國家級貧困縣的麵子工程：“大甩賣”式賣地求生

湖南省汝城縣舉債修建的愛蓮廣場，僅6棵銀杏樹就花了285萬元，8根圖騰石柱花了120萬元。與廣場相對的是縣委縣政府的辦公大樓。圖/《中國紀檢監察報》

汝城縣地處湖南與廣東、江西三省交界處，隱匿在山嶺陡峻、煙霧繚繞的群山中。

“圖騰石、銀杏古樹、煤油燈、黃泥巴水……”。湖南省委巡視組的一則報告，戳破了這個小縣城的“闊麵子”。

據《中國紀檢監察報》8月5日的報道，湖南省汝城縣這個國家級貧困縣，大規模舉債修建大批“形象工程”，花4800萬元修廣場，6株銀杏樹就花了285萬元，8根圖騰石柱花了120萬元。

與之相對的，則是對民生的罔顧。該縣自來水管網年久失修，居民爆管停水、喝“黃泥巴水”是常態；該縣盧陽鎮還有兩個村沒有通電，25戶67人僅靠山泉水發電和點煤油燈照明。

《中國新聞周刊》調查發現，汝城縣以土地開發為中心的發展模式，且“寅吃卯糧”，透支了土地市場，使得政府債務急劇惡化。

大建

汝城縣所處的羅霄山片區，是全國11個集中連片特困地區之一。長期以來，汝城縣以農業為主，工業產業基礎薄弱。

2012年3月，國家級貧困縣調整名單出爐，汝城縣被列為國家扶貧工作重點縣。

在扶貧力度空前的當下，“國貧縣”這頂帽子含金量極大。它不僅意味著可以享受中央及地方各級財政撥付的扶貧補助資金，還可以享受很多的政策傾斜。

汝城縣委常委、宣傳部長郭昕告訴《中國新聞周刊》，近幾年，中央及地方各級財政撥付給汝城縣的扶貧補助資金，每年都在20億元左右。2013—2015年，該縣上級補助收入分別為13.6億、18.29億、20.52億，占該縣綜合財力比重分別為53.26%、55.55%和57.1%。2017年，汝城縣上級補助收入為18.87億元，占該縣當年財力的60%，而其地方財政收入僅為4.07億元，不及上級補助的四分之一。

巨額的補助資金，讓當地的可用財力頗為厚實。與此同時，GDP仍是上級政府考核地方官員的重要指標，而搞基礎設施建設，成為汝城縣實現GDP增長最速效的手段，於是很多重磅基建項目在這個貧困縣遍地開花。

2008年，汝城縣啟動行政中心南移建設工程。與此同時，汝城縣新城建設也拉開帷幕。

根據汝城縣《2009-2030年城市總體規劃》，該縣新城定位於新行政中心，規劃行政辦公用地44.7公頃。隨著新城的開發建設，相應的行政辦公、住宅、交通、廣場等配套設施工程盡皆上馬。

2009年，建築麵積21280平方米、總投資5000萬的汝城縣“四大家”機關辦公樓及附屬設施開工建設；2010年，占地11.5萬平方米、總投資近5000萬的愛蓮廣場開工建設；同年10月，位於愛蓮廣場旁的汝城法院新審判大樓開工，占地麵積13341.11平方米，總投資3500萬元。

2012年，汝城啟動三棟綜合辦公樓建設，其中1號綜合辦公大樓項目占地25畝，建築形態以蓮花為造型，共27層，總投資約8000萬元，後因“政策原因”未能建成；2號大樓規劃總用地25畝，共22層，總投資約7200萬元；3號大樓規劃用地麵積25畝，共27層，總投資約9500萬元。

作為新城配套的汝城大道、神農路及環城西路等工程也陸續開工建設。

2014年至2017年，汝城縣將全縣的發展重點聚焦於“全域旅遊開發”，提出打造“一環一心五水十園”，構建“會呼吸的城市”，並在全縣範圍內遍地開花建旅遊景點，試圖給每個鄉鎮都確定一項旅遊特色。

總投資50多億元的理學古鎮、總投資30億元的汝城特色小鎮、總投資15億元的熱水國際溫泉度假中心等一大批旅遊產業項目，短期內紮堆開建。

據湖南省委第四巡視組的通報，2008年以來，汝城縣修建廣場公園11個，市政道路項目26個，違規修建辦公樓10棟，“幾乎一半的錢都用在大搞城市開發和城市建設”。

負債

“以前汝城搞建設，別的縣都開現場會來學。”郭昕回憶，前幾年，汝城的基建是被上級作為典型推介的。

這在一則報道中得到印證。據當地媒體報道，2009年4月，時任郴州市委書記戴道晉帶隊視察了汝城的新行政中心、愛蓮廣場等項目建設時，說“小縣也可以大作為，窮縣也可以快發展”。

“我們的規劃有些超前，政績觀有偏差，但城市麵貌越落後，越沒有人投資。”郭昕對《中國新聞周刊》表示，汝城重大基建項目都經過上級審批，主要以融資代建的模式建設，“沒有動用一分錢的扶貧資金”。

融資代建，指的是政府缺少啟動或者建設資金時，由施工單位或者社會資本金提供支持，政府在規定的時間歸還本金和利息。融資模式一般為項目公司直投、銀行貸款和融資公司融資。汝城多采用後兩種模式，“這導致了我們縣負債的增加。”郭昕說。

據汝城縣財政局反饋的數據，目前汝城債務總額約為95億。據此測算，汝城債務總額為汝城縣2017年一般公共預算收入的12.9倍、地方財政收入的23倍，負債率為151%，綜合債務率為336%，債務率高居湖南各縣之首。

根據《湖南省政府性債務管理實施細則》相關規定，湖南將綜合債務率作為政府性債務的預警指標，對綜合債務率超出150%的地區，給予紅色警告。2018年1月29日，湖南省政府認定汝城縣的政府債務餘額為77.18億元，並將汝城縣政府性債務風險預警為紅色警告地區，進行重點監控。

2018年，汝城縣政府需還本付息2.4975億元，這給該縣財政收支平衡帶來很大的壓力。

基建投資的居高不下，使得汝城縣經濟性項目投入不足，工業增長乏力，民生投資亦長期不足。

據相關數據顯示，汝城縣政府的固定資產投資，從2007年的15.7億增長到了2017年的91.64億，年均增長19.3%。近5年來，汝城的基建投資占固投的比重，一直維持在35.7%至54%的高位。

與此相對的是，民生投資嚴重不足。2016年，汝城民生投資為6.1億元，占固定資產投資總量的7.5%。同年，郴州市和湖南省民生投資占固定資產投資比重為8.2%和9.7%。

到了2017年，汝城的民生投資大幅降至2.6億元，占固定資產投資比重不足2.8%。而同年基建投資占固投的比重，則由前一年的35.7%升至50.3%。

自2014年以後，汝城債務率急劇增長， 2015-2017年綜合債務率分別為274%、285.74%、336%。

賣地

從公共收入的來源來看，汝城縣政府非稅收收入，主要來自土地出讓收入。這些負債資金，主要依靠汝城縣成立的各種融資平台通過抵押土地籌集。

為了確保不發生係統性金融風險，力爭3年內債務風險降到橙色預警一下，汝城縣停建了項目20個、暫緩建設項目9個、調減投資規模項目48個，撤銷項目2個，壓減投資金額共21.15億元。

汝城縣財政局副局長何動林告訴《中國新聞周刊》，汝城縣製定了一個5年計劃，希望在5年內將隱形債務化解50%，債務率降至150%以內。

為此，汝城縣將連續5年，每年出讓價值4.5億元的土地，其中70%用於填補債務；利用土地增減掛鉤，用3年時間，每年將2000畝地推向市場，總計產生3億－4億元總收入，其中2億用於還債；盤活國有資產資源，每年2個億，累計5年，共10個億；拆借資金收回，清收不良貸款，利用政策節支和財政結餘，總共每年可獲得1.7個億用於還債。

由於工業用地的出讓價格遠低於商住用地的出讓價格，商住用地是當地土地出讓的主要收入來源。

據國信房地產信息網的數據，在2012年至2018年，汝城縣共成交79宗商住用地。其中，汝城縣政府在2013-2014年出讓了72.9萬平方米土地，占7年出讓總麵積的56.5%，土地出讓收入占7年出讓總收入的65.7%。這兩年間的土地出讓收入占汝城縣一般公共預算收入的比重，分別達到了46.4%和53.5%，低價均價都超過了每平方米1100元。

此後，汝城的土地出讓價量齊跌，每年的土地成交量隻有2013-2014年間的30%左右，土地出讓價格隻有2013-2014年的70%左右。

進入2018年，汝城縣政府試圖大量出讓土地，以償還政府債務。截至2018年10月，汝城縣政府共招拍掛22宗土地，成交7宗，其中商住用地6宗，總麵積202291平米，出讓總價1.3億元，平均地價僅為650元。

而與土地市場密切關聯的房地產市場，卻出現反常一幕。地價下降，而房價則不斷攀升。《中國新聞周刊》走訪了解到，當地的房價已經漲至每平方米5000多元，接近於郴州市區的房價。

相關數據表明，汝城縣的房地產開發投資額增長強勁，從2007年的0.44億增長到了2017年的10.53億，年均增長達37.4%。商品房銷售額則從2007年的0.36億，暴漲到2017年的11.17億，年均增長41.0%。2013年後，汝城的房價開始暴漲，到2017年，汝城房價漲至4000多元每平方米，是當年商住用地價格的5倍。隨著今年房價的繼續上漲和商住用地價格的下跌，這一比值將繼續擴大。

由此導致的後果是，大量的土地掌握在開發商手中，政府對土地的議價能力下降，政府的土地出讓收入下降，而居民的購房成本則不斷上升。

急於在短時間內緩解壓力的汝城縣，“寅吃卯糧”，進行“大甩賣”式的土地出讓，使得當地土地市場進一步崩壞。

整改

巡視報告經媒體報道後，汝城深陷輿論漩渦。郭昕說，他在此期間的工作量漲了好幾倍。

這場巡視風暴過後，汝城縣委原書記方南玲因涉嫌違反中央八項規定精神，並在政治生態、政府債務、脫貧攻堅等問題上負有責任，被免職。汝城縣3名黨政主要負責人、17名科級幹部被查處。

原任桂陽縣長的黃四平前來“救火”，出任汝城縣委書記。上任伊始，黃四平表示對巡視發現的問題“主動認領、照單全收”。

汝城官場刮起一場“立行立改”的整改風暴。據汝城縣委宣傳部提供的資料顯示，該縣開展脫貧攻堅專項督查，共查出涉及貧困戶收入、住房、基礎設施建設、群眾滿意度等四類問題4091個，清退識別不準對象4553人，新納入貧困人口667人。

全麵清理、節約配置辦公用房，調整搬遷單位21個、700餘人，清理出為民服務中心2號樓、3號樓建築麵積79449平方米，老城區商業繁華地帶辦公院落18處、房產27900餘平方米。

改造部分已建成的廣場、遊園以及合適的辦公院落，對辦公用房進行合理利用，用於化解城區“停車難”“出行難”“大班額”。今年全縣將新增停車位820個。行政中心前廣場、原檢察院和原中醫院院落改建成停車場，原水利局、進修學校辦公樓分別轉為思源學校、二完小和特殊教育學校用房。

同時實施城鄉供水一體化和安全飲水工程，解決17990戶56132人安全飲水；實施城鄉公交一體化項目，建成城鄉公交線路23條，實現城鄉公交全覆蓋；實施農網改造49個村，涉及農戶8052戶26650人；實施農村公路項目491個814.476公裏；實施危房改造14909戶。擴建一水廠、新建二水廠、改造老城區管網、聯網新老供水體係，年底將全麵完成各項改擴建工程。