丁學良：官僚製與中國改革

丁學良：官僚製與中國改革
出處：FT中文網 時間：2009-2-13 17:42:03

作者：丁學良

檢視過去的二三十年，你會發現對於中國重大的社會現象，中國國內的"左派"與自由派之間，可以說在一切問題上都針鋒相對。但有一點很奇怪，兩派在一個重大問題上，卻有頗一致的觀察和由此得出的結論。
在哪個問題上？在中國的官僚特權和腐敗這個問題上。二者基本上都認定，中國近來的二三十年，官僚特權和腐敗愈演愈烈。

這兩個文件的政治立場和提出的解決方案非常不一樣，但對那一點的觀察是一致的。回顧一下，從去年春我在 FT 中文網開設專欄以來，讀者在本專欄留下了上千條評論。如果把它們按類別來分，最多的也是對於官僚特權腐敗的評論。所以，這種一致使得做社會科學研究的人必須麵對一個問題，就是究竟怎樣看待二三十年來中國社會——這個社會是廣義的，包括政治、經濟、文化、教育、財政——裏麵的官僚體製。
古中國是官僚製度的故鄉

我們要站在一個較高的曆史立足點上才能看得明白。二十多年前我在美國上比較政治學課的時候，洋人教授（其中包括剛去世的亨廷頓）給我們讀的經典文獻中有一句話，到現在為止在我的腦海中都難以磨滅。那個比較政治學的開場白有一句話："古希臘是民主製度的故鄉，古中國是官僚製度的故鄉。" "官僚製度"用的是 Bureaucracy，海外很多學者把它譯成"科層製度"。我還是用人們熟悉的字眼官僚體係或製度。但是要強調，我這裏講的官僚製度並不完全是貶義的，而是一個中性的分析字眼。

中國是官僚製度的故鄉，因為中國在全世界，對把官僚製從初始形態發展到現在這樣無比複雜的形態作出了最持續和最大的貢獻。撇開官僚製，就沒辦法講中國的政治經濟史。我們都知道，中國早在兩千年前就有科舉製的萌芽，然後代代發展。這個製度在十八世紀又通過東印度公司輸到歐洲，成為英國等國的現代文官製的參照源之一。
回顧曆史得到的基本結論是，中國兩千多年的政治體係和社會管理製度的最核心傳統，就是官僚製。該官僚體製在二十世紀隻有兩個簡短時間裏受到嚴重衝擊，而這兩個嚴重衝擊一方麵衝破了平民百姓極端痛恨的官僚專製，但同時也帶來巨大的災難。所以這是個基本的悖論。你看看中國兩千多年來，特別是過去一百多年來政治和社會的變遷，有了官僚製，一方麵才會有穩定，另一方麵也才會有我們所看到的嚴重腐敗和特權。如果痛恨官僚腐敗和特權，要打碎它，又會有動亂。這是一個悲劇性的兩難局麵。
二十世紀中國官僚製受到嚴重打擊的兩個簡短時候，一是世紀初的軍閥時代。軍閥製度是軍人當政，那時確實看不到在中國曆史上千百年裏文官輔佐著皇帝統治龐大社會、窒息民間活力的局麵，但軍閥混戰也給中國帶來災難。

第二個時期就是文革。毛發動文革的動機非常複雜，但至少有一點是他對1949年後建立起來的官僚製度不滿，既有官僚體係經常不聽他話的原因，即在劉少奇、周恩來、鄧小平、陳雲等一線領導的控製之下，使毛覺得大權旁落；但同時也有部分原因是毛對共產黨官僚體係弊病的批評。這些批評在當時頗得民心，這反映在前麵提到的那個"告全國人民書"中的措詞包含的老百姓對官僚特權和腐敗的痛恨。如果沒有那些民怨，文革初期毛號召社會基層起來造當權派的反，是不可能得到那麽多人衷心擁護的。文革的動亂當然也是可怕的，所以我講是打爛還是不打爛官僚製在中國是悲劇性的兩難。
文革"不得人心"，不得民心是次要的，要害是不得：“官心”，當權者1949年後首次受到全麵劇烈的衝擊。三年大饑荒更不得民心，但由於幹部受害很小，所以對政局的影響不如文革。鄧小平作為書記處的總書記，也就是官僚體係的大主管，最懂得這個要害。所以毛去世鄧複出以後，他在組織上做的根本之事就是恢複被文革打得稀巴爛的官僚體製。這也是為什麽鄧能夠在毛之後迅速成為黨和政府實際的最高統治者的根本原因。他為文革中受到各種打擊的官僚們代言，使他們重新回到掌權崗位——沒有這個，鄧不可能把天下穩定下來。

官僚製度能否“創新”？

問題在於，當一步步恢複官僚體製的時候，最早遇到的老問題就是怎麽對待官僚的特權和腐敗？看看1970年代末1980年代初，無論是黨內還是黨外，爭論最多的問題之一就是幹部特權。由於那個時候大家對於文革的過程記憶猶新，而那時又是中國在1949年後思想最活躍和開放的時代，人們當時提出的問題是：一方麵我們不能再回到文革動亂的狀態，要搞現代化，那就需要穩定；另一方麵也不能夠放任在文革中臭名昭著的官僚特權和腐敗再回到我們的生活中來。所以那幾年在社會上和黨內，都有要削減官僚特權、反對腐敗的呼聲，鄧的多篇講話都是回應這個要求的。然而1989年以後，這個領域裏的真正製度創新被束之高閣，官僚特權和腐敗於是愈演愈烈。

以上的背景引導出幾個結論：第一，官僚製是中國政治最根本的傳統。第二，中國政治和社會管理的兩難就是，既不能不要官僚製，若不要它，社會管理就會大亂套。第三，但是，如果要官僚製又不對它的根本弊病進行有效製約的話，特權和腐敗就會日益加深，而它們的日益加深又是中國在過去幾百年裏促使民眾不滿、激化社會衝突、導致政治衰敗的首要原因。

1970年代末以來，中國越來越把官僚體製延伸到我們這個社會的政治和行政、文化、教育、傳媒、科技、核心產業管理的一切方麵。可以說，這二三十年是中國全麵官僚化的黃金時代。到了目前這個時候，在全麵官僚化的過程之中，一方麵中國看起來越來越穩定，另一方麵官僚的特權和腐敗越來越深化、精致化和全麵化。而它所造成的社會反彈，是中國社會裏越來越趨極端主義的反抗呼聲，它們使你想起文革。國內有些學者把它稱為中國社會的法西斯主義情緒化。這種可怕情緒是上下惡性互動的結果，暴政導致暴民反抗，以暴抗暴。上麵提及的那份“告全國人民書”，反映的就是這情緒。
有個細節我印象很深刻。去年12月中旬，我正在準備給學生的參考書，有一本是研究中國文革的權威 MacFarquhar的《毛澤東的最後一場革命》。我正拿著書走出辦公室時，來了一位資深訪客，他一直是在中國參與改革政策研究的，到香港來出席一個紀念中國改革開放30周年的國際會議。看到我手裏的書，他笑了笑說，很難講文革就是毛旗幟下的最後一場革命，現在又有很多人鼓吹用文革的方式來對付特權和腐敗。他親身體驗了從1976年到現在的整個中國的變遷，感覺是切身和敏銳的。近年來中國社會裏，確實看到很多人出於不同的動機和目的，以毛在文革期間對" 黨內資產階級"、對特權和腐敗的批評作為旗幟，來不僅是反思中國改革開放30年、而且是提倡激烈對抗性的政治行為。

如何對付官僚特權與腐敗？

對我這樣的研究者來講，一方麵對文革中的殘暴行為、文革對於中國社會帶來的破壞，永不能忘懷。但另一方麵我也憂慮的看到，隨著改革過程中腐敗和特權越來越嚴重、官僚權力越來越不受製約、官商勾結得到的好處越來越多，文革式政治似乎又成了解決中國毛病的一劑猛藥——這種觀念和情緒在中國社會裏一天比一天強烈，你喜歡不喜歡都要正視。

我們再來看看比較政治學上的一些教訓，對付官僚腐敗和特權，二十世紀提供了至少四種可能的方法。

第一種在很多第三世界國家都試過，二十世紀初的中國也在一定程度上試過，那就是軍人當政。特別像巴基斯坦、印尼、非洲、拉丁美洲，發生過多起由軍人、尤其是少壯派軍人的幹政，理由常是：文官政府腐敗無能，社會矛盾日益衝突，軍人以救國委員會的名義上台。可是看看凡是軍人當政的國家，他們隻不過是用槍杆子趕走了腐敗的文官集團，但並沒有用槍杆子來推動經濟長時期的發展。巴基斯坦知識分子在與我們開會時講，印度和巴基斯坦是敵人，但巴基斯坦大部分知識分子都羨慕印度，為什麽？印度沒有軍人當政，雖然也有腐敗，但至少印度的體製使得大部分時候政府還是在推動現代化。巴基斯坦大部分都是軍人專製，其後果，不過是以更秘密的方式，把以前文官政府的廣泛腐敗變成軍人集團的封閉性腐敗，同時軍人又不懂搞好經濟。所以這種方式在極短的時間裏能趕走一個腐敗的文官體製，但不可能使國家社會經濟上長時間發展。

第二條路子是暴民政治。這個暴既有暴力的意思，也有狂暴的意思，這就是毛澤東的辦法。我不同意他的理論，但他確實在思考這些問題。直到文革初，毛才認為找到了一個辦法，來解決官僚體製特權腐敗的問題，所以他才把文革的辦法稱為比巴黎公社的意義還大。這方法就是以不受法律約束的暴民運動，狂風驟雨般的衝垮腐敗特權的官僚體製。但是看看中國文革導致了什麽結果，官僚體製當然被打得雞零狗碎，但同時中國社會受到全麵損傷，生命財產、教育文化受到的損傷不計其數。而且像這種暴民運動必須有個保障，得有一個最高集權的統治者，具有狂暴的號召力。否則暴民政治發動不起來，因為官僚體製可以隨時幹掉你。

第三種辦法是所謂的開明專製。中國觀摩最多的，是新加坡、香港，既沒有多黨公平競爭的普選製，同時腐敗受到嚴格控製。中國高層這些年來最想引進的就是這種體製，但是這種開明專製整體上對中國不適合，雖然有些局部方法可以參照。因為大環境不一樣，最大的區別就是規模，新加坡400多萬人，香港700萬人，等於中國一個中等城市，中國13億人口的社會怎麽可能像它們，在拒絕民眾參政和治理腐敗之間得到平衡呢？

第四種就是開放民眾參政、推進公平政治競爭，即民主化改革。最近的案例就是印尼。蘇哈托當政雖然推翻了腐敗的蘇加諾政權，也帶來一定的經濟發展，但以後蘇哈托集團及其家族勢力愈益腐敗，把印尼經濟搞垮了。印尼曾被認為在蘇哈托下台後，最可能出現暴民政治和種族屠殺，因為全國幾千個島嶼、幾百個部落。但十多年來，民主化的方向明確，步子雖然搖搖晃晃，一步步走過來，對腐敗在高層的抑製效果很顯著。很基本的一點就是媒體開放，然後最高層讓法律係統獨立運轉。一個社會對付腐敗最重要的兩個工具，一是透明的媒體，二是司法獨立，如果這兩個工具都是在官僚集團的控製之下，他們永遠也不可能自砍手腳。印尼的進步很鼓勵人。

所以，把二十世紀的中國政治和比較政治放在廣闊的背景上看，我們就可以把本篇話題聚到一個基本的思路上。過去的二三十年，是中國的官僚製恢複和發展的二三十年，是中國社會全麵官僚化的二三十年。在此過程中，隨著中國經濟越來越大，受不到有效約束的官僚特權越來越促使腐敗的精致化、深化和全麵化。同時期裏，中國民間以及中國體製內的那些正義的、公正的反腐敗訴求，卻越來越被邊緣化，起不了製衡作用。於是可悲的，中國社會裏文革式政治的情緒重新抬頭，吸引越來越多的人。上述對付官僚腐敗和特權的四種方法，二十世紀的中國已經試過兩種半，即軍閥的、暴民的、半開明專製的，均無效，但又拒絕第四種。

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