無論是老一代農民工的回鄉，還是新一代農民工的外出，一個必然的結果是對土地耕作的陌生，土地養老終成脆弱的最後保障，這是2.3億農民工必須跨越的時代鴻溝，也是2009年，不可稍怠的偉大命題。
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3月25日，深圳市福田區八卦嶺八卦路的社保中心，與春節前比，要冷清許多。
“最高峰時候,一天有接近3000人來辦理退保。”退保窗口相關工作人員告訴記者，“曾經有企業包了幾輛大卡車，把工人一起運來辦理退保，我們9點上班，8點門口就已經排起了長龍，一直忙到下班連水都難得喝上一口。”
退保者大多數是來自外省的農民工，因為現行養老保險政策的種種限製，使他們持續參保成為一種奢望，亦是我國社保體係中最令人憂慮的一個缺保群體。
官方的統計說，目前全國農民工總數近2.3億人，截至2008年底，全國參加城保的農民工2416萬人，隻占城鎮就業農民工的17%。
跨越這一個巨大鴻溝，目前上下各方的努力還剛剛開始。人力資源和社會保障部的《農民工參加基本養老保險辦法》，目前已經向社會公開征求意見一個多月了，最後的辦法雖然還在等待中，但是國家層麵開始著力於農民工的養老統籌，農民工的老有所依問題，製度大門已經打開。
危險的忽視：土地養老的悖論
於是一個悖論產生：既然回鄉養老，則不太有能力種地，年輕人又外出，土地作為最後的養老保障，如何來實現？這是一個危險的忽視。
每到早晨七點，56歲肖勝經就準時起床，到院子生火煮飯，八點半，他要到一街一隔的小區上班。肖勝經是來自重慶市潼南縣群力鎮一個叫白兔村的農民工，進城十多年，一直當“棒棒”（重慶對進城幫人挑貨的農民工的戲稱），這四年才在小區做綠化工。
肖和老婆近四年租住的地方，是一幢隨時會被拆掉的舊房。房屋共三層，每層有八間十來平方的小屋，住著和肖勝經一樣的農民工及家人。這二十多戶人，從事著搬運、裝修以及水泥、木工等工種。
早已遠離鄉土的肖勝經們，對農村那幾分地他們也很陌生了，土地這本是他們的最後保障，但說到回鄉下養老，卻又一臉茫然。提起辦理養老保險，他們會笑笑說，“這是城裏們的事”。
肖勝經們並不十分清楚，重慶市也已經開始考慮他們的養老問題。重慶政府今年製定的計劃是，到年底前，使農民工養老保險參保人數達到40萬的計劃。但是，另一個數據或許令人聯想：在重慶主城區，像肖勝經這樣的農民工，計有316萬人。
這還是在留在重慶的數據，還有418萬農民工在重慶市外務工，他們的養老問題也同樣令人關注。今年年初，受金融危機影響，市外回流返鄉的農民工48萬人，重慶市政府組織人員，對其中15984名進行抽樣調查，結果僅有3147人參加養老保險。
農民工的養老保障的缺失並非僅在重慶。過去幾年，民盟重慶市委針對農民工養老保險進行了專題調查。調查組曆時五個半月，調查了重慶、四川、貴州、廣東、浙江、上海、江蘇、福建等省市的農村、企業主、打工農民及社保部門。
專題調查組的負責人，重慶市政協委員、綦江縣政協副主席馮秀乾告訴本報記者，接受調查的農民工中，83.2%的人不願意參加目前推行的養老保險，80%的企業主不願意為農民工繳納養老保險費，這些接受調查的農民工90.2%沒有參加養老保險。
來自人保部的數據說，目前全國農民工總數近2.3億人，其中進入城市就業約1.3億人，在本地鄉鎮就業約0.9億人，但他們每100個人中隻有17個人參加了養老保險。
問題是，與此同時，在東部勞務輸入省市，即使這參加養老的人中，卻一直對是否退保猶豫。來自重慶湖南湖北等地的農民工，在接下來他們的抉擇中，讓“退保潮”成為一個流行詞語。
24歲的湖北小夥子黃詠，就是其中之一。在深圳市福田區八卦嶺八卦路的社保中心大廳裏，社保結算櫃前，隊伍排的很長。黃詠擠在人群裏，抬頭看著大廳電子屏幕上不斷滾動的排號信息。黃詠的號是168，“我早上8點半到的，結果還是有134個人比我早到。”
黃詠出生在湖北省鄖西縣上營村，高中畢業後即出外打工，一年也就過年十幾天在農村老家。黃詠最後領到了900塊錢的退保費。提前退保並不劃算，因為工廠為他交的養老統籌部分，不能帶走。黃詠說，落袋為安，就當獎金了。
“老了就回家，還有一塊地。”這曾是上一代農民工的普遍想法。退回農村能否解決養老，現在情況發生了微妙變化
重慶市綦江縣政協副主席馮秀乾告訴本報記者，目前45歲以上的農民工約占農民工總數的30%，他們因年老將逐漸返回農村，“但我國多數農村人多地少，即使是壯勞力，完全依靠土地也難以養活自己，老年人想依靠土地養活更加困難。”
於是一個悖論產生：既然回鄉養老，則不太有能力種地，年輕人又外出，土地作為最後的養老保障，如何來實現？這是一個危險的忽視。
農民工養老四大模式
“雙低”模式，即低成本進入，低標準享受，它在城鎮職工養老保險製度的基礎上，主要通過降低繳費基數和繳費比例等方式，降低農民工的參保成本。相對應的養老保險待遇也適當降低，重慶2007年推出的政策，就采取了這種模式。
農民工的養老問題，實際上從2006年開始即進入製度新建的嚐試。
當年3月，國務院下發了《關於解決農民工問題的若幹意見》，提出探索適合農民工特點的養老保險製度，抓緊研究低費率，廣覆蓋，可轉移，並能夠與現行養老保險製度銜接的農民工養老保險辦法。
根據這個原則，各地農民工養老保險模式也在進行著不同的探索。財政部財政科學研究所博士後、西南政法大學經濟學院副教授劉苓玲向本報記者表示，到目前為止，全國各地的農民工養老保險政策概括起來有四種模式。
一是“城保”模式，即把農民工社保納入城鎮社保中，執行同一政策，但當農民工和企業終止和解除勞動後，社保機構大都將其個人賬戶的資金一次性發給本人，同時終結養老保險關係。目前，廣東、甘肅、河南、陝西等許多省市采取了城保模式
“這種製度繳費門檻過高，嚴重影響農民工和企業參保積極性。”劉苓玲說。2005年底，廣東省實有的農民工1700萬人，參加養老保險的農民工人數為580萬人，參保率僅34%。
二是“綜保”模式，這被稱為專門為農民工“量身定做”的社會保障模式，首先由上海設計實施，成都也采取了類似模式，即把農民工的工傷、醫療、養老三項保險捆綁在一起，按比較低的費率繳費，如上海規定綜合參保率為12.5%，成都規定為20%。
對此種模式的普遍評價是，它比較符合農民工實際情況，但是更強調醫療與工傷保險，養老保險則顯得薄弱，同時自成體係，很難與城鎮養老保險相銜接。
第三種是“雙低”模式，即低成本進入，低標準享受，它在城鎮職工養老保險製度的基礎上，主要通過降低繳費基數和繳費比例等方式，降低農民工的參保成本。相對應的養老保險待遇也適當降低，重慶2007年推出的政策，就采取了這種模式。
此外，還有“農保”模式，這也被稱為農村社會養老保險，即將農民工納入流出地的農村社會保障體係。我國對農村社會養老保險的探索，始於20世紀80年代，由於存在諸多問題，在相當長時間處於停頓狀態，至今無成熟方案。
本報記者調查發現，目前各地推行的農民工養老保險政策，不能真正起到養老保險作用，得不到廣大農民工及企業主的支持，存在著一些急待解決的問題。同時，希望國家層麵進行統籌的呼聲也越來越高。
很差錢：高投保率之問
對於農民工來說，“一百塊也好，五十塊也好，都是很重要，舍不得拿去參加社保。”重慶農民工肖勝經說。
影響農民工參保的一大障礙，是繳納比例太高。
按照現行大多數省市普遍實行的“城保”模式，用人單位需繳納工資總額的20%，個人繳納工資的8%，這無論對於企業還是低收入的“農民工”而言，都是一筆不小的負擔。
本報記者獨家獲得的一份民盟重慶市委的調查顯示，農民外出務工，70%以上月收入在1000元以下，還有相當部分月收入隻有700元左右，農民工普遍認為，除了生活費，每月再交這筆費難以承受。
重慶市綦江縣政協副主席馮秀乾告訴本報記者，養老保險繳費是以當地職工上年人均工資為基數，即使在西部一些省市，職工年均工資也高達一萬二以上，東部經濟發達地區高達兩三萬，大大高於農民工實際收入。
“如廣州市職工年均工資兩萬以上，社會養老保險個人每月需繳費100元以上，這對每月收入700元左右，除了生活費隻剩400元左右的農民工實在難以承受。”馮秀乾說。
對於農民工來說，“一百塊也好，五十塊也好，都是很重要，舍不得拿去參加社保。”重慶農民工肖勝經說。
肖勝經上世紀90年代和老婆到重慶主城，先是“棒棒”，月收入五六百元，老婆則四處打零工。2004年，經熟人介紹，他到物業公司搞綠化，工資每月800元。老伴現在當起了菜販，將蔬菜批發市場批來的菜，賣到附近的農貿市場，但年齡大了，“有一天沒一天地做做。”
現在兩人每個月總收入不到1500塊，“房租交150元，生活開銷四五百，還得為子女存些錢，哪有閑錢。”肖勝經說。
肖有兩個子女，大女兒32歲，早早就隨他進城，到處打零工，現在的工作是在一家火鍋館做服務員。兒子30歲，當兵轉業，也到城裏，在一家建築公司開泵車。
“全家都沒有養老保險，兒女收入也不高。”不過肖勝經並不在意。盡管如此，他還是感到一天天老了，去做綠化工，是因為那個工作不累。“還動得了的時候，得為子女存些錢。”
肖勝經的租房鄰居王海，是一家建材公司的搬運工，月收入不到1000元。他今年46歲，來自重慶市巴南區，也跟老婆到城裏闖了近十年，幹過無數零工，做建材搬動是近三年的事，公司僅給他辦了一份“意外傷害險”。
對於參加養老保險，公司不提，王海也不想交。根據重慶出台的農民工養老保險辦法，較城保模式要低，即用人單位繳費率為10%，個人繳費率為5%。重慶市勞動保障局在進行政策宣傳時舉例，假如一個農民工現在的月收入是1000元，那麽他每個月應繳費50元，單位為共交費100元。
王海覺50塊也拿不出來。王海十多歲的兒子目前還在巴南讀技校，每年需交二三千學費，大多都靠王海省吃儉用得來。他還有個目標，希望這些年能攢些錢，回鎮上買個房，所以，“用錢的地方多了”。
在王海農村家裏的，有兩位老人，全家五畝多地都流轉出去了，一畝每年可收租金六七百塊。王海把這些錢全部留給老人用。王海認為，這大概也是他養老的方式。
如何設計出讓農民工可接受的繳費率，便擺在決策者麵前。劉苓玲指出，這個矛盾在於，高費率會使農民工望而切步，但低費率也意味著低保障及保障不足。
艱難的等待：繳納年限之問
於是，農民工不斷地變換工作地點、工作單位，隻有不斷地參保、退保、再參保，再退保，很難保證參保的連續性，特別是跨省市流動的農民工，加上各省政策不一，他們在調換工作後很難轉移、保持養老保險關係。
讓農民工對養老保險缺乏熱情的另一大製度障礙，是“累計”15年的繳納標準。
對於農民工，一直在一個單位呆上15年，是不可思議的事。
民盟重慶市委經過五個半月，十多個省市的調查發現，農民外出務工流動性非常大，其中跨省區流動的占72.8%，務工三年換過兩個以上單位的占67.2%，有的一年換兩三個單位。調查還發現，廣東、浙江、江蘇等地民營企業工人年流動量一般在40% 左右，個別企業工人年流動量高達60%。
現階段各地執行的養老保險政策規定，農民工累計繳費15年才能享受養老保險待遇，農民工解除勞動合同後可保留養老保險關係，重新就業時續接，也可將個人賬戶部分，一次性支付給本人，同時終止養老保險關係。
2006年初試的上述農民工養老政策，製度漏洞隨即出現。調查發現，很多地區在具體執行養老保險政策時，成了“解除勞動合同必須退保”，特別是跨省市流動的農民工，調換工作崗位後很難轉移、保持養老保險關係，即使個別的能轉移，但是費時費錢費精力，讓農民工望而卻步。
有的地方社保部門規定：解除勞動合同後，城市居民可以個人名義繼續繳納養老保險費，保持養老保險關係，農村居民則不行。
於是，農民工不斷地變換工作地點、工作單位，隻有不斷地參保、退保、再參保，再退保，很難保證參保的連續性，特別是跨省市流動的農民工，加上各省政策不一，他們在調換工作後很難轉移、保持養老保險關係。
本報記者調查發現，很多農民工都心裏有這樣一本賬，即使務工期間年年月月繳費不止，也很難跨越累計繳費15年這道高高的門檻，晚年同樣與養老保險無緣。
湖北小夥子黃詠在深圳已呆了三年了，他對在深圳能否工作15年並沒有信心，“現在是經濟不景氣，沒辦法在深圳工作滿15年，隻好早早退保”。黃詠說，他周圍所認識的打工的朋友，基本全部退保。
不僅深圳，在北京的許多農民工，也有這個想法。19歲的小辛來自黑龍江農村，目前在北京東三環一家物業管理公司做保安，小辛所在分公司給城鎮戶籍者都上了“四險一金”，對於農村戶口者，公司則由其自願選擇，不參保則每月多發兩三百元。
小辛外打工時間並不長，但他不能想象在這個單位甚至北京呆上十幾年或更長，”聽老鄉講，如果上了保險，最後離開單位不幹了回老家，隻能退保。何必這麽麻煩呢。”
西南政法大學經濟學院副教授劉苓玲告訴本報記者，這樣完全為城鎮職工打造的製度顯然無法簡單拷貝到流動性強、沒有固定工作的農民工身上，“而且現行規定沒有明確‘累計’概念，‘在當地累計工作15年’的硬杠杠隻能迫使農民工‘退保’。”
跨省轉移：壁壘森嚴
馮秀乾也表示，農民工工作年限一般是18歲至45歲，即一生中最旺盛的時期，為東部發展作出貢獻，而他們中98%以上，不可能在打工地落戶安家，等他們年老了，不能幹了，隻得回到老家，成為西部地區的負擔，這是非常不公平的。
跨區域轉移，是農民工養老保險遇到的最大的製度壁壘。
農民工由於流動性大，在全國各地統籌標準千差萬別的情況下，轉入地和轉出地都出於自身利益的考慮，規定養老保險關係轉移時隻能轉個人賬戶，而不能轉社會統籌部分的錢。
中國社科院社會政策研究中心秘書長、社會學研究所研究員唐鈞表示，按照我國現行的養老保險轉移辦法來看，轉保隻要求轉個人賬戶的部分，這樣的話，接收個人賬戶，轉入地實際上是吃虧的，因為轉入地將承擔加上共濟基金計算出來的退休金，但又沒有收到這個共濟。
以重慶為例，其曾做抽樣調查測算，外出的418萬農民工中有82.35萬人參保，月繳費基數 1583元，按單位繳費比例20%，個人繳費比例8%靜態測算，2008年應繳納養老保險費43.8億元。如按現行轉移辦法，1年最多隻能將農民工個人繳納的資金12.51億元轉回重慶市，而企業繳納的統籌基金 31.29億元則留在務工地。
唐鈞表示，反過來，退保給當地帶來的好處卻顯而易見：退保隻能退出個人賬戶中的錢，企業繳納不超過20%的部分歸當地社保基金共濟所有。因此出現了很多地方都不願意接受外地轉入，對於退保倒是大開綠燈。
深圳便是個受益的城市。按照2008年深圳87.696萬退保人數以及深圳企業繳納養老金10%計入共濟基金的比例，結合深圳1000元的最低工資標準，初步計算，每個月農民工退保增加在地方社保統籌基金的金額就達8769.6萬元，一年下來就近10億元。
全國人大重慶代表團，在今年兩會期間也提出，農民工返鄉後，轉回養老保險關係的，由於隻轉移了個人繳費，無法與轉入地城鎮基本養老保險總費28%有效“對接”。
這種狀況繼續下去，西部和東部發展的差距將會越來越大。
馮秀乾也表示，農民工工作年限一般是18歲至45歲，即一生中最旺盛的時期，為東部發展作出貢獻，而他們中98%以上，不可能在打工地落戶安家，等他們年老了，不能幹了，隻得回到老家，成為西部地區的負擔，這是非常不公平的。
但是勞務輸入地似乎也有苦衷。本報記者從深圳市社保局也了解到，為了減少農民工退保，該局一直呼籲國家應該建立農民工的養老保險轉移機製。
“就深圳而言，深圳退休人員的退休金居全國較高水平，在這種情況下，如果各地可以隨意將社保轉進深圳，就會導致外來工來深圳幹幾個月就把關係轉進來，這對深圳的養老保險製度將是一個承受不了的巨大負擔。”深圳市社保局一人士告訴記者。
導致這難題的主要原因，中國社科院社會保障學者鄭秉文稱，“主要原因就是我國養老保險實行的是地方統籌，地方利益令轉保變成一件難事”。
國家統籌命題
目前全國2000多個社保統籌單位，大多還停留在縣統籌。
2009年2月5日，人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》，向社會公開征求意見。論證數年之久，攸關2.3億農民工養老問題的國家層麵的政策立法正式破冰，對前述三大難點問題，也作了回應。
針對農民工收入普遍偏低的特點，辦法規定：用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8個百分點；農民工個人繳費比例為4%至8%，企業全部計入個人財戶，以根據本人的收入情況合理選擇和確定。
針對農民工就業流動性強的特點，辦法規定了個人賬戶“權益累計”和跨區域轉移時賬戶金額不減少的辦法。
這意味著，無論農民工在哪裏工作，他的個人賬戶的資金都會累計起來，然後按照其累計工作年限計算支付，不管其是否滿15年，都可以按照相應的辦法領取自己賬戶的資金，這在製度設計上打消了農民工擔心資金流失的顧慮。采取以上措施後，農民工離開就業城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理“退保”。
這個意見出台後，人保部收到近7萬多條意見。
但是，製度上，對農民工群體應建立什麽模式的養老保險，業界一直存有激烈爭論。
一方認為，應建立城鎮統一的社會保險製度，而不是將城鎮職工和“農民工”截然分開，這樣才能體現社會保障的公平性。
但也有觀點認為，中國整個社會保障製度不可能與“國際慣例”接軌，麵向農民工的社會保障在現階段，也不可能與城鎮職工的社會保障體係完全接軌，隻能采取分類分層保障的辦法。
還有觀點認為，農民工進城麵臨的是製度的壁壘與無奈，建立新的社保體係又意味著一種新歧視。要從根本上保障農民工的社會保障問題，“還鄉”更具操作性，即把農民工納入農村社會保障體係，加快改革和完善農村社會保障製度，最終向城鄉一體的社會保障體製過渡。
征求意見稿，選擇了分類分層保障方法。
劉苓玲認為，與其他群體不同，農民工構成十分複雜，對養老保險需求的意願和需求能力也有較大差別，這個政策可以看作是一個過渡性的政策，國家應在此基礎上，盡快解決城鄉製度的銜接。
最後的焦點問題就是，辦法中關於異地接續的具體操作仍不明朗。
從參保農民工的角度來看,最基本的問題是“可轉移”問題。重慶市社科院城鄉所所長許玉明告訴本報記者，“可轉移”應當是核心的政策目標,是整個製度的基礎，政府應該拿出更大的魄力，為農民工社保的可轉移性打通路徑。
解決“可轉移”，提高統籌層次又是一大關鍵，目前各地實施的是“自下而上”路徑,從縣市統籌到省統籌,再等國家統籌。但目前省級統籌才在一些地方剛剛有眉目，國家統籌還沒有明確的時間表。
清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴記者，就社保基金統籌看，全國現有十餘個省實現了省級統籌，但細究起來，這些地方有的省級調劑基金尚未建立；有的社保經辦機構人、財、物尚未統一，並不能算真正意義上的省統籌；做得比較好的隻有吉林，但也未完全實現省與縣市之間的銜接。
鄭秉文也表示，目前全國2000多個社保統籌單位，大多還停留在縣統籌。
重慶市社科院城鄉所所長許玉明表示，“如果國家統籌不能迅速建立起來，就很難說服農民工和企業積極主動交錢,並相信將來一定有福利。”
待解之題
這也是王海和肖勝經等農民工的顧慮，現在把錢存進去，將來領二三百，就怕那時錢都貶值了，夜長夢多。
人保部征求意見稿，實為早先重慶試點的農民工養老保險辦法的“升級版”，即雙低模式，從重慶的案例，可以了解這個方案的實施效果和待解難題。
2007年8月，已成為國家統籌城鄉綜改區的重慶，頒布並試行了《重慶市農民工養老保險試行辦法》，以期解決農民工養老保險問題。
根據《試行辦法》的規定，農民工養老保險繳費基數按本人上年度月均工資總額核定，為上年度全市城鎮經濟單位職工月平均工資的60%到300%，用人單位繳費率為10%，個人繳費率為5%。
建立農民工養老保險個人賬戶，其中個人繳費部分全部計入個人賬戶，用人單位繳費中9%計入個人賬戶，另1%劃入共濟基金。
重慶市社保局農保科對本報表示，這個辦法實施後，得到農民工和企業的認可，參保積極性有所提高。
重慶市在2007年組織相關人員，進行了《建立重慶城鄉銜接的社會保障製度研究》，劉苓玲為該課題負責人。這個研究課題指出，雙低模式，使企業和個人繳費大為降低，在一定程度上減輕了他們的負擔，但在實際推行中存在保障水平低，缺乏互濟功能，易引發城鄉就業矛盾等問題。”
重慶模式取消了養老保險社會統籌部分，代之以共濟基金的方式，避免了城保模式中因退保而形成的對農民工的“二次剝奪”。
但是“雙低”模式僅在農民工群體範圍內分擔養老風險，缺乏社會保險的互濟功能。同時，在政策中也沒有看到政府的財政作用，因而重慶市“雙低”模式很難從真正意義上稱為社會保險。在人保部的征求意見稿中，同樣也沒有明確財政的責任。
劉苓玲負責的課題組還發現，這個政策與城鎮職工養老保險是兩套政策，就易在同一企業形成兩種不同的參保模式，從而使企業可以在兩種政策中進行選擇，將直接誘導企業與政府的博弈行為——企業在雇傭員工時將傾向於農民工而非城鎮勞動力，將加重城鎮勞動者的就業壓力。
雙低模式，還帶來保障過低的矛盾。研究課題指出，由於城鎮職工基本養老保險是通過社會統籌基金的支付，來合理規避由於社會平均工資金增加和物價上漲等因素帶來的，保障水平的降低的風險，而農民工養老保險隻計算個人賬戶積累額，因此很難滿足其在退休時的基本生活需要。
這也是王海和肖勝經等農民工的顧慮，“現在把錢存進去，將來領二三百，就怕那時錢都貶值了，夜長夢多。”
“低起點，並非絕對就是好事。當前應該逐步提高繳費比例，最終與城鎮養老保險持平。而現階段農民工繳費能力的條件下，政府對繳費予以一定補貼應該是可行的辦法。”劉苓玲說。
劉苓玲認為，目前政府在農民工養老保險上承擔的責任是不夠的，很多地方均采用了“政府出政策，個人來參保”的思路，但農民工的經濟非常有限，對此財政一定要承擔起責任。
隨著我國城鎮化的進程，一部分農民工肯定要轉變身份，其賬戶如何與城鎮保險、農村養老保險接軌，也是待探索的難題。
“在製定社保政策時，一定要避免養老保險政策的“碎片化”，一項社保政策的修改成本是非常高的，影響也很大，因此在製定時，一定要注意要為未來的發展留下‘通道’。”劉苓玲表示。
對於大多數農民工，在真正的實惠實現之前，養老保險對他們意義不是那麽重大。
肖勝經雖然對養老保險不那麽在意，但談到還是有不少的企業為農民工建立了養老保險，仍然覺得羨慕，“他們是很正規的，都是大企業。”
