財產公示，請自常委始
作者：鄭也夫（北京大學教授）
腐敗非個別民族之專屬。它遍及今日世界。腐敗削弱政府效能，敗壞其聲譽，傷害其合法性。因而，世界上大多數政府都為腐敗大傷腦筋。篩選的結果是，誕生於歐 洲的公務員“財產申報—公示”製度廣被四方。這製度公正、平和、低耗、無涉意識形態，非西方傳統的國家也紛紛采納，遂傳遍一個世界。遺憾的是，在治理腐敗 的道路選擇上，今日中國仍外在於這個世界。
一．萬國共識
據世界銀行統計，2016年世界上有153個國家及地區建立了公務員財產申報公示製度（世行2013年的統計是137個國家及地區）。
申報與公示的主體：美國大約30萬15級以上的政府官員要申報財產，大約2.5萬名高級公職人員要申報並公示。日本審議官以上公務員要申報財產，近5千名高級公務員要公示，還有兩萬人要根據 《政治倫理條例》來判定是否公示。韓國有18.8萬公務員要申報財產，1800人要公示。其他國家大多也是公務員中的一部分要申報，申報人員中的一部分要公示。台灣比較例外，所有申報都要公示。（摘自中國社會科學院課題組編 《國外公職人員財產申報與公示製度》）
申報與公示的內容：不動產，銀行賬戶，收入狀況，有價證券，車船飛機，收藏品，等等。俄國還要求公務員申報數額超過三年收入總和的一次性開銷。多數國家申報以上內容要兼及未成年子女。
申報人向各自所在機構申報，必須公示的也由各機構公示。因管理成本所限，基本上都不核查。僅有極少數國家地區以抽查的 方式來核實。申報—公示製度的優勢，恰恰在於它不消耗核查成本，而坐收巨大威懾力，其威懾機製如下。一，凡高級官員的公 示，公眾可以隨意查閱、複印，他們代替正式機構完成了官員財產的核實。二，不公示的申報材料被嚴格保管，方便了舉報或案件調查時的核對，故對舉報投訴反應 迅速。 三，申報不實要嚴懲，有些國家僅申報不實即免除官職。四，網絡傳播是申報不實的致命殺手。五，申報雖然比公示承受公眾監督的壓力小一些，但很多中低級官員有升遷的動力，即他們日後可能進入財產公示的行列； 他們早期的申報提供了其財產的清晰的軌跡，早期作偽將毀掉自己日後的仕途。筆者以為，以上機製是這一製度精髓所在。新加坡隻申報不公示。李光耀說：財產公示將削弱新加坡政府機構對人才的吸引。國情不同，李氏的道理用在官本位的國家，則財產公示可以削弱功利之徒對官場的向往，吸引熱愛公益者進入。
“申報一公示”製度從無到有，在很多國家都非一帆風順。相反，大多經曆了數十年的奮鬥過程。催生因素中有高官腐敗事件導致的抗議運動，也有國家元首率先公示自家財產的推動。
1984年日本首相中曾根康宏為切割與洛克希德事件的牽連，也為順應民眾要求政治家公示財產的潮流，帶領內閣大臣公開各自財產。1989年宇野宗佑首相為 撇清與利庫路特案的瓜葛，也與其內閣成員公開財產。以上舉動促進了日本國會1992通過《國會議員資產公開法》。 1993年2月，韓國總統金泳三上台伊始就公布了自己的財產。同年6月韓國《公職者倫理法》完成了修訂。2009年4月俄國總統梅德韋傑夫和總理普京公布家庭財產，副總理和11位部長緊隨其後。於是，俄國已經寫入《反腐敗法》的官員公示財產的規定很快實施。
二．中國獨步
與世界大多數國家不同，中國選擇了一條特異的反腐路徑：執政黨自清門戶。1978 年成立了中共中央紀律檢查委員會。2012年紀檢委的反腐力度陡然上升。其查處方法是限製被調查的黨員（也有非黨員）幹部人身自由的黨內隔離審查，即赫赫有名的雙規（《中共紀檢工作條例》第28條第一款第三項：要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明）。國家法律規定拘留審查的嚴格時 限，若證據不足24小時之內必須放人。“雙規”淩駕於這條法規之上。
國有國法，家有家規。但有些權力，比如拘留權、剝奪自由權，一向被國家壟斷。 若承認國家法律的至高地位，一個黨有獨立於它的拘留審查權嗎？紀檢委的雙規無異於法外有法。這舉動赫然呈現在世人麵前，非議不絕於耳。執政者心知肚明，遂於2017年末祭出了合並紀檢委與檢察院的招數。法外有法的問題似乎去除，但取而代之的是黨法合一。檢察院監督法院，司法獨立於黨派與社會利益群體，這一經長期奮鬥、漸趨形成的製衡勢態蕩然無存。
紀檢委的審查製度在公正性上有大疑問。在“申報一公示”製度下，法律要求的財產公示無一遺漏，普通公民均有權查看某一公務員的公示；官員的財產申報會迅速 地與公眾的舉報核對；即全體公務員在麵對公眾監督上是平等的，盡管被公眾查看或舉報可能是偶然的。而在紀檢製度下，一個官員被調查與否，不取決於公眾及懷 疑某官員的某個普通公民，隻取決於紀檢機構。雖說調查有時源於舉報，但舉報必核查嗎，都向舉報人回複嗎？
自清門戶，動機是為了向社會證明本黨清白，手法是通過抓出更多的腐敗分子來完成證明。無奈抓出更多腐敗分子邏輯上存在著兩種可能性。第一，已經抓出這麽多，漏網的不多了。第二，漏網的多著呢，不然怎麽一下子抓出了這麽多。為什麽一定是第一種可能性呢？一句話，反腐的已有成果無力向社會證明未被證偽者（此 處“偽”即“腐敗”）的清白。
隨著中國反腐的推進，“打擊異己”的說法日盛一日。不幸，此說法在邏輯上可能存在於反腐的每個權力級層。“申報一公示”製度則可免於這種嫌疑，因為那裏每個官員都同等地麵臨大眾與政治對手的有效監督。紀檢製度下有無打擊異己隻有各級執掌紀檢權力者自己知道。而要證明一碗水端得平，不存在打擊異己，幾乎是不可能的。不管你揪出了多少腐敗官員都不能證明未出事者是清白的，因而也不能證明這不是打擊異己。因為邏輯上可能更多的人是腐敗者，且有證據，但被打擊的隻是不馴順的。
當下執政黨的反腐，與其說是為了提升執政效能，毋寧說是為了向社會證明自身清白。遺憾無法實現。現行反腐方式成本高昂、缺乏公正性、負作用巨大，是思考走上世界多國反腐大道的時候了。
三．兩策催生
1988年中國兩會上已有關於公務員財產申報的立法動議。然而三十餘年來進展甚 微。當然高層決策者也從未打壓官員申報財產的呼籲。筆者不清楚決策者的想法。邏輯上兩種可能性並存。其一，不想這麽做，又不便公開反對，所以不實行也不反對。其二，明白這是反腐之正招，大勢之所趨，唯擔心這是一步險棋。險在何處？筆者猜想，未出問題的官員中仍有大量腐敗者。一方麵，搞財產申報可能麵臨官僚係統的集體抵抗。另一方麵，實施申報將導致官僚係統斷崖式塌方。
筆者以為目前的反腐方式根本完不成反腐，還將敗壞中國的司法係統。果真想搞廉政，官員財產申報是繞不過去的。但另一方麵，即便是筆者這樣的政府批評者，也不願看到官僚係統的崩盤。筆者樂見的是：以申報和公示製度開啟全麵、公正的反腐，在此一過程中一些官員坦白自新，官僚係統免於全軍覆沒。為此，筆者向全國人民代表大會提出一項社會與官僚係統的妥協方案：科級以上官員在規定日期申報財產及受賄情況。無論何種形式的腐敗，凡低於一定數額（比如100萬元）的，交出全部非法所得，職務照舊。凡高於這個數額的，交出全部非法所得，免除官職，但不追究刑事責任。但申報不實的腐敗者一律訴諸司法。筆者之所以願意對腐敗者寬容，是因為認定非如此很難建立官員財產申報製度，而通過妥協建立這一製度極其上算、收益巨大。隻有憑藉申報—公示製度，我們才可望踏上真實、公正、徹底的反腐之路。
筆者的第二項建議是請七位常委帶頭公示財產。筆者已聆聽多次：打鐵先要自身硬。帶頭公示財產是自證清白和垂範官場的好方式。如是，則不怕申報公示推行不下去。中國財產申報的立法動議提出30餘年了。是社會與正直的官員倒逼高層的時候了。
願意的人曆史領著走，不願意的人曆史牽著走。
完稿於2019年12月22日
