農村養老保險試點之前，中國曾經自1986年開始試行過農村養老保險(也稱“老農保”)，主要通過個人繳費實行，輔助以集體經濟補助。老農保完全看不到政府的身影，最終於由於基金不足、管理不善而夭折。有專家據此諫言，本輪試點，政府需要加大經辦機構建設，確保不使製度在確立以後，卻輸在執行環節上。
製度“碎片化”之困
中國政府在不斷加強社保方麵的投入和建設。如2008年已經覆蓋全民的最低生活保障製度，涉及城鄉居民6000多萬人，城鄉低於最低生活保障線的人群都納入到低保範圍。但從製度層麵看，到目前為止，城鎮非就業人口的養老保險還處於真空狀態。
中國的社會保障製度由於曆史原因，呈現一片一片的分離狀態，改革也是一塊一塊地進行，製度存在碎片化現象。“社會保障製度本應對縮小國民收入分配的差距起到一定的作用，但這種碎片化恰恰是在拉大國民收入分配的差距。”青連斌對《國家財經周刊》說。
國家發改委宏觀經濟研究院研究員張本波曾對英國2004年基尼係數做過研究，數據顯示，2004年英國初次分配時的基尼係數為0.52，通過再分配的調節，數值變為0.38，下降了14個百分點，下降幅度達36.8%。其中各種直接的社會保障措施對收入差距的調節效果最大，使居民收入的基尼係數減少了15個百分點。
同樣是2004年，調查顯示，中國再分配前後基尼係數變化微乎其微，各項再分配調節措施沒有起到應有的作用。
同時，社會保障製度的改革涉及到不同利益關係的重新調整，部分舊有製度既得利益者會自覺不自覺地反對改革。
一個典型案例是，2008年2月國務院常務會議決定的五省市事業單位養老金試點改革方案，改革內容是讓事業單位參加企業養老保險的統一改革，然而到現在為止，五省市試點已經無果而終。
目前我國城鎮分為三類養老製度，一是企業養老保險，二是事業單位退休製度，三是公務員退休製度，這三項的養老金數額比是1：1.8：2.1，可見公務員最高，而且不用繳費，財政全額撥款。僅僅讓事業單位改革，並依照水平低於它的企業養老保險來改革，所以引起了不滿，期間廣東還出現了教師的提前退休潮，試點無法推進。
利益的博弈在《社會保險法》的審議中表現得更加明顯。何平表示，雖然有望今年出台這部法律，但是《社會保險法》不可避免地會出現大量“授權國務院另行規定”一類的表述，就是因為相關各方利益不可能很快得到平衡。
社保體係全覆蓋是根本
學者們普遍認為，整合、係統構建公平、全覆蓋的社保製度是大勢所趨。
在鄭功成看來，收入分配改革尤其是初次分配改革各種利益盤根錯節的現實背景下，率先抓緊推進社保製度的建設或可以成為最佳切入點。
他認為，2009年國家對社會保障方麵加大了投入，去年下半年到今年年初的消費就開始上升，隻要政府投入力度再保持一兩年的繼續提升，社會保障的健全對國民收入分配改革的貢獻，以及對整個國民經濟發展帶來的好處一定會越來越顯性化。
“在我們國家特別需要這種手段，通過社會保險影響初次分配的格局，實現再分配的目標，由此再進一步通過工資的穩定增長機製，帶動整個初次分配格局的調整。沿著這個邏輯分析，我們的國民收入分配改革可以減少很多阻力。”鄭功成說。
國家行政學院教授丁元竹表示，如果要充分發揮社會保障在再分配領域的調節作用，其中最重要的是三個核心的建設，即基礎養老金、基礎醫療保險和社會救濟。
而這些全部是由政府投入的部分，政府應該承擔起製度建設和財政與管理責任，首先解決社會低收入群體的最基本的需求。
除了社會保障領域的社會保險和社會救助，政府還需要在社會福利方麵加強建設。
中國社科院勞動和社會保障研究中心主任王延中對《財經國家周刊》表示，實現社會保障在再分配領域的調節作用，公共服務均等化建設非常重要。以前政府的公共設施都投入在城裏，農村的公共設施則是農民自己籌錢，這是另一種的城鄉不公，因此對於道路、水電、互聯網絡等基礎設施投入可以改善國民的生活水平，改善收入分配的差距。
丁元竹表示， “廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”是近期我國社會保障製度推進的方向，堅持經濟發展為中心，每個人都充分就業，使社會保障體係覆蓋到全體國民，發展要適度並兼顧可持續性。
對於社會保障製度未來的發展前景，學者們普遍認同公平、普惠，切實維護個人自由、平等與尊嚴的福利社會目標。“但關鍵是福利社會的標準是什麽。”中國人民大學勞動人事學院副教授韓克慶說，中國隻可能根據自己的國情來設計自己的福利社會，但有關福利社會的概念和標準還沒有形成共識。
何平和王延中均表示他們所設想的未來社會建立的是“發展型社會福利體係”，即人人共享、人人貢獻的社會，是有條件的福利社會。
無論中國的福利社會標準最終是什麽，社會保障體係的全覆蓋是根本，如果今日的碎片化有望在未來形成完整的，公平正義的體係，那麽社會保障體係才能真正發揮其在國民再分配領域應有的調節作用。
“政府讓稅，企業讓利”
對話國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇
現在的關鍵在於如何落實，而不能紙上談兵。收入分配改革這樣一個大問題，需要多方共同努力
《財經國家周刊》記者就收入分配改革進程等問題，專訪了國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇。
楊宜勇長期研究收入分配問題，是國家發改委牽頭的收入分配改革意見起草專家組成員。采訪中楊宜勇強調，雖然政府要負起首要責任，但是企業、居民等各個方麵都要積極參與收入分配改革，盡自己的一份責任。
《財經國家周刊》：我們注意到，國家發改委有關調節收入分配的指導意見正在進一步修改完善中。你怎樣看待這一指導意見的內容和作用？
楊宜勇：可以說這次收入分配改革方案設計的方麵主體，也就是十七大報告中提到的那些內容，溫家寶總理今年政府工作報告中也有所涉及。我覺得，現在的關鍵在於如何落實，而不能紙上談兵。收入分配改革這樣一個大問題，不是說中央出台了一個文件就能解決了，而需要多方的共同努力。
《財經國家周刊》：你說多方共同努力，包括哪些方麵？能否舉一個例子？
楊宜勇：比如最重要的收入分配結構問題，就是如何提高居民收入在GDP中的比重，而所謂收入結構無非就是政府、企業、居民三部分。
近兩年我國國民收入分配的大致情況是，政府占24%，企業占17%，居民占59%，這有其合理的方麵，但也確實不符合大眾的期待。要提高居民收入的比重，就要降低另外兩部分。從政府的角度來說，就要向居民讓稅，尤其要從中央政府做起；從企業的角度，就要讓利。
《財經國家周刊》：你提到政府要主動讓稅，這是否意味著降低個人所得稅稅率或者提高起征點？
楊宜勇：我的意思是，首先政府要有讓稅或者說讓利於民的意識，然後再具體考慮從哪兒讓。至於個人所得稅，並不一定要讓。現在規範個稅征收，清查各種補貼，就有很多抱怨的聲音，我覺得這是不應該的。現在的問題是，真正的窮人是沒法發出自己的聲音的，而中產階層的聲音太大了。
《財經國家周刊》：你說中產階層的聲音太大，可是現在似乎認同自己是中產階層的人很少。
楊宜勇：這就是他們聲音太大的表現，或者說是中國特有的一種表現，就是裝窮。
我到西方國家去考察，他們的中產階級不僅有客觀衡量的標準，而且有主觀認同度，而且往往都是主觀認同自己是中產階級的比客觀統計的還多，他們都願意承擔納稅的義務，所得稅都在30%以上。中國卻是不管按什麽標準，估算出來很多中產階級，但是你去一問，卻沒幾個承認自己是的。誰都說自己是窮人，不應該交稅。
《財經國家周刊》：收入分配結構問題另外一個重要的方麵就是勞動報酬比重的下降，這個問題應該如何解決呢？
楊宜勇：從政府的角度，首先要提高最低工資標準。現在的最低工資標準太低了，國際上普遍的統計是最低工資相當於平均工資的40%到50%，中國卻隻有20%。
另外一個就是要采用集體協商談判的方式增加工人的談判能力。
《財經國家周刊》：現在集體協商談判可能還存在很多障礙。
楊宜勇：現在法律上的障礙是很小的，事實中的阻礙正需要共同去克服。有一點要強調的是，集體協商談判不是沒有成本的。比如西方國家的工會在和資方談判的時候，都不是說工人自己去談，而是請談判專家來，還要請會計師來審計企業的利潤空間到底有多大，請律師來解決法律問題，等等。這樣下來，可能提高100元的薪水就要先付出100元的談判成本。如果我們的工人都等著政府或者企業來主動提高工資，那是不現實的。
對於工人，還要學會“用手投票” 和“用腳投票”。用手投票就是通過理性的方式去維護自己的權益，包括集體談判，也包括去選出代表自己利益的人大代表。用腳投票就是覺得報酬不滿意了可以去選擇別的工作，去自己創業，或者等待，現在許多年輕的農民工就這麽做了。
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提高居民收入份額須出“組合拳”
當前，中國國民收入分配格局存在“向政府和企業傾斜”，居民分配比率呈下降趨勢的特征
一定時期內政府、企業、居民之間的分配格局，反映了一個國家的產出在各部門的分享結構，這種產出分享結構直接影響到宏觀經濟運行以及宏觀調控的政策選擇，同時它也可以反映經濟改革的成效。良性的分配結構可以促進社會變得更加和諧，經濟基礎更加穩定。
當前，我國國民收入分配格局存在“向政府和企業傾斜”，居民分配比率呈下降趨勢的特征。
從 1996年到2007年間，在國民收入初次分配中，政府和企業分配比率不斷上升，政府由1996年16.5%上升至2007年的19.5%，企業由 1996年的16.0%上升至2007年的22.6%；而居民分配比率則呈下降趨勢，由1996年的67.5%下降至2007年的57.9%。
同樣，在國民收入最終分配中，政府最終分配比率一直處於上升趨勢，由1996年的17.7%提高到2007年的24.1%。企業也一直處於上升趨勢，由1996年的12.8%提高到2007年的18.4%。居民一直處於顯著下降趨勢，由1996年的 69.5%下降到2007年的57.5%。
這種收入分配格局抑製了消費需求。我國消費率相當低，並且呈不斷下降趨勢。據世界銀行統計資料，2002年，世界平均消費率為80.1%，而我國為58.2%，2007年更降低到49.0%。
居民分配份額的不斷降低，是導致我國經濟增長過度依賴投資的重要原因。公共部門將大量居民儲蓄資金投入一些重複建設、缺乏效率的工程，導致資金使用效率下降。
過快的投資會引發生產要素價格上漲，成為了通貨膨脹的潛在推動因素，這勢必會降低福利工薪收入者的福利水平，並且過高的固定資產投資使得產能出現過剩，增加了未來各種行業業績的不確定性，增加了失業的可能性。同時，投資拉動的調控措施見效快，但可能會造成未來的宏觀經濟失衡，加劇經濟波動。
當前這種國民收入分配格局的形成存在多重原因。一方麵，企業利潤侵蝕了居民工資。居民勞動報酬占 GDP的比重從1996年的53.4%下降至2005年的41.4%；營業盈餘(企業利潤)占GDP的比重則從1996年的21.2%上升至2005年的 29.6%。利潤侵蝕工資的方式多種多樣：很多企業將最低工資標準當作實際工資執行標準，有些企業還強迫職工經常加班，而不支付或少支付加班勞動報酬，肆意拖欠工人工資。
另一方麵，政府稅收收入的快速增長降低了居民收入分配所占比重。據有關資科統計，目前發展中國家宏觀稅負(稅收占GDP比重)平均為19%(包括社保稅)，2009年我國稅收占GDP比重為17.7%，如果加上社保基金收入和政府基金收入，政府支配的收入總計在30%以上，是比較高的。
同時，政府財政支出中，直接用於民生方麵的支出偏低。2008年我國財政支出中，用於直接與民生有關的教育、醫療衛生、科技、社會保障等方麵的支出，占全國財政支出的比重為32.9%。而美國用於這方麵的支出占全國財政支出的56.2%(1987年)。
另外，居民的財產性收入的微弱增長，也影響提高居民分配份額。
有鑒於此，有必要采用多重手段提高居民收入份額。
政府應提高最低工資標準，建立企業職工工資正常增長和支付保障機製，加強對壟斷產業收入的監管。提高農村扶貧標準和城市居民最低生活貧困線。采取各種措施增加居民的財產性收入。
可以探討實行結構性減稅政策，調整國民收入格局，使政府所占收入份額有所下降(至少不再提高)，居民所占收入份額有所提高，為擴大居民消費奠定基礎。
完善社會保障製度，穩定居民消費預期：擴大社會保障覆蓋麵，加快提高社會保障統籌層次，降低社保基金支出壓力；針對農民工流動的特點，盡快建立全國性的社會保險跨省區轉移機製；加快建立基本住房保障製度，降低居民住房利息支出。同時，要調整財政支出結構，增加財政支出中用於民生方麵支出比重。
