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2005年9月8日，江蘇南通，工作人員對一拆遷戶進行強拆，以確保政府重點工程的實施。郭新 攝
■ 專題動機
城中村改造時，村民對集體土地的補償不滿，往往成為引發矛盾、衝突的導火索。有學者研究發現，土地法中對農地的補償，除了標準過低，還存在利益分配不公。
首先農地被征收，依舊以原用途補償，標準為年產值的30倍。北大教授王錫鋅認為，這代表該土地30年的使用價值，而土地轉用後的增值收益更沒有在補償中得到體現。
其次，土地法中也沒規定宅基地如何補償。地方政府隻得參照城市拆遷條例，進行補償。但村民們認為隻補房不補地的做法不合理。所以寧可選擇“要宅基地，不要被征收”。
製定於1986年的土地管理法，雖已修改3次，但在征地補償方麵的規定仍未能適用於當今的城鎮化進程。
政協委員吳正德呼籲，盡快對農地補償引進市場評估機製，並統一城鄉不動產征收製度。
藏換菊跪在冰冷的推土機前，那是2009年冬天，這名河北南宮市北街社員試圖阻止搭在田裏的守夜棚被鏟除。她不滿意征地所給的補償———1年1200元。
同樣覺得補償不公的村民王再英，拿著瓦塊磚頭，睡在自己屋頂阻止拆遷，後被拆遷公司的人打死。那是2008年7月2日淩晨，發生在北京密雲縣的李各莊。
河北清河縣張保俊也不要征地與拆遷補償，他要自己的宅基地和房子。但他手中的宅基證未能保護住自己的房子。他被警察簇擁著，眼前房屋變為了瓦礫。事後他以各種途徑討要權益，請求行政仲裁，司法訴訟，包括上訪。未果。
國家信訪局數據表明，2003年-2006年接待的上訪人數中，有近40%涉及拆遷；這一期間建設部統計的這個比例則高達70%-80%。而中國社科院在此時間段完成的調查報告表明：隻有2％。的上訪能夠解決問題。
這其中究竟有多少上訪是和城中村改造有關，目前沒有相關統計。但一個不容回避的事實是，政府在征收集體土地時，衝突甚至是極端衝突，常有發生。
對此，北大法學院副院長沈巋教授一點都不掩飾他的憂慮。
沈巋認為，我國現行的征地補償製度隻是一種純粹的補償關係，這在計劃經濟體製下是合理和適用的，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。
“不是低，是不公”
北大王錫鋅表示，土地法以30年產值作為農地補償，政府隻應獲得30年使用權，而非所有權
成都唐福珍，上海潘蓉，北京席新柱，河北張建林……在城中村改造中，他們都曾用過激烈方式對抗征地與拆遷。激發他們行為的外在環境與內在因素也許各有差異，但有一點相同，他們都認為征地補償不公。
對於補償不公，研究者們首先給出的解釋是補償標準低。
有研究者統計了西部地區的征地補償，他們指出，按目前農村居民人均生活消費支出計算，這些補償隻能維持7年左右的生活；而按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。
東部沿海地區相對高些，如浙江省，農村土地征用一次性現金補償每畝約為3 萬元—12萬元。
《土地管理法》規定了征地的補償方式———土地的年產值乘以一個倍數（土地法中，倍數規定為30）。比如，河北南宮市張建林承包的地被征收後，獲得1500斤小麥的時令價，支付40年。
而細心的學者很快發現，這種補償方式所存在的問題，不是支付價低，而是一種不公。因為產值代表的是一種使用價值（即使用權的價值）。而土地征收，意味著一種所有權的轉移，集體土地變為國有。
所以即便乘以係數30，那也隻是30年的使用價值。而非所有權的價值。
為什麽規定為30？
北大教授王錫鋅說，不少地方解釋為土地承包期限是30年，所以隻能給農民補30年。王錫鋅認為，這個說法很荒謬。即使30年承包期滿，還可以繼續承包，其耕種的土地還是集體的。
換一種敘述角度，也許更能理解王錫鋅教授的話，如果政府隻支付了30年的土地產值，那麽政府隻擁有 30年的土地使用權，而不是永遠的所有權。
所以，張建林即便是獲得40年的小麥補償 ———比法律規定多了10年，他也還是選擇以死抗爭，來保衛田地。他分不清什麽使用權和所有權，支撐他抗爭到底的信念是“地是用來保命的。”
宅基地的保障空白
土地法沒製訂宅基地補償標準；地方政府參照城市拆遷隻補房不補地，村民不滿
城中村改造時，更多的流血事件往往發生在對宅基地的征收。北京的王再英是為了阻止開發公司拆除宅基地上的房屋，而被打死。
宅基地相對於耕地更具有一種私人權利的意味。在中國傳統中，每個成家的男性村民都有權利從村集體獲得一處宅基地。村民的觀念裏，宅基地被視為一項私人財產，是可以繼承的。
雖然現有土地製度對宅基地的轉讓采取嚴厲限製，隻能向本集體符合宅基地使用權分配條件的農戶轉讓，不得向城鎮居民轉讓。
但在中國鄉村早已形成這樣的慣例：若老人去世，已獲得城鎮戶口的子女可以繼承該宅基地。
而現有的土地製度中，對宅基地的征收基本沒有規定補償標準。
《土地管理法》第四十七條，被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
這是土地法中唯一能與宅基地補償有關的條款。而這裏所補償的也不是宅基地的地價，而是地麵附著物，即房屋。
由於沒有統一標準，對於宅基地上房屋的補償，方式各一。揚州有地方實行的是“拆一補二”；富裕的深圳，在拆除漁民村時實行“拆一補四”。
既便如此，釘子戶仍屢見不鮮。這裏不排除人性中固有的貪婪。但是，釘子戶們提出的問題也具有現實意義，“隻補房屋不補地價的補償方式是否合理？”
尤其是那些在城中的“村民”，他們愈來愈清晰地意識到，自己擁有的不僅是地麵上那些房屋，還有那些宅基地。
山東聊城在陳莊村推行新民居建設，拆除平房興建樓房，村裏宅基地有400多畝，如今興建多層安置房隻需用地100多畝。
於是村民陳甲亮成為了一名釘子戶。雖然他得到的安置房麵積和原先基本相同，但是他想知道，那些節餘出來的宅基地如何開發，開發後的收益如何分配，是否返還給村集體。但政府並沒有給他回應。
陳甲亮的內在邏輯是，即便房屋得到了補償，但也不等於宅基地的所有權就該無償轉移。
河北清河縣張保俊對宅基地的權益觀念更清晰。
他的地距縣城最繁華的商業中心僅500米。2005年就有人想以60萬—80萬的價格購買他的地。他沒賣。2009年縣政府來征地時，他表示，“不要房屋補償，我隻要地。”
張保俊很清楚，擁有房屋的所有權和宅基地的權益是不同的。隨後，縣政府以違章建築之名，將張的房屋拆除。
土地市場化引發“不平權”
城市國有土地的市場形成後，“不平權”的集體土地被阻擋在市場之外，除非它被征收
為什麽在現有的《土地管理法》中，對一些基本權益會缺少保障？我們隻有沿著時間的河流，去追溯土地製度與人們權益觀的曆史變遷，或許才能看清些真相。
改革開放前，中國社會是清一色的公有製。土地的利益主體，非常單純，要麽是國家，要麽就是農村集體。當時任何單位、個人出租、租用土地都屬違法。
改革開放後，城市土地開始實行市場化。
而純粹的土地公有製結構裏，如何生成市場化？這一直是個讓人難解的問題。
2009年12月21日，河北南宮市北街十隊社員藏換菊（圖中下跪者）等人用血肉之軀攔住推土機阻止拆除田地中的屋棚。
經濟學家周其仁耗去10年時間，研究“私有權利究竟怎樣從國家維護的公有製裏產生出來？”最後，他清晰地給出了之所以產生“土地的所有權與經營權分離”的經濟學解釋。
其實，中國農村承包製出現之際，就已經觸及了這個核心問題。
這一次，城市國有土地的經營權也從所有權中分離出來。它們被交給開發商，開發商或建工廠，或建商品房。通過商品房，土地的使用權又流轉到購房者手中。
當經營權或使用權一旦從所有權中完成分離，“私有權”也就被創造出來。
同時，伴隨著城市土地市場的形成，一個新的利益結構———地方政府、開發商與被拆遷人，逐步固定下來。而原先單純的土地利益主體被瓦解。
針對這種利益格局的變化，法律法規也在做相應的演進。
2002年，國土資源部規定經營性用地必須通過招拍掛形式出讓，再加上設計出來的土地價格評估方法，這就保證了城市國有土地的經營權能在一套市場機製中流轉，改變以往的協議出讓模式。於是，就有了相對的公平。
2004年修改後的《憲法》、2007年的《物權法》，又開始把土地使用權視為公民的財產權，並對此進行最高形式的法律保護。於是，就有了名義上的公正。
2010年，舊的“拆遷條例”將被廢除，新的“房屋征收與補償條例”開始征詢社會意見，這意味著“財產權”進一步得到保障。
中國改革開放的進程，在很多人還未完全明白其意義的時候，就已經完成了製度變遷最關鍵的步驟。
而這一切還隻是一個開始，土地市場化隻行進到半途，隻完善了城市國有土地中的利益結構。關於集體土地的使用權仍不能和國有土地一樣，進入同一個市場流轉。除非它被征為國有。
可是，那個日漸成熟、且能產生巨大財富的國有土地市場，又開始深刻影響集體土地的所有者：村集體。
土地法變遷“慢半拍”
土地法雖提高補償標準，但仍無法對農地準確估值；有學者認為，土地收益中農民隻占5%
變化更多地發生在城中村，村集體或者村集體的代表開始意識到土地開發的財富效應。
北京李各莊的王再英，生前抵製的“拆遷辦”不是來自地方政府，而是來自村委會。是村支書張玉良要利用村裏的宅基地開發別墅。李各莊離密雲縣城隻有10分鍾車程，低廉的別墅價格吸引著縣領導幹部到村裏購房。
張玉良接受采訪時曾表示，他不願意將村裏的土地讓政府開發，這樣村集體的收益就少了。
現有的土地製度並沒有“回應”張玉良的利益訴求。它依然堅持著既定的政策框架：集體土地隻得進行農業建設；不得私自轉為建設用地；不得進入國有土地市場。
但是，《土地管理法》也意識到時代的變化，也在跟著改變。隻是幅度“略小”些。
1986年實行的《土地管理法》作過3次修改。每一次都有些“細微”處的變動。
1988年第一次修改，根據當年的憲法修正案，刪除了“禁止出租土地”的內容。10年後的第2次修改，將補償總額提高至年產值的30倍，原先是20倍。
2004年的修改，在原第二條第四款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用”後麵，增加了“並給予補償”的規定。
這些變動似乎很難跟上土地轉讓後的升值速度。
在寸土寸金的深圳，改造崗廈村時隻能自定補償標準，普通住宅每平方米獲1.28萬元補償，商業物業每平方米獲2.38萬元補償。村裏570名房東一夜間成為千萬甚至億萬富翁。
山東聊城在拆除陳莊時也隻能按照城市拆遷的補償標準給於補償。
陳莊村民陳甲亮表示，“除了補償我們的房屋，還應該給我們宅基地的補償，不能無償征用。”
聊城東昌府區辦公室副主任劉凱生也很無奈，他不知道該從哪兒去尋找標準，來補償村民們的宅基地。
研究者朱東愷與施國慶利用相關數據統計發現，土地收益的分配很不平衡。
他們提供的數據顯示：土地用途轉變增值的收益分配中，政府大約得60%-70%，村一級經濟組織得25%-30%，農民隻得5%-10%。
而另一位研究者陳銘更具體地計算浙江省某區域土地征收資料，所得增值收益的分配結果是：政府為 56.97%，開發商為37.79%，村集體經濟組織及農戶為5.24%。
“農地價值應市場評估”
政協委員吳正德認為應針對農地製定補償條例，建立城鄉統一的不動產征收製度
有學者注意到現有土地製度中，政府處於壟斷地位，它可以低價征地、高價轉讓，稱這種行為是“掠奪”。
北大教授沈巋認為，應該跳出“正義非正義”的兩分法之外看問題，提一些建設性的意見。
他認為，在開發性項目用地（如房地產開發等），應引入談判機製，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。
沈巋認為，要加快“城中村”農民建房製度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體製協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。
在征地中，能否建立更有效率更低時間成本的利益調整機製？這對於中國來說，是一場智力的考驗。
在兩會期間，全國政協委員、四川省政協副主席吳正德建議，借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》立法經驗，加快製訂《農村集體土地征收與房屋補償條例》，逐步建立城鄉統一的不動產征收法律製度。
他表示，現行農村集體土地和房屋的征收與拆遷補償還沒引入市場評估機製。盡管有些地方的補償標準已超出了《土地管理法》規定的標準，卻完全忽視了對農用地轉為建設用地所帶來的巨大增值收益做出利益補償安排，應予以修改。
“補償安置不力會影響幾代人”
北大教授王錫鋅認為，村民若因征地致貧，貧困會代代相傳，成為社會不穩定因素
■ 對話
談土地公有
“是否公有不影響姓資姓社”
新京報：中國的土地實行社會主義公有製，即全民所有製和農民集體所有製。這種公有製是如何誕生的？
王錫鋅：土地集體所有製，建立於1952年進行的農村合作社運動，當時將土地由農民個人所有，收歸生產隊集體所有。而城市土地的國家所有製，確立的時間則比較晚。
新京報：哪年確立？
王錫鋅：1982年憲法第十條規定，“城市的土地屬於國家所有”。在此之前，城市土地經過公私合營等一係列運動，很多已經收歸國有，但還有部分私房沒收回。
房屋和土地是連在一起的，房屋私有，土地自然也是私有。我參加過某電視台的節目，北京古城保護的華新民女士曾拿出很多老北京的房產證和土地證，都是1982年之前的。
新京報：當時將城市土地收歸國有，是出於什麽考慮？
王錫鋅：不能僅僅從意識形態來看，如果說意識形態，改革開放之前的意識形態更強烈，怎麽沒把城市土地收歸國有？社會製度是社會主義還是資本主義，土地是否公有並非決定性因素。
新京報：那應怎麽理解？
王錫鋅：我的理解是，1982年，改革開放已經進行了4年，土地作為最重要的生產資料，價值越來越大，政府不可能看不到。
談兩種所有權
“不平權”催生賣地財政
新京報：國有土地與集體土地這兩種所有權之間，有沒有高下或者大小之分呢？
王錫鋅：從法律上說，應該是平等並存的。但是在製度設計中，集體土地在從生產用地改為商業用地時，必須先由集體所有轉為國有。所以，小產權房很受歡迎，卻不合法。
新京報：將土地所有權與用途掛鉤，在法理上有無必要性？
王錫鋅：這就牽扯規劃的問題。掛鉤以後，國家可以通過控製土地流轉，來保護耕地，實現土地的集約化、科學化使用。目前麵臨的問題是，本來保護耕地，合理利用土地的權力，在地方異化為政府與民爭利的工具，甚至催化出了“賣地財政”。這很讓人痛惜。
新京報：兩種所有權，有沒有期限呢？
王錫鋅：所有權都是沒有期限的。這就意味著集體土地一旦轉為國有，就是永久性的。而且，這種轉變是單軌的，隻有集體轉國有，沒有國有轉集體。
新京報：這是否會造成一個問題，當農民的宅基地在城鎮化和城中村改造中，變為國有，他們和後代，都隻能購買國有土地上的商品房，成為所謂“房奴”？
王錫鋅：目前來看，這個趨勢不可逆轉。
談補償安置
“安置不力會影響幾代人”
新京報：現有補償標準被指責偏低，原因有哪些？
王錫鋅：在北京、廣州、深圳等大城市的城郊，農民生計早已與農業脫鉤。他們可以開店麵，蓋住房出租。獲利是種地所無法想象的。這些地方雖然也會酌情提高補償標準。但農民一算賬，就發現改造後，自己收入將大不如以前，所以就出現這麽多釘子戶。
新京報：有一些釘子戶無論補償費有多高，都拒絕拆遷。政府往往指責他們小農意識嚴重。
王錫鋅：正是因為政府沒有做好失地農民的生計銜接問題，才產生那麽多釘子戶。城中村改造騰出的土地，對開發商來說是一種商業資源，對農民來說，卻是生存的根本。
媒體把那些家人都遷到國外，自己孤身在國內做官的人叫“裸官”。與之對應，我叫這些失去土地的農民叫“裸民”。
新京報：這些裸民都因城鎮化而起，我們應該怎樣合理推進城鎮化？
王錫鋅：城鎮化不僅是建築和交通的城鎮化，更是人的城鎮化。現在城鎮化越來越快，每一個城市都在搞城中村改造，就更要對安置工作的重要性和安置不利的風險進行評估。
有專家把當下的失地農民當作現代化進程中可以犧牲，甚至不得不犧牲的一環，是錯誤的。法律麵前人人平等，這個是常識。
新京報：安置不力會產生什麽影響？
王錫鋅：安置比征地拆遷更重要、更棘手。如果安置不力，他們的後代也會受影響。因為貧困和低教育水平很容易代代相繼，形成一種持續化的趨勢。如果你承認那些無業的失地農民是不穩定因素，那麽，不穩定的將不僅僅是一兩代人。
新京報：有專家建議，國家不妨考慮讓農民通過租賃土地使用權、集體分紅等方式，直接從土地開發中獲益。
王錫鋅：此類作法在珠三角很常見。還有比如說在華西村，就有很多公司，農民以土地承包權入股，靠股份分紅。
總之，政府必須做好失地農民的培訓、就業、醫療、養老以及失業保險等工作，讓他們從源頭打消顧慮。
