九月，民眾新期待
中共十七屆四中全會將於9月在北京召開。《新民周刊》記者近日采訪了多位專家學者，他們表示，目前中國進入到一個經濟結構亟待調整，利益分配矛盾突出，社會群體事件多發的特殊時期，人們期待，黨中央盡早做出政治決斷，加快政治體製改革的步伐，加大政治體製改革的力度。而官員財產申報製度和縣政自治被認為是政治體製改革的最好切入口。
官員財產申報製度是政治體製改革的一部分，是民主監督的重要形態，有利於保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權。盡早出台這一製度，有利於預防和懲治腐敗，有利於社會的穩定和諧，也有助於執政黨顯露責任意識，提高執政能力。盡快就黨幹部財產申報製度做出製度安排，是落實胡錦濤總書記在十七大上的報告中提出的政治承諾的重要一步。在黨內形成製度之後，還應該盡快推動全國人大啟動立法程序，將官員財產申報製度作為一項法律，明確和固定下來。
中國有兩千多個縣，治下人口占中國人口的絕大多數，縣的治理得失關係到民眾對國家的認同，關係到中國能否長治久安。縣也是政治體製改革的最好切入口之一。正如學者於建嶸建議的那樣，啟動縣政改革，應該以縣政自治為目標，做實縣級人大代表選舉製度和監督功能，以司法製衡行政，並開展試點，逐步推行。
中華人民共和國建國即將60周年，改革開放也已經推行了30年，無論是出台官員財產申報製度，還是進行縣政自治試點，目的隻有一個，為中國尋找一條更加穩定和諧的道路。
財產申報是一塊試金石
財產申報製度被看作是製約權力、約束腐敗和維持中國社會穩定的最好切入口。越來越大的現實壓力要求盡快打破僵局。
4年來，韓德雲律師一直要求全國人大啟動《公務員財產申報法》的立法程序。在這位重慶籍的十屆全國人大代表的電腦裏，保存著他向全國人大提交的一份議案和三份建議，以及三份書麵答複。
2006年，他領銜提出議案“建議全國人大將製訂《公務員財產申報法》納入立法規劃，盡快啟動製定程序”時，全國人大內務司法委員會給出的簡短答複說，製定財產申報法的“條件尚不成熟”。
2007年，他提交個人建議，重申了上一年的意見，並強調說，在“中國的反腐敗工作已經到了關係到黨和國家生死存亡的關鍵時刻……高官落馬，其中大部分都涉及巨額財產無法說明的問題，而其暴露都是因為比較原始的舉報等方式，帶有很大的偶然性。民眾對貪汙腐化的泛濫已經忍無可忍”。這份建議沒有得到書麵答複。
2008年的建議要求將《公務員財產申報法》“列入全國人大五年立法計劃”，以補充《公務員法》中沒有相關規定的缺陷。
監察部答複他說，《財產收入申報法》曾於1994年列入八屆人大立法計劃，並責成監察部起草該法草案；1999年，監察部建議九屆全國人大將《國家公職人員財產申報法》列入立法計劃時，由於“種種原因”，建議未被接受。
曆數了種種困難，包括“社會信用機製缺失、公務員個人的財產與家庭財產難以區分、難以對公務員的財產進行動態監控和金融實名製不夠完善，申報內容的真實性難以核查”等等後，監察部在答複中認為，“目前在我國全麵推行公務員財產申報製度尚存在一定困難”。
到了2009年，韓德雲認為，“全國人大盡快啟動公務員財產申報製度立法程序的時機完全成熟”，他在建議書後附上了他起草的《中華人民共和國公務員財產申報法》建議草案。這一次，他收到的答複來自中共中央紀律檢查委員會。
中紀委告訴韓德雲，他們正“充分聽取方方麵麵的意見和建議，統籌考慮，全麵權衡利弊得失，對相關問題進行更深入的研究論證，也會適時向全國人大提出立法建議”。
“中共從革命黨變成執政黨已有60年時間，中共提出要‘提高執政能力’也有8年時間”，韓德雲認為，官員財產申報製度需要加快進度，不能再拖下去了。
改革遭遇僵局
“從理念上講，官員財產一定要公開的；從現實講，這一天不會很遠”，中國人民大學教授毛壽龍說，“有朝一日肯定要公開，躲也躲不掉。”
但久拖不決已經成了官員財產申報製度的致命傷。相關立法不僅一拖就是15年，而且在立法計劃中“銷聲匿跡”了。
在此期間，中央政府陸續出台了一些要求官員申報財產的規定，其中包括1995年的《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》， 2001年發布的《關於省(部)級現職領導幹部報告家庭財產的規定(試行)》和2009年出台的《國有企業領導人員廉潔從業若幹規定》。
這些規定要求各級官員、黨幹部和國有企業領導人應該申報財產，甚至要在一定範圍內公開申報內容，事實上效果不佳。
監察部回複韓德雲的建議時承認，《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》實施12年來，“在申報對象、申報內容、申報程序以及監督檢查和責任追究等方麵不夠完善，因而發揮的作用仍然有限”。
韓德雲說，1995年和2001年的兩個規定隻規定日常申報一種情況，沒有對初任申報和離任申報做出規定，隻要求黨政幹部申報基本收入，沒有要求他們全麵申報自己的財產狀況，也不要求他們的近親屬申報財產，不足以掌握官員財產狀況。
症結顯然出在強製性不足上。規定屬政策性文件而非強製性的法律，法律地位單薄。受理申報的機構也缺乏監管的權威性，而違規責任過於溫和，根本難以實現防止貪腐和反貪腐的初衷，多數時候演變成一種“過場”。
少數地方嚐試改變這種“走過場”的申報方式。2009年，位於西北邊陲的新疆阿勒泰地區在網上公布了1000名縣處級幹部的部分財產申報內容。雖然仍然有部分內容屬於“秘密申報”，但阿勒泰的嚐試仍然得到一片好評。差不多在同一時段裏，東南沿海地區的慈溪市(隸屬寧波的縣級市)公布了700名副科級以上黨政幹部和國有(控股)企業負責人的廉潔情況，涉及內容24項，包括擁有多少住房、私車，以及是否有因公、因私出國(境)，有否借委托他人證券、股票或理財名義獲得不正當利益等情況。
慈溪的公示隻持續了三天時間，但這短暫的三天帶來了無限的遐想，由於官員的財產狀況長期不透明，這些舉措激發了人們進一步探究真相的欲望。
從公開的報道看，官員和黨幹部很少公開反對申報財產，但他們中一些真實的想法卻不為人知。在2009年的全國“兩會”上，一位記者詢問一位政協委員(據信為前任或在任的某省級政協主席)對官員申報財產的看法，這位政協委員反問記者說：為什麽不公布老百姓財產？他因此在網絡上遭到聲討和嘲諷，激烈程度隻有鄭州市規劃局副局長逯軍可以相比。後者質問一位記者，是準備替黨說話，還是替老百姓說話。
《人民日報》的評論文章說，逯軍“公然將黨和人民對立起來”，是“缺乏黨性修養”的表現，但對公然將“官員”和“老百姓”對立起來的那位政協委員，沒有來自權威機構的質疑，也沒有像逯軍那樣，受到任何審查或者行政處分。
人們隻能從立法的進度上去揣測，要讓官員和黨幹部公開財產，到底會遇到多大的阻力，當然也可以換個角度說，這件事反映出中國繼續進行改革的決心和動力有多大。
2009年初，總理溫家寶通過網絡回答一名“基層的紀檢幹部”時說，要像公開政務一樣，公開官員的財產收入，但前提是“必須建立製度和製定法律，並且長期地保持下去”，才能“收到真正的效果”。
財產申報不是政績考核內容 基層缺乏推進動力
全國人大五年立法計劃提議將《公務員財產申報法》列入其中，其進度也在加快
和溫家寶一樣，人們常拿財產申報和《政府信息公開條例》作比較，因為兩者的目的都是使權力能夠變得更加透明。但根據北京大學公眾參與研究與支持中心的調查，《政府信息公開條例》從2008年5月1日實施後，效果並不理想。該條例公布一年之後，包括外交部、鐵道部和文化部在內的42個國務院部門，以及三個省級政府，連最起碼的要求——在3月31日之前公開一份“信息公開工作年度報告”——都沒有做到。
毛壽龍說，基層政府工作人員沒有動力公開政府信息，因為這件事沒有納入政績考核。另外，由於法律不明確，他們也不知道哪些東西可以公開，哪些東西不可以公開。沒有人願意為一件不確定和不被考核的事情冒風險。
財產申報同樣不是政績考核的內容，基層政府同樣缺乏推動此事的動力。更麻煩的是，相關法律一天不出台，對有問題的官員和黨幹部的處理方案一天不明確，局麵就會出像毛壽龍說的那樣，“誰公布財產，誰就有可能下地獄”。這種風險足以讓人卻步。
當然也不乏樂觀主義者。上海交大凱源法學院院長季衛東認為，阿勒泰和慈溪的做法可能引起“下行上效”，用他的話說，這是“打蒼蠅”倒逼“打老虎”。但這種樂觀情緒很難得到共鳴。中國社科院農村研究所研究員於建嶸就認為，阿勒泰和慈溪的做法注定隻是“例外”，不可能成為普遍的選擇。
對今天的基層官員來說，改革有風險，不改革似乎“最安全”。既無法律義務，又無激勵措施，毛壽龍說，不可能指望基層領導人願意甘冒風險去改革。
反貪和維穩的壓力
什麽力量能夠打破今天的僵局呢？
第四次向全國人大提交關於財產申報的建議時，韓德雲說，1998年亞洲金融危機後，為了保證經濟增長，政府加大了公共財政支出，結果在提振經濟的同時導致了腐敗大肆滋生。根據這個經驗，再不推行財產申報和公開，4萬億政府投資很可能變成腐敗的源頭之一。
腐敗高發是要求出台官員財產申報製度最直接的理由。最高檢察院2009年向全國人大提交的工作報告中稱，2008年全年立案偵查的貪汙賄賂大案 17594件，重特大瀆職侵權案件3211件；查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人、省部級4人。
“近幾年公務員隊伍被曝光的貪腐案例，已呈現出貪汙受賄金額越來越大、貪汙受賄主體犯罪年齡越來越輕、貪汙受賄主體範圍分布越來越廣的顯著趨勢。”韓德雲說。
此言非虛。2006年陳良宇案牽連出一些幹部的腐敗問題之後，先後落馬的省部級官員高達13人，其中黃光裕案牽連出包括公安部部長助理鄭少東、廣東省政協主席陳紹基、浙江省紀委書記王華元等人，同一時期因經濟問題先後接受調查的高級官員，還有國家開發銀行副行長王益、全國人大財經委副主任委員朱誌剛、最高法院副院長黃鬆有、天津濱海新區原書記皮黔生、深圳市長許宗衡等人，一些大型國企也紛紛爆出醜聞，包括中石化原董事長陳同海，中核集團總經理、黨組書記康日新等在內落馬，陳同海更被揭露出創紀錄地受賄將近2億元。
中國反腐敗重內部監督而輕外部監督，重事後追究而輕事先預防，國家行政學院教授汪玉凱說，黨內紀檢和組織部門的機構一直在膨脹，近年來，在原有組織機構之外，中紀委和中組部又成立了十幾個正部級的巡視組，傳統反腐模式的成本越來越高。
與腐敗同時發展的是社會不穩定。2008年中國舉辦了奧運會，2009年將迎來60周年國慶，2010年還將舉行世博會，這一連串重要事件見證了中國的經濟崛起，也使得中國的經濟增長模式——強大的政府致力於經濟增長——受到世界的矚目，但最近幾年以來，社會不穩定開始分散各級政府對經濟發展的注意力。
汪玉凱說，2005年以後，中國每年群體事件相比1990年代迅猛增長。早在北京奧運之前，對地方政府來說，“維穩”就成了和GDP增長同樣重要的事情。政府必須在兩者之間分配資源。隨著一係列群體事件的爆發，“維穩”的重要性越來越被強調。
2008年在貴州甕安、2009年在湖北石首，兩起非正常死亡案件導致大量人群聚集，並與地方政府發生劇烈衝突，成為標誌性的群體事件。由於參與者大多數和當事人無關，有人將這種現象命名為“無直接利益衝突”。但韓德雲不能想象，用啤酒瓶襲擊武警的石首市民，是在“沒有利益”的情形下“參與衝突”的。他認為，人們並非在一夜之間變得激烈的。因為社會普遍認為權力產生財富的時候，無權者的被剝奪感由來已久，人們認為自己最基本的利益受到了侵害，又被處置非正常死亡事件的政府的野蠻作風所激怒。
汪玉凱認為，腐敗和特權是影響到社會穩定的最重要原因，群體事件往往“與政府權力得不到製約、行政不規範和信用流失有關係”。權力與財富的結合程度“超出人們能夠容忍的範圍”，在韓德雲看來，是許多群體事件的心理基礎。
在中國社科院農村研究所見到於建嶸的時候，他剛剛從黑龍江牡丹江市調查回來。牡丹江市的出租車向來由個體司機經營，當地有關部門決定將出租車運營權控製在自己手中時，毫無選擇餘地的司機們選擇了罷工。在利益的驅使下，於建嶸說，一些部門不僅沒有維持穩定，反而成了某些不穩定的原因。
於建嶸說，一旦出現甕安和石首類似的突發事件，分配不均和地方政府濫權導致的怨恨被誘發出來，石首那樣的激烈對抗的場麵就會發生。
突然爆發的群體事件在毛壽龍眼中是一種“散在”的力量：幾萬人走上街頭，網絡上批評如潮，難以預料、無法控製，也沒人可以組織、認識和利用它。
傳統的維穩機製受到這種“散在”力量的挑戰。2008年底到2009年初，2000多名縣委書記和縣公安局長先後在中央黨校和國家行政學院接受了輪訓，維穩是培訓的主要內容之一。湖北石首的縣委書記和公安局長也接受了這一輪培訓，卻沒有阻止“石首事件”的發生。
“一味想壓下去”，於建嶸說，“是壓不下去的。”
“將矛盾化解在基層”的維穩方案將遇到越來越多的困難，因為維穩要求製約權力，於建嶸說，地方政府沒有能力也沒有意願去這樣做。
這對“中國模式”是前所未有的嚴峻考驗。汪玉凱說，“一個政治模式如果不能有效地製約權力，不能有效約束腐敗，就會不斷受到質疑”。
在《新民周刊》年初的封麵報道《以政改破解改革難局》中，汪玉凱也接受了采訪，他說，對今天的中國來說，政治改革的緊迫性已經超過了經濟改革。
官員財產申報製度被看作是製約權力、約束腐敗和維持中國社會穩定的最好切入口，而越來越大的現實壓力要求盡快打破僵局。
汪玉凱說，決策部門“必須果斷出台措施，才能提振公眾的信心，讓大家重新看到改革的希望”。
財產申報貴在決斷
毛壽龍認為，財產申報是政治改革的一部分，貴在決斷。韓德雲說，這個決斷意味著，中共和中央政府下決心“大範圍地、大幅度地、製度性地往前走一步”， “不然還要付出很大的代價”。北京大學法學院教授王錫鋅認為，“決斷”是主權者或其代表對涉及政體生存的根本性問題的判斷與決定，是原則性、方向性和總體性的。他在評論阿勒泰地區官員申報製度時說過，中央的“決斷”……比十個、百個阿勒泰“試驗”重要得多。
中共十七屆四中全會將於9月召開，《瞭望》雜誌最近發表文章說，會議將“研究加強和改進新形勢下黨的建設問題”，並稱，將黨建問題作為中共中央全體委員會議主要議程，是15年來的第一次。由於2009年是中共執政60年的節點，《瞭望》的文章分析認為，會議將分析總結中共執政的經驗教訓，並對黨內民主和反腐等民眾關心的問題作出反應。
這篇文章談到了“社會期待的”官員財產申報製度。文章說：“有理由相信，四中全會會在社會的最期待處作出新的製度性安排。”
這被理解成，中共十七屆四中全會可能就官員財產申報製度出台規定。數名接受《新民周刊》采訪的人士，都對此表示了審慎的期待。
韓德雲說，要求黨幹部申報和公開財產，再推廣到全體公務員，是可行的方案。一方麵，大多數官員同時是中共黨員，另一方麵，和公務員係統相比，黨內的控製力更強。
這個製度將幫助中共提高執政能力，同時，由於涉及黨員和官員的強製性義務，韓德雲認為，隻有中共中央和全國人大才有權作出相應規定。不管從哪個角度來說，官員財產申報製度的決斷必須由中央層麵來下決心。
和所謂“‘打蒼蠅’倒逼‘打老虎’”的樂觀想法不同，韓德雲雖然讚賞阿勒泰和慈溪的嚐試，卻懷疑其效果。作為一名法學副教授出身的資深律師，韓認為，阿勒泰和慈溪的做法“缺乏法律依據”。
韓德雲認為：2006年開始實施的《公務員法》錯過了明確這一法律義務的最佳時機。
沒有規定官員必須申報自己的財產，是《公務員法》的致命缺陷。當年法學界就此有過激烈的爭論，但最後，讓《公務員法》盡快出台的主張占了上風，立法者選擇了回避困難，不要求官員申報財產。
韓德雲主張，必須修改《公務員法》，或者製定一部規定官員財產申報的專門法，作為《公務員法》的補充，官員財產申報製度才能取得真正的成效。同理，要強製黨幹部申報財產，相關內容應該在黨章中做出安排和規定。
製度設計考驗政治智慧
實際上，出台官員財產申報製度的最大困難並不是技術手段不成熟，而是一旦出台以後，如何處置那些財產來源有問題的官員和黨幹部。這也是改革的難點所在。
“不能說隻要公布了，錢全是他的”，毛壽龍說，“但也不能先鼓勵小偷自首，等他自首了又往死裏打”。從官員不需要公開財產到必須公開財產，必然要涉及曆史問題，處理不好，社會有失序的風險。這是對製度設計者政治智慧的重大考驗。
毛壽龍主張引入一種類似“司法協議”的製度。在美國的司法製度中，如果嫌疑人主動認罪，可以達成司法協議，減輕或免除刑罰。這種製度是一種妥協，但有利於降低司法成本。“策略、技術和製度，要給官員和監督者提供更大的空間”，毛壽龍說，如果沒有妥協、協商的空間，雙方沒有商量，大家硬碰硬，結果堪憂。
多數受訪學者對《新民周刊》表示，某種程度的豁免將不可避免。有人主張設置三年寬限期，如果官員在過渡期內將非法所得上交，不追究其法律責任。有人主張 “新人新辦法，老人老辦法”，首先要求“新後備幹部”和“新提拔幹部”申報財產。這個方案主張，將財產申報和公開作為官員和黨幹部推薦和自薦的內容，作為提拔和任命的前提條件，一旦申報不實，即取消被推薦、被提拔和任命的資格。
也有人主張不溯及既往，即新任官員、幹部和製度出台後的財產，實行更加嚴格的申報，對製度出台之前的財產和在任官員，執行較寬鬆的申報要求。
任何形式的豁免，都將成為政治上的妥協——妥協被認為是官員財產申報製度的一種需要，但問題是，妥協到什麽程度，追究與豁免的標準是什麽，罪與非罪的界限劃在那裏，製度的設計者如何與公眾取得共識，無疑是重大的難題。
包括韓德雲在內，許多機構和個人已經起草了若幹版本的財產申報法規草案，據《新民周刊》了解，還有一些草案正在起草擬定當中。如何處理曆史問題，都是起草者最頭疼也最小心翼翼的地方。
盡管財產申報製度並沒有出台，也缺乏一個時間表，但起草者已經開始呼籲，公眾應該以更理性和寬容的心態對待此事。他們不得不擔心，由於中國財產分配的狀態長期不透明，由於社會矛盾日趨尖銳化，突然公開官員和黨幹部的財產，可能產生震撼性的效果。
但他們同樣表示，這種擔心遠不足以成為阻礙財產申報製度出台的理由。汪玉凱說，官員財產申報製度能否盡快出台，是中國當下深化改革的試金石。
根據國際反腐NGO“透明國際”公布的數據，2008年，在全球180個國家和地區中，香港地區的廉潔水平排名12，台灣地區排名39，中國大陸排名72。這一排名雖有爭議，但引人深思。
包括中國香港和台灣地區在內，全世界有數十個國家和地區要求官員申報和公開自己的財產。
中國內地會是下一個嗎？■
政改：以空間換時間
中國有兩千多個縣，可以在十個縣甚至一百個縣做試點，十年再擴大到一千個縣，再十年擴大到所有的縣，以空間換時間，給民眾一個明確的時間表。
中國已經進入到一個經濟結構亟待調整，利益分配矛盾突出，社會群體事件高發的特殊時期，如何看待中國的穩定問題，中國社會如何才能長治久安，《新民周刊》就此訪問了著名學者、中國社科院農村發展研究所研究員於建嶸。
放棄追求剛性穩定
《新民周刊》：近幾年中國的群體性事件在數量上有所增加，激烈程度也有所上升，像貴州的甕安事件、湖北的石首事件和吉林的通鋼事件，都引起了全國性的關注，您如何看待中國社會的穩定現狀？
於建嶸：我認為中國社會總體上是穩定的。中國的社會群體性事件有工人、農民的維權，有社會泄憤事件，也有騷亂，特征各不相同。農民維權，主要是為了土地問題，占到農村問題的60%以上；與農民維權的訴求不同，勞資衝突是工人維權的主要訴求；對於城市市民來說，業主維權是市民維權的主要議題。而甕安事件和石首事件，我把它叫做社會泄憤事件，是一種特殊的群體性事件。
社會泄憤事件的首要特征是無組織動員，由偶然事件引起，突發性極強。第二，參與者無利益訴求。絕大多數參與者與最初引發的事件並沒有直接利益關係，主要是路見不平或借題發揮，表達對社會不公的不滿，以發泄為主。第三，無規則底線，有打、砸、搶、燒等違法犯罪的行為，針對的對象，主要是公權機關的財產及其人員，但並不侵犯普通民眾的財產和人身。石首事件完全符合這些特征，而且對這些特征有所強化，表現為規模大、時間長、暴力對抗程度加強等。因此，它是一起典型的社會泄憤事件。
維權活動是因為利益衝突引發的，社會泄憤事件是因社會心理失衡發生，它們對社會秩序產生了一定的影響，但這些事件並不能從根本上動搖中國政治的統一性和社會管治的有效性。
《新民周刊》：您覺得已經發生的這幾起影響較大的社會泄憤事件的原因是什麽？
於建嶸：一方麵是當地官民對立的情況比較嚴重，群眾對當地政治、經濟、民生等現實情況存在不滿，認為地方政府機關在社會秩序維護、司法公平公正等方麵有明顯不足，群眾心中累積了大量的怨氣和怒氣且長期得不到發泄。石首事件中，根據目前的報道，幾年前發生過類似的離奇事件，群眾擔心事件一再重演；兩起蹊蹺的死亡，都被地方公安機關草草地做出了“自殺”結論，群眾對能否依法、依程序辦事產生了懷疑。另一方麵，導火索事件能否引發集體性的泄憤，與當地政府的治理能力和處置技術有關。石首事件中，在事件發生後3天內，特別是“黃金24小時”內，現場沒有出現官員與群眾對話，沒有人來解答群眾的疑問，沒有人來安穩群眾情緒；地方政府忙於強行斷網、封鎖消息，給小道消息提供了傳播的土壤；忙於給現場斷電和調動警力，推動了進一步對抗，等等。可以說，當地官員不作為、亂作為，對事件的發展起到了很大的負麵作用。
《新民周刊》：在吉林通鋼事件發生後，河南又發生一起因鋼鐵企業改製導致的群體事件，有人喊出了“向通鋼老大哥學習”的口號，您覺得，群體事件會不會有示範效應，從而影響到當前的穩定？
於建嶸：那要看你怎麽理解穩定。如果我們承認，衝突是社會生活的常態，就會發現，連小兩口都會鬧架，關鍵不在於他們是不是鬧了架，而在於他們對家庭生活是否有共識。對一個社會來說，關鍵不在於沒有衝突，而在於衝突能否及時表達並得到正確處理。
我不認為社會泄憤事件是絕對的壞事，也不認為它們是破壞“穩定”而急需要解決的頭等大事。社會泄憤事件雖然采取的是非正常手段，但它也暴露了問題，提供了及時解決矛盾的機會。值得警惕和預防的是我們把社會的穩定理解成一種“剛性穩定”，一味求穩，追求一種絕對的社會秩序，為此不惜掩蓋矛盾甚至動用非法手段，為迅速平息事端，在處置過程中濫用警力，致使暴力手段不斷升級。
《新民周刊》：什麽是“剛性穩定”？
於建嶸： “剛性穩定”以社會絕對秩序作為管治目標。比如說，根據《憲法》第41條和國務院的《信訪工作條例》，老百姓可以上訪，但地方政府認為，你到北京去上就是不穩定的因素。信訪是民眾解決問題和社會參與的方式，為什麽把它說成是不穩定的因素呢？因為地方政府追求的是“剛性穩定”，它追求的是一種絕對的社會秩序。我認為追求這種穩定包含有巨大的社會風險。我們的政府應該轉變觀念，追求一種不會折斷的，更加有韌性的穩定。
《新民周刊》：如何把“剛性穩定”變成“韌性穩定”呢？
於建嶸：一是要解決利益均衡和利益表達的問題。中國社會80%以上的矛盾是人民內部矛盾，也就是所謂的“人民幣的矛盾”。要確保利益的均衡，使利益衝突不至於發展成大的問題，我們就要建立公平、公正的社會分配體製。
從剛性穩定向韌性穩定轉變，首先是要解決利益問題，但最關鍵的不在於利益。我想一個真正穩定的社會，應該是一個在《憲法》框架內有民主、有真正利益表達的社會，這樣問題就來了，怎麽改？如果我們希望這個國家、這個民族能夠順利地發展，不進行政治體製改革是很難解決問題的。
對於政治體製改革我有一些想法。理論界最初對村一級的自治寄予了很大的希望，最後發現村一級不行，因為它並不是最基層政權。所以我現在思考的是，真正要改變中國的就是縣，從縣級政權做起，在縣級政權進行真正的體製改革，這是有可能實現的一個目標。因為這樣既不影響整個國家體製的變動，又能夠為整個國家體製找出一條出路。
政改從縣級做起
《新民周刊》：近一兩年，中國在進行“省管縣”的改革，這是您理想中的縣政改革方向嗎？
於建嶸：所謂省管縣，目前多是指“省直接管理縣(市)財政體製改革”，主要內容，一方麵是擴大縣級政權的財權，縣財政直接對省負責，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方麵，由省直接分配下達到縣(市)，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，減少地級市對財政資金的截留；另一方麵是擴大縣政權的事權，把原來必須由地級市審批、審核和管理的項目權限下放到縣裏，還提高了一些縣級官員的行政級別，由廳級幹部擔任縣長。這目前是縣政改革的大方向。
“強縣擴權”是一種行政上的分權，其問題是難以防範權力被濫用。海南省委書記衛留成就說，海南實行省直管縣的體製，縣(市)委書記的行政級別高(正廳級)，權力過於集中，班子內部監督和同級紀委監督較難。
要解決這個問題，需要實行地方自治。我認為，縣政改革如果隻是在省市縣三者的職權關係上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體製性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。
《新民周刊》：“縣政自治”與“省管縣”的區別在哪裏？
於建嶸：“縣政自治”與“省管縣”有一致性，就是要求擴大縣級政權的權力，但最終的目標不同。縣政自治下縣政權的權力來源於根據法律所獲得的自治地位，而“省管縣”下，縣政權的權力來源於省的授權。行政分權解決的是中央與地方的關係問題，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。在這種意義上，“強縣擴權”到“縣政自治”是從行政性分權向政治分權的轉變。
事實上，按照地方自治原則建立縣域政治並不是新的設想。孫中山在設計中國政治發展的一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建一個現代國家。他認為縣的自治權是相對獨立於省的，而不是依賴於省的授權。
當年《建國綱領》中非常明確地說過，把縣級政權做實，這個國家就可能找到一條路，因為所有縣級政權是直接和民眾麵對麵的，中央、省的政權都是管理官員。如果今天我們把縣級政權做好了，就能為將來整個國家健康發展打下了伏筆。
《新民周刊》：那您心目中的縣政改革，要改什麽？怎麽改？
於建嶸：有幾個大方向，第一是落實《憲法》上的製度安排，做實人大代表選舉。縣內居民，不管是城市戶口還是農村戶口，一人一票，同票同權，選舉出人大代表候選人，再通過候選人競選，選舉出人大代表。人大代表專職化，設立專用經費，在當選選區設立工作室，向其選民匯報工作，及時處理群眾反映的問題。取消人大常委會，通過全體會議審議相關事項，人大主任也由人大全體會議選舉產生。
第二，一個縣的行政長官拿到人大來選，而不是組織的調派。應該在當地居民中產生，而不是從外地派任。當選的縣行政長官在任期內不得升遷或調動，辭職的至少兩年內不得擔任公職。
為了解決目前執政黨和國家機構的二元化運作模式的問題，在縣一級未必要強調“黨政分開”，反而可以實行“黨政合一”。縣行政長官應是黨員，當選後同時擔任縣委書記，其行政權力要受人大的監督和司法機關的製衡，就一縣之內的所有事項向居民負責。
第三，一定要進行司法改革，樹立司法權威。現在不少問題都發生在這個環節，你要告，地方法院不給你立案，你隻好去上訪。中國要解決“剛性穩定”所帶來的社會問題，要用司法權威來製衡基層政府。有司法權的製衡，司法能夠承擔起最後的社會底線，社會衝突的發生會少很多。
給民眾一個明確的時間表
《新民周刊》：您曾經有一個提法，希望中國能夠用十年的時間，從現在的體製過渡到直接選舉縣長。
於建嶸：縣政要實現民主自治，就要開放民選縣級領導人。考慮到中國目前的情況，我認為可以分為兩步走。其一，按照現行體製，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，並使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官。其二，經過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。
《新民周刊》：您覺得這個改革中最難的地方在哪裏？
於建嶸：重中之重是達成基本共識，不管經濟發展如何，政改一定要啟動，從縣級政權開始。經濟有周期，不可能一直保持高速增長，我們不要對“中國模式”過分陶醉，過去十幾年，中國的確發展很快，但也要看到，全世界的經濟都在增長。政改不啟動，以後經濟還會有問題。
在改革的過程中，執政的人需要智慧，要通過改革，給民眾信心。中國有兩千多個縣，可以先在十個縣甚至一百個縣做試點，十年再擴大到一千個縣，再十年擴大到所有的縣，以空間換時間，給民眾一個明確的時間表。
在這個過程中，需要一個有品格的知識界，能夠真正做到獨立思考，通過批評與建議，推動改革朝前走。■
他山之石：美國財產申報製度是怎麽出台的？
民眾心裏形成這樣的思維定勢：“華盛頓是肮髒的，需要監督。”
1974年8月9日下午，尼克鬆最後一次走過白宮草坪，最後一次登上總統直升機向他的支持者揮手致意。“陸戰隊一號”的螺旋槳噠噠作響，升空而去，在華盛頓的夏空中逐漸消失。“我們漫長的國家噩夢結束了。”緊急宣誓繼任的福特總統這樣鼓勵被水門事件打擊了信心的美國民眾，“我們的憲法是有效的。我們偉大的共和國是法治而不是人治。”
福特的誓詞宣告了一個立法高峰的到來。為了確保法治原則，重建美國民眾對政府的信心，白宮和國會隨即投入了長達數年的“後水門立法運動”，對水門事件所暴露出來的美國法律漏洞進行大修大補，其中就包括政府官員財產申報方麵裏程碑式的《政府倫理法案》。有意思的是，這一類防堵官員腐敗行為的立法，似乎總需要一些災難性的醜聞才能推動。
反貪的政治盤算和民意基礎
美國的選民習慣於看候選人個人表現去投票，而相對不太理會其黨派歸屬。也因此，初生牛犢們在第一次出馬競選國會議員的時候，總喜歡把美國國會描繪成一個腐敗不堪的臭泥潭，而自己就是那個要降臨國會山收拾乾坤的救世主，為此常設計反腐提案來吸引選民。一兩個新議員的這類說辭不足影響民意，但當這類說辭在政治新人中成為一種長久流行的文化，民眾的心裏就隨之形成了思維定勢：“華盛頓是肮髒的，需要監督。”
政客和民眾長期如此互動的結果，反腐提案成了有效贏取選票的殺手鐧。美國國會和各州議會永遠會有關於加強官員財產申報的新提案等待審議，一旦出現比較明顯的腐敗案件造成政治危機，這些提案就會有較大幾率進入表決程序，並獲得通過。自二戰以來，美國對官員財產申報的規定就這樣逐年演進，不斷加嚴，終於到達了一個在很多外人看來已經接近神經質的嚴格程度。
第二次世界大戰期間，美國的政府項目和公共開支暴漲，官員的權責隨之水漲船高，監督政府官員的經濟行為也因此變得突然重要起來。二戰的炮火剛剛消停，參議員莫斯就提交了官員財產公開的法案，並在沒有通過的情況下不斷發起新的投票動議。幾年後，另一名年輕氣盛的參議員巴內特也提議建立官員行為規範保障廉潔。在50年代保守心態彌漫的美國，這些法案的進展都不順利。直到艾森豪威爾總統的幕僚長阿丹姆斯爆出受賄醜聞，年輕參議員們的這些設想才得以實現。
阿丹姆斯中年從政，做過聯邦眾議員和新罕普什爾州州長，由於艾森豪威爾總統對他的信賴和他本人調和內閣矛盾的出眾才幹，他在50年代擔任白宮幕僚長的時候被人稱為“美國的影子總統”。此公在他權勢熏天的1958年一跤摔進了受賄的醜聞裏：他收受了紡織商古德凡一件名貴的駝毛外套和一條東方風格的地毯，而聯邦貿易委員會當時卻正在調查古德凡的某些可疑商業行為。雖然沒有證據顯示阿丹姆斯因此為古德凡謀取了什麽特殊赦免，但這種收禮行為本身顯然已經超出了美國公眾對政客的容忍度。“影子總統”阿丹姆斯因此掛冠離去後，艾森豪威爾內閣一下子陷入混亂不能自拔，直到這屆政府任滿結束。
阿丹姆斯醜聞彰顯了監督官員收入來源的必要性，美國國會在1958年通過了《政府服務倫理規定》，要求任何在政府工作的人員都不得接受可能會影響其職務決策的禮物和幫助。這項規定直接禁止了接受禮物和幫助的行為，而不考慮官員隨後是否有回報行為，是規範官員行為的一大進步。但在1958年，國會通過的這項規定僅僅隻是一個行政指導意見，尚未正式成為有約束力的規定。直到60年代中期，在國會山再次連續發生腐敗醜聞的背景下，白宮和國會才正式規定官員的經濟利益不得和其政府職務有利益衝突，國會兩院分別成立官員行為標準委員會，開始對官員的財產來源進行全麵監督。
後水門時代的立法
1974年的水門事件如同一聲驚雷，造就了整整一代美國人對政府的嚴重不信任感。保守主義傳統強大的美國立法機構也一改過去審慎多疑的態度，開始大刀闊斧地推出約束官員行為的法案。1978年，國會總結以前的各項規定，通過了《政府倫理法案》，對立法、司法、行政三種政府機構的官員統一做出規定，所有官員必須填寫統一的財產登記表格如實報告其財產和收入。對於由此而來浩如煙海的官員財產登記表格，則由《政府倫理法案》規定建立的美國廉政署來審閱監察。
之前反對這項立法的理由之一是，如果規定官員財產全部公開，而一般公民的財產則不必公開，那麽對於一個在選舉中迎戰無官職公民挑戰的在職官員來講，這項規定就是在製造不公平競爭。這種反對聲音雖然明顯是出於當選官員維護自己職位的利益考慮，卻也不無道理。有鑒於此，《政府倫理法案》還進一步規定，無官職但有意參加競選公職的公民也必須公開其財產和收入。換言之，假如一個普通公民的財產和收入被認為和他/她要競選的職位有利益衝突，那麽他就必須先出售有利益衝突部分的資產再來競選，否則連競選的主意都不用打了。
水門事件之後一項比較大的醜聞，當數1987年眾議院議長賴特通過賣書變相從遊說集團收受酬金的醜聞。和水門事件一樣，這樁醜聞也促成了官員財產監督的進一步嚴格化。1989年生效的《倫理改革法案》除了對財產登記做了增補規定之外，還進一步規定，國會議員在卸職後一定年限內不得出任和在職期間的職權有利益衝突的公司職位，聯邦雇員不得接受類似“車馬費”一類的禮節性酬金。同時根據這項改革法案，美國廉政署脫離人事署，成為獨立向總統負責的強勢機構。十幾年後的2007年，圍繞國會共和黨的一係列遊說集團醜聞又促使美國加重在官員財產申報方麵的處罰力度。在財產申報表格上作假不僅要付出高達5萬美元的罰金，還構成足以判作假者入獄的刑責。
過於嚴苛了嗎？
美國對官員財產不得與其職位有利益衝突的規定經過多年的增補，已經到了讓很多人都不願意進入政府工作的地步，生怕一不小心就觸犯了某條細則。按現行規定，官員任何一項超過1000美元價值的財產都必須登記入檔，否則就有可能被認為是有意隱瞞財產。但在一個健身器就價值3000多美元的美國，漏報一項 1000美元的財物實在是太容易了。被小布什政府邀請去做國防部次長的阿特伍德對《福布斯》記者抱怨說，他舍棄通用汽車公司60多萬美元的年薪去做一個年薪不到9萬的職位，就職前還必須不顧行情馬上出售大筆通用汽車的股權。這至少100萬美元的損失也就罷了，他還必須為自己重新購買一份人壽保險和一份醫療保險，以確保通用汽車倒閉的時候他能夠有保險可用。否則，他手頭的保險計劃就會被認為和國防部次長職務有利益衝突，因此他就有可能為了保證通用不破產而把該給其他公司的政府合同給通用汽車。
《福布斯》的評論員問道，這種規定是否已經違背了官員財產申報製度的本意，傷害了政府的效率，使得能人不願意進入政府服務公眾？
與這種質疑聲音相反，公民權益團體如“共同事業”等組織卻還在積極推動加強對官員財產和收入的監督。在他們看來，近年來美國政界的係列醜聞，不是因為法規多了官員就容易一不小心觸犯某條，而是因為立法不完善和司法執行缺乏力度，才導致的議員們腐敗。“共同事業”的現階段主要努力方向是，把財產申報和收入登記製度的適用範圍向下延伸，至少要議員雇來的助手也做到定時填寫這種表格；遊說團體對政客的遊說、即使不涉及到送禮問題，其行為也必須馬上上網向公眾公布；作為行政機構的廉政署，其監督範圍必須包括參眾兩院的議員，國會不可以隻靠自己設立的官員行為標準委員會來監督自己，等等。由於美國的民意仍然是以 “肮髒華盛頓”的印象為主，在可以預見的將來，這些組織提出的進一步監察官員的方案將不難在某個腐敗醜聞案期間通過，其難度會遠低於他們的對頭所設想的調整方案：降低財產申報難度、保護公務人員的隱私權。(作者為美國加州大學洛杉磯分校公共衛生學院高級研究員)■
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