為了達到某種行政目的、違背農民意願、侵害農民土地承包經營自主權的政府主導下的農村土地“被流轉”是近年來屢見不鮮的現象。
“被流轉”的主要原因是地方政府急功近利,忽視科學發展,為了政績而不顧農民意願；同時,村集體組織追求眼前利益,以土地流轉為由頭搞創收,化解村級債務,也是重要原因；再次, 土地管理製度不完善也造成“被流轉”。土地“被流轉”違背了農民意願,不管其目的怎樣,後果如何,都侵犯了農民的土地承包經營自主權,必然對農民和農村造成一些消極的影響,甚至危害。
首先,“被流轉”損害政策和法律的公信力。土地“被流轉”動用行政手段或向農民施加各種外在壓力,迫使農民不自願進行土地流轉,在農民心目中造成了極壞的影響。即便農民不想流轉土地,政府或者其他力量通常會采取各種方式,甚至是威逼利誘,來迫使農民流轉土地。而處於弱勢的農民很難有效地維護自己的利益。這種違背農民意願的“被流轉”,不管其推進農業現代化、規模化的效果如何,最終會損害政策和法律的公信力,而流轉一旦與農民群眾的利益衝突,農民就會把怨氣撒到政府的身上,甚至造成群體性事件。
其次,“被流轉”造成土地資源浪費。目前,在大規模的土地流轉過程中,有些地方出現了操作不規範、執行國家政策不嚴格的情況。例如,有些地方在政府的推動下,許多個人或者公司“好大喜功”,為了得到政府支持和優惠政策,超越自己的能力大肆“圈地”,把土地流轉過來後,由於資金、設備、人力資源等跟不上,不能及時地耕種土地,造成了土地仍然荒蕪的現象,浪費了土地資源；還有一些盲目追求規模,缺乏明確的種植目的、項目不符合地方實際,土地種植收益不能產生規模效益,流轉後自己還出現了虧損,令人可惜；同時,在大規模流轉的土地中,許多流轉土地接受者以建設廠房、加工地點等為由超標準建設,占用耕地,或者通過其他方式變相占用耕地。這些都違背了耕地的使用原則,直接威脅了我國耕地保護的紅線,也破壞了國家土地資源。土地“被流轉”後,由於流轉土地接受者追求眼前利益和短期效應,沒有科學合理地利用土地,破壞了土地的生態和肥力,違背了國家的土地政策,造成了土地資源的不合理使用。
最後,“被流轉”易生經濟風險進而引發社會危機。土地是不動產,其資源的稀缺性特別突出。土地也是農民最穩定的財產和基本保障,土地“被流轉”有可能會造成土地資源的高度壟斷使用,阻礙了土地流轉的可持續進行。有些土地流轉到一些村集體外的公司後,不能按照土地的用途使用,或者由於經營不善而遭遇經濟風險,或者遭受自然災害的危害造成公司破產,都會引發經濟風險和社會危機。一旦遇到危機,農民“被流轉”的土地就麵臨收不到經濟回報風險。一旦流轉接受者經營不善造成經濟風險,損害農民利益,容易激發農民對地方政府的對立情緒。大規模土地“被流轉”,涉及眾多農戶的田地,當前土地“被流轉”中的一些合同不規範,農民缺乏維權的意識和經驗,也沒有先前的事例作為借鑒。因而,對於土地流轉的風險估計不足、對土地流轉後的生活考慮不周,加上農村社會保障體係不完善,在農村沒有了土地,農民的生活就會出現困難, 進而也會影響社會的穩定。當前的許多農村群體性事件都與土地有關,並且大多有著扯不清的權力糾葛就是例證。
防範土地“被流轉”是一項牽涉全方位的係統工程,需加強土地流轉的規範化管理,推進農村土地流轉市場化建設,加強土地流轉的政府監督,完善維護農村土地流轉秩序的法律。結合《農村土地承包法》製定促進土地流轉的相關政策,建立起農村土地流轉中介服務機構,使之能代表農民利益,並對農村土地承包中的合同糾紛,做到及時處理、規範調整。
(作者係湖南社科院農村發展研究所鄉村治理研究室主任)
