作者：郭永虎 來源：中國邊疆史地研究
關於中日釣魚島爭端中“美國因素”的曆史考察
郭永虎 《中國邊疆史地研究》2005年第4期
「內容提要」文章對中日釣魚島爭端中的“美國因素”進行了係統考察。二戰後美國的日本政策與釣魚島問題的產生、發展及變化有著密切聯係。在冷戰的國際背景下，美國政府通過托管琉球與“第27號令”將中國釣魚島納入其托管之下。20世紀70年代初美國又將釣魚島的“施政權”作為衝繩的一部分“歸還”給日本，為中日釣魚島爭端打下“楔子”。冷戰結束以來，美國政府在釣魚島主權歸屬上由“模糊中立”到當今小布什政府的“小心介入”，反映了美國政府在釣魚島問題立場上的變化。
二戰後，出於冷戰和國家利益的考慮，美國政府在製定對日政策的過程中單方麵與日本簽訂的條約或協定在中日釣魚島問題上產生了負麵影響，如日本圖謀釣魚島主權時常常援引這些所謂“依據”。冷戰結束至今，美國在釣魚島問題上的立場隨著美國在亞太地區的戰略調整發生了變化，在一定程度上助長了日本攫取釣魚島的野心，來自中日釣魚島爭端中的“美國因素”值得關注。釣魚島問題是影響中日關係健康發展的重要因素之一。近年來，學術界關於釣魚島問題的著述頗豐。①學者們多從曆史、地理和國際法的角度研究該問題，而從美國對外政策的視角來探討美國與釣魚島問題關係的論著則顯得薄弱。基於此，本文以原始文獻和史實為基礎，試圖就美國與釣魚島爭端的緣起、發展及美國未來影響和介入該問題的諸種因素進行分析。
釣魚島諸島（以下簡稱釣魚島）屬於台灣島的天然附屬島嶼，並不屬於琉球群島（美國稱作“Ryukyu Islands”，日本稱為“衝繩群島”）。美國在二戰後托管琉球群島的過程中單方麵炮製了所謂“琉球地理分界線”，將釣魚島納入其管轄範圍內。美國在歸還衝繩時，實際默認了上述分界線。
一、美國托管琉球與“第27號令”：二戰後美國將中國釣魚島劃入其琉球托管範圍
在1945年的亞洲太平洋戰場，日本戰敗已成定局。1945年4月，美軍攻占琉球群島。5月，美國參謀長聯席會議決定將包括琉球群島在內的北緯30度以南諸島從對日占領區劃出，置於美軍直接控製之下。不久，美駐琉軍政府頒布第一號公告，其中第二條規定，日本帝國政府停止在琉球群島行使一切權利。②
冷戰開始後，在美國全球戰略中，琉球群島占有極為重要的戰略地位。此時的琉球群島作為美國西太平洋攻擊力量的中心，已成為美國遠東戰略防線（阿留申群島——日本列島——琉球群島——菲律賓群島島嶼鏈）中的關鍵環節。當時美軍在衝繩建有120多處軍事基地，包括中程導彈基地、早期防空雷達警報網、遠程通訊網、海軍快速中繼通訊網及“美國之音”的主要中繼局等。美國軍方認為，以美國在衝繩的空軍力量為核心，輔之以海軍力量，完全有能力阻止從東北亞或東亞中心港口出發的陸、海兩棲部隊。美國的戰略防線不是美國的西海岸，而是亞洲大陸的東海岸。美國應該將在菲律賓的防衛據點向北延伸，構築起從馬尼拉到日本、夏威夷直到阿留申群島的一條U 型防線。其中，空軍的戰略轟炸能力仍是核心，衝繩作為空軍基地具有重要地位。③
基於上述考慮，美國在製定對日政策時，既沒有將琉球歸還中國，也沒有按照美國國務院的主張將“非軍事化後的琉球歸還日本”，而是將“琉球、小笠原群島、原日本托管統治的各島嶼、太平洋中部所有島嶼全部置於美國排他性的戰略托管之下”。④1946年1月，美國參謀長聯席會議更加明確地提出，“北緯31度以南、九州至台灣之間的所有島嶼，全部作為戰略區域實行托管統治”。⑤1946年11月美國政府發表聲明，將琉球、小笠原群島、原日本托管統治區域置於美國的戰略托管之下，並且將此方案向聯合國提出。 1947年4月2日 ，聯合國安理會通過美國的提案。 1947年9月23日 ，當時代表中國民意谘詢機構的國民參政會曾反對把琉球歸屬日本，要求在對日和約中規定琉球應交我國托管。同年10月18日，行政院長張群出席國民參政會會議時，也提出“琉球群島與我國關係特殊，應該歸還我國”。但美國拒絕了中國對琉球統治權的要求。美方表示，琉球應納入其戰略托管網內，因為美國認為此乃其在西太平洋之一種任務，中國要求獲得琉球，並不為美國同情。⑥
1948年10月26日，美國國家安全委員會製定了NSC13／2文件。其中文件的第5條規定，從遏製蘇聯的戰略出發，美國“應以最佳方式使國際社會承認美國在北緯29度以南的琉球群島、南鳥島、孀婦岩以南的南方諸島長期的戰略控製權”。⑦為了使美國的上述戰略意圖獲得日本的認可，1951年，美、英等國背著中國，與日本政府簽訂《舊金山對日和約》。和約第三條中規定：日本同意美國將北緯29度以南之西南群島包括琉球群島及大東群島、孀婦岩以南之南方諸島，包括小笠原群島、西之島及硫磺列島，及衝之鳥島、南鳥島，置於美國托管製度之下，並以美國為唯一管理當局，美國有權對此島嶼之領土及居民包括島嶼領水，行使一切行政、立法及管轄權利。美國認為自此對琉球取得行政權。⑧美國代表在簽約前還解釋第三條是承認日本對琉球有“剩餘主權”。顯然，美國是以“托管”為名獨占琉球群島等戰略要地，並且在主權問題上偏袒日本。但是，從《舊金山對日和約》上述條款內容來看，美國所托管的琉球並不包括釣魚島。
美國對中國釣魚島的非法侵犯源於 1953年12月25日 美國陸軍少將大衛。奧格登（DavidA.D.Ogden ）代表美國琉球民政府發布的“第27號令”，即關於“琉球列島地理界線”的布告。該布告稱，“根據 1951年9月8日 簽署的對日和約”，有必要重新指定琉球列島的地理界線，其中第一條規定：將當時美國琉球民政府管轄的區域指定為，“包括（北緯28度、東經124度40分，北緯24度、東經122度，北緯24度、東經133度，北緯27度、東經131度50分，北緯27度、東經128度18分，北緯28度、東經128度18分各點連線的區域內各島、小島、環形礁、岩礁及領海”。⑨而中國釣魚島的地理位置在北緯25度至北緯26度，東經121度30分至東經126度四線之間，恰位於該範圍內。這樣，美國琉球民政府的“第27號令”就將中國釣魚島非法化入美國琉球托管區域。這個區域的劃定，是美國琉球當局單方麵對釣魚島列嶼的非法侵占，構成了對中國領土主權的侵犯。即便如此，當時日本政府也是履行了美日《舊金山和約》中的放棄條款的。在 1961年4月4日 由日本建設省國土地理院第8期第8號承認濟（即批準書）批準出版的日本九州地方地理誌的地圖中，就隻標注有日本南西諸島，而根本沒有所謂的“尖閣列島”（即中國釣魚島）。甚至到1971年，在日本出版的兒童百科全書中的日本地圖上，同樣也沒有把所謂“尖閣列島”列入日本版圖。因此，日本政府在20世紀70年代初以上述“第27號令”為由對釣魚島提出主權要求的依據是不成立的。
二、美國歸還衝繩與中日釣魚島爭端
1969年1月，尼克鬆執政，美國麵臨的國際和國內形勢已相當嚴峻。美軍深陷越南戰爭泥潭，大大消耗了美國的實力，迫使尼克鬆對美國的全球戰略做出巨大修改。1969年7月，尼克鬆在關島發表了著名的“關島演說”（即所謂尼克鬆主義），正式明確美國將集中力量在歐洲和中東地區對付蘇聯，而要在亞洲和太平洋地區實行戰略收縮，進而要求日本和亞太地區諸盟國“自己承擔起責任來”。⑩由於要在亞洲實行戰略收縮，美國更需要日本在亞洲發揮更大的作用並在日美安全體製中承擔主要的角色。因此，尼克鬆上台後第一個行動，就是宣布他要成立一個委員會來專門研究將衝繩歸還日本的問題。1969年11月，尼克鬆同訪美的日本首相佐藤就日美安全條約期滿問題和歸還衝繩問題舉行了會談，並於 11月22日 發表日美聯合聲明。聲明約定，美國將在不損害日美安全條約和日本政府政策的前提下將衝繩交還給日本。
在美國與日本交涉衝繩的前後，1968年10月，聯合國亞洲及遠東經濟委員會（ECAFE ）對東海海域進行了海底資源調查，認為釣魚島可能儲藏著巨大的海底油田。日本立即對這個地區表現出濃厚的“興趣”，並單方麵采取了行動。 1970年8月31日 ，在美國監督下的琉球政府立法院起草了《關於申請尖閣列島領土防衛的決定》。這是在釣魚群島主權鬥爭中，日本方麵首次公開主張對該群島擁有主權。在立法院決議的影響下，琉球政府於同年 9月10日 發表了《關於尖閣列島主權及大陸架資源開發權的主張》的聲明，進而在17日又發表了《關於尖閣列島主權》的聲明。琉球政府在第二個聲明中係統闡述了主張對這個列島擁有主權的根據。該聲明首先講到，根據 1953年12月25日 發布的琉球列島美國政府第27號布告，“尖閣列島”被包括在美國政府及琉球政府的管轄區域內。（11）中日兩國關於釣魚島主權歸屬的紛爭由此肇端。
1971年6月17日 ，經過近兩年的艱苦談判，日、美簽署歸還衝繩協議（《關於琉球諸島及大東諸島的日美協議》）。歸還衝繩協議的簽字儀式分別在東京和華盛頓舉行。協議由前言和九項條款組成，其內容之一為，自條約生效之日起，美國將琉球群島和大東群島的一切權利移交給日本。（12）美國以日本擁有“施政權”為由，把聯合國交付美國托管之琉球行政權交予日本管理。同時，美國還錯誤地將原屬中國領土的釣魚島也包括在琉球群島管轄區域內。這說明，美國在歸還衝繩時實際上默認了1953年美國琉球民政府發布的第27號令——“琉球列島地理界線”所規定的“施政”範圍。
美國與日本在所謂歸還衝繩的協議中把中國領土釣魚島等島嶼劃在“歸還”範圍內，這是對中國主權的侵犯。 1971年12月30日 ，中華人民共和國外交部發表聲明指出，釣魚島等島嶼是中國台灣的附屬島嶼，而不屬於琉球也就是現在所稱的衝繩，美國政府片麵宣布對這些島嶼擁有所謂“施政權”，這本身就是非法的。（13）美國將中國領土釣魚島的“施政權”作為衝繩的一部分“歸還”日本對中日釣魚島問題產生了惡劣的影響。日本政府據此主張該島屬於衝繩縣的一部分，並將釣魚島及其周圍海域劃入日本自衛隊的“防空識別圈”內。於是，日本強占中國釣魚島的擴張主義行徑變本加厲，中日關係中的釣魚島問題便由此引發出來。應當指出，美日之間的所謂協議是非法的、無效的。因為釣魚島主權歸屬問題是中、日之間的問題，沒有中國的參與和同意，日本與任何第三方就此問題所作的安排都是無效的，並對中國沒有約束力。
針對日本侵占釣魚島的非法行徑， 1970年9月10日 ，美國國務院發表偏袒日本的聲明：“依據對日和約，美國對‘南西諸島’有行政權……約中所用之名詞含有包括尖閣群島當作一部分管理之意，但認為對琉球之剩餘主權仍屬日本。由於1969年11月關於此等島嶼主權之不同主張，我方認為應由涉及爭執的國家解決之。”（14）同日，美國國務院發言人麥勞夫斯基在針對釣魚島所有權的答辯中指出：“根據《對日和約》，美國對‘西南諸島’擁有施政權。西南諸島包括‘尖閣諸島’。根據該條約，美國政府認為對作為琉球列島一部分的‘尖閣諸島’擁有施政權，這意味著日本擁有對琉球列島的潛在主權。美國政府決定於1972年將琉球列島的主權歸還日本。至於‘尖閣列島’，美國則將把它的施政權歸還給日本，但美國認為，施政權和主權是兩回事。如果在主權問題上產生分歧，應由當事者協商解決。”（15）可見，美國自己也承認，施政權不等於主權，美國政府把釣魚島的施政權歸還給日本，並不等於日本擁有對釣魚島的主權。
美國將釣魚島的“施政權”私下擅自交給日本，這一無視中國主權的行為激起中國政府和全球華人的極大憤慨。 1971年12月31日 ，中國政府發表聲明指出，堅決反對日美勾結將中國領土釣魚島列入“歸還區域”，指出這是完全非法的。（16）從1971年元月起，首先是美國華人留學生集合2500多人，在聯合國總部前舉行“保釣”示威，並迅速波及全球各地，形成了波瀾壯闊的全球華人“保釣運動”。在此情況下，美國政府不得不於1971年10月表示：“美國認為，把原從日本取得的對這些島嶼的行政權歸還給日本，毫不損害有關主權的主張。美國既不能給日本增加在它們將這些島嶼行政權移交給我們之前所擁有的法律權利，也不能因為歸還給日本行政權而削弱其它要求者的權利……對此等島嶼的任何爭議的要求均為當事者所應彼此解決的事項。”（17）美國東亞及太平洋事務法律顧問執行助理羅伯特。斯塔爾也明確表示，美國“把從日本取得的對該群島的管轄權交還日本，決不會造成對任何潛在的領土主張的歧視”，“對群島的任何衝突性的要求，需要牽涉此問題的各方談判共同解決”。（18）
三、冷戰結束以來美國在釣魚島問題上立場的新變化
冷戰結束後，克林頓政府在釣魚島問題上基本保持20世紀70年代初期美國國務院所聲明的“中立”姿態，一直堅持美日安保條約的範圍不包括釣魚島。 1996年9月11日 ，美國政府發言人伯恩斯發表聲明：“美國既不承認也不支持任何國家對釣魚列島的主權主張。”（19）同年，美國政府的駐日大使蒙戴爾在接受美國媒體采訪時表示，“在日美安全條約中沒有強製美軍介入釣魚島糾紛”。 10月30日 他仍表示：“日美安全保障條約不適用於尖閣群島”。（20）而“美國的上述立場也對日本防衛廳和自衛隊的立場產生衝擊”。（21）
美國總統小布什上台以來，對釣魚島問題的態度與此前政府有所不同，尤其是1996年《日美安全保障聯合宣言》的發表和1997年《新日美防衛合作指針》製定以後，日本要求將防衛承諾擴大到釣魚島，日本試圖把美國拉入到釣魚島問題中來，並把這一點當作檢驗美國防衛承諾的“試金石”。在這種情況下，美國政府至少在口頭上發生了一些變化。 2001年12月12日 美國助理國務卿福特表示：“釣魚島一旦受到攻擊，美國有可能對日本提供支持”。“美日關係對美國的國家利益來講是至關重要的，隻要是與日本有關的糾紛，美國多少會插手進去”。“在考慮美國的對亞洲政策時，沒有什麽比對日政策更重要的了”，“這不僅是個關係深淺的問題，更重要的是這涉及美國的國家利益”。（22） 2004年2月2日 ，美國副國務卿阿米蒂奇在訪問日本時表示：“施政權所涉及的範圍都適用於安保條約，在美日安全條約中，日本施政下的領域一旦受到攻擊，那將被視為對美國的攻擊。”（23）阿米蒂奇的講話表明美國的政策發生了微妙的變化。阿米蒂奇此前隻是籠統地稱日本一旦受到攻擊美國一定會出麵支援，而日本外務省發言人則將這一講話予以詮釋，具體細化到釣魚島問題。 2004年2月5日 ，日本外務省發言人宣稱：“在日美安保條約中，美國曾承諾對日本予以保護。尖閣列島（即中國釣魚島）是日本的領土，保護日本當中也包括保護尖閣列島（即中國釣魚島）。”隨後， 2004年3月23日 ，美國國務院副發言人艾利裏在回答記者提問時指出：“日美安保條約適用於尖閣群島。”（24）
美國在釣魚島問題立場上發生變化的原因有二：其一，伊拉克戰爭結束後，美國調整全球軍事部署，加強在西太平洋地區的軍事部署。由於美國在東亞部署導彈防禦係統問題上需要日本的合作，日本便把美國在釣魚島問題支持日本與日本參加導彈防禦係統掛鉤。為了在與中國的釣魚島主權爭端中獲得更多籌碼，日本迫切希望美國在釣魚島問題上予以更深的介入，以便借助日美安保框架為日爭取更多“私利”，包括欲將釣魚島爭端塞入日、美對華遏製的大框架下。這促使美國在對釣魚島的態度上向偏袒日本的方向轉變。其二，近年來，受“對中國實施戰略威懾”的冷戰思維的影響，美國的亞太戰略思想中，圍繞中國的地理位置，一直有一條“安全弧”。美國試圖通過該“安全弧”遏製中國的崛起並保護其“盟友”（包括日本）。因此，美國在中日釣魚島主權爭端中做出偏袒日本的立場就不難理解了。
結論
縱觀釣魚島半個多世紀的曆史風雲，中日釣魚島爭端的產生、變化、未來發展趨勢始終與“美國因素”密切相關。美國也成為影響釣魚島問題重要的外部力量。這主要表現在以下幾個方麵：
首先，在冷戰的國際背景下，美國單方麵與日本簽訂的一係列條約、協定為後來的中日釣魚島爭端埋下了伏筆。從這一意義上看，美國是中日釣魚島爭端的始作俑者之一。在20世紀70年代初美日歸還衝繩的協議中，美國又單方麵將包括釣魚島在內的衝繩的所謂“施政權”授予日本，更成為引發中日釣魚島爭端的直接原因之一。
其次，冷戰結束後，未來圍繞中日釣魚島主權爭端的“美國因素”日漸突出。在釣魚島主權立場上，美國政府在看似中立的態度下竭力淡化和模糊中國對釣魚島所享有主權的事實，使得釣魚島問題日益複雜化。尤其是小布什執政以來，美國政府在釣魚島主權歸屬問題上逐漸放棄此前的“模糊中立”的立場，轉而積極地“小心介入”。近一兩年來美國高官在釣魚島問題上發表的一係列聲明反映了美國立場的這種變化。
最後，“美國因素”的介入將成為未來影響中日釣魚島爭端解決一個重要變量。中日釣魚島主權爭端本應當由中、日兩國自己解決，而現實的情況是，“美國因素”已經滲入其中。美國深諳釣魚島對中、日兩國的價值，其主權的繼續懸置，既可以防止中、日兩國走得太近，又可以讓美國處於隨時介入的有利地位。美國介入釣魚島問題作為美、日聯手遏製中國的一種戰略嚐試，一方麵將助長日本陰謀攫取釣魚島的野心，對中日關係以至亞太地區的穩定產生一定的消極影響；另一方麵，“美國因素”的介入對於中日釣魚島爭端未來的解決，也會增加一定的難度。但應當指出的是，美國關於釣魚島問題對日本的承諾是有一定限度的。美國雖期待通過與日軍事合作實現其亞洲戰略的目標，但還是希望在這個敏感問題上留有適當的餘地。因為，在遏製中國的戰略上，既然已經有了日美同盟這一基本框架，美國如果又在釣魚島問題上介入得過深，必然會招致中國的強烈反對，進而造成美中關係的緊張局勢。所以，從近期看，美國在釣魚島問題上不會走得太遠。
注釋：
①有代表性的論著有張平：《釣魚島風雲》，北京國際文化出版公司2000年版；[日]井上清著、賈俊琪等譯：《釣魚島：曆史與主權》，中國社會科學出版社1997年版；吳天穎：《甲午戰前釣魚列嶼歸屬考——兼質日本奧原敏雄 諸 教授》，社會科學文獻出版社1998年版；鍾嚴：《論釣魚島主權歸屬》，《人民日報》 1996年10月18日 ；林琳：《從國際法論中國對釣魚島群島無可爭辯的主權》，《中國邊疆史地研究》1999年第4期；司徒尚紀：《關於釣魚島群島曆史地理的若幹問題》，《嶺南文史》1997年第1期；呂一燃：《曆史資料證明：釣魚島列島的主權屬於中國》，《抗日戰爭研究》1996年第4期，等等。
②參見張平：《釣魚島風雲》，第141頁。
③參見崔丕主編：《冷戰時期美國對外史探微》，中華書局2002年版，第63頁。
④JCS570/40，“Over-All Examination of U.S.Requirements for Military Baseand Right ”，October 25，1945，Section 9，CCS360（12—9—42），JCS 1942—1945，RG218.轉引自崔丕主編：《冷戰時期美國對外史探微》，第52頁。
⑤JCS570/50，“Strategic Control by the United States of Certain Pacific Areas”，January 21，1946，Section 13，CCS360（12—9—42），JCS 1946—1947，RG218.
⑥參見張平：《釣魚島風雲》，第143頁。
⑦NSC13/2，Recommendations With Respect To U.S.Policy Towards Japan ，October71948，Declassified Documents Reference System，Document Number：CK3100347865.
⑧參見張平：《釣魚島風雲》，第143—144頁。
⑨CIVIL ADMINISTRATION PROCLAMATION NO.27，GEOGRAPHICAL BOUNDARIES OF TheRyukyu Islands，Office of the Deputy Governor，APO 719，UNITED STATES CIVIL ADMINISTRATIONOF The Ryukyu Islands ，Office of the Deputy Governor，25December 1953.
⑩《美國總統公開文件集——理查德。尼克鬆1969》（Public Papers of the UnitedStates，Nixon），美國政府印製局1971年版，第544—545頁。
（11）參見[日]井上清著、賈俊琪等譯：《釣魚島：曆史與主權》，第11—12頁。 (12）參見於群：《美國對日政策研究》，東北師範大學出版社1996年版，第324頁。
（13）參見田桓主編：《戰後中日關係文獻集（1971—1995）》，中國社會科學出版社1997年版，第61頁。
（14）漠帆：《釣魚島問題大事記》，《現代日本經濟》1997年第5期。
（15）湯家玉、孫茂慶：《釣魚島百年風雲》，《黨史縱覽》2003年第7期。
（16）參見《人民日報》 1971年12月31日 。
（17）《美國參議院外交關係委員會聽證會。第九十二屆國會記錄》， 1971年10月27日 至29日，第91頁。
（18）逋野起央等編：《釣魚台群島（尖閣諸島）問題研究資料匯編》，勵誌出版社2001年版，第333頁。
（19）逋野起央等編：《釣魚台群島（尖閣諸島）問題研究資料匯編》，第71頁。
（20）《日本產經新聞》 1996年10月4日 。
（21）《國際先驅導報》 2004年6月22日 。
（22）人民網 2001年12月11日 訊：《美官員暗示：釣魚島一旦有事美將站在日本一邊》，見http://past.people.com.cn/BIG5/guandian/183/2281/3276/20011211/624605.html.
（23）《國際先驅導報》 2004年2月13日 。
（24）《日本經濟新聞》 2004年3月24日 。
請閱讀更多我的博客文章>>>
