國家監察法祭出！新“東廠”橫空出世？

中國人大已經於3月18日選舉了楊曉渡國家監察委員會主任。20日，中國人大毫無懸念地表決通過了《中華人民共和國監察法》。

2017年以來，中國學界中就一直存在對即將出世的國家監察法的擔憂，有網友甚至稱，即將成立的國家監察委與可能與古代的“東廠”並無二致。

那麽，這到底是一部怎樣的法律？它又會產生怎樣的影響？

從黨內監督到國家監察

在中國，80%的公務員和超過95%的領導幹部都是共產黨員，但這部《中華人民共和國監察法》的辦案對象擴大到了所有行使公權力的公職人員，此前的行政監察法針對的隻是行政機關及其工作人員。

草案稱，機關公務員、國有企業管理人員、公辦單位（教育、科研、文化、醫療衛生、體育等）中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員，以及其他依法履行公職的人員都將成為監察對象。

中國人大常委會副委員長李建國在13日做的報告稱，製定監察法是“對中國曆史上監察製度的一種借鑒”，是“反腐敗國家立法”，設立的目的是為了“使黨的主張通過法定程序成為國家意誌”。

國家監察委將與紀委合署辦公。由於針對的還是以公權力犯罪為主的案子，檢察院的反貪汙賄賂、反瀆職侵權以及預防職務犯罪三個部門的職能及大部分人員都將被剝離出來，轉移至新成立的監察部門。

一位接近檢察係統、要求匿名的人士說，中國最高人民檢察院已經調動了近150人至新成立的國家監察委。另外，地方檢察院的反貪局工作人員也有已經調至地方監察委的。

草案規定，國家監察委由全國人民代表大會產生，地方監察委則有地方各級人大產生。監察委有監督、調查、處置的權力和職責。

2017年11月7日至12月6日，監察法草案在中國人大網全文公開，征求社會公眾意見。12月，人大常委會認為“已經比較成熟，決定將監察法草案提請全國人民代表大會審議”。

從“雙規”到留置

去年10月，習近平在中共十九大報告中明確提出，監察人員將用留置取代“兩規”措施。留置是指留置在特定場所交代問題。

“兩規”又稱“雙規”，是中共黨紀檢監察機關查辦案件的一種特殊措施，要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明。這種措施長期以來一直遭到外界批評。

2016年，人權觀察曾發表報告稱，根據媒體報道，自2010年以來至少有11人在被“雙規”時死亡。那麽，從“雙規”到“留置”，能否消除外界對其可能侵犯人權的質疑？

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水指出，監察法草案中對留置筆墨較重，說明已經意識到了留置可能造成人身傷害，怕人員濫用權力。監察法草案規定，留置時間最長不得超過半年，但此前的“雙規”並無期限可言，有的公職人員甚至被關了三、五年。

草案規定，“訊問被留置人員應當合理安排詢問時間和時長”。此前，紀委及監察機關辦案時采用的疲勞審訊，也就是變相的刑訊逼供，一直被公眾所詬病。但監察法草案並沒有明確保證被留置人員的休息時長，隻是采用了模糊的“合理”二字。

北京大學法學教授薑明安說，他認為，應該明確規定晚上11點至早晨6點之間不得審訊。“什麽叫合理的時間？是三個小時六個小時還是八個小時？現在彈性太大了。”薑說。

薑明安也承認，二審草案比一審草案進步很多，作為法學專家，他在一審草案時被邀請去參加了座談會。一審草案規定，監察委會將材料提交至檢察院提起公訴，檢察院若決定不起訴，需要征求監察委的意見。“我們認為，檢察院如果決定不起訴都要征求監察委的意見，那就沒有意義了。後來他們采取了我們的這條意見。”

“一審草案還稱，被留置後，應當在24小時內通知被留置人員所在單位或家屬，在我們的要求下，他們將‘或’改成了‘和’。雖然他們沒有采取我們的全部意見，但能改一些我們還是覺得不錯了。”薑明安說。

留置過程中最引起外界關注的是，期間不允許律師介入。浙江省監察委員會主任劉建超則在接受內地媒體采訪解釋了禁止律師介入的原因。他稱，監察委員會不是司法機關，因此它不受刑訴法約束，另外，調查過程中要排除幹擾，防止損毀證據，防止泄密。

一位要求匿名的中國律師說，在實際中，此前涉及公權力犯罪的案子在偵查階段，很多時候都不讓律師介入，偵查結束後才讓律師介入，但那個時候意義已經不大了。“我感覺是法條上後退了，但實踐中它是保持現狀的。這個談不上什麽退步，但也沒什麽進步，不進則退嘛，隻能這麽說。”

權力過大引發的擔憂

草案規定，監察機關可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施開展調查。同時，監察委獨立行使監察權，他們的行為不受任何行政機關、社會團體及個人的幹涉。

草案還規定，監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。

中國人民大學法學院教授韓大元曾撰文指出，從監察委的三個試點地區看，監察委員會與紀委雖屬於兩個機構，但由於主任是紀委書記擔任，副主任由副書記兼任，實質上可能導致機構合一，成為黨政高度合一的機關。

他認為：“在黨的曆史上，黨政合一體製在特定曆史時期發揮過一定的作用，但也有曆史教訓，從長遠發展來看，弊多利少。”

薑明安則稱，黨政合一以後可以提高效率，是國家治理能力的現代化。

武漢大學法學院教授秦前紅認為，監察法草案忽略了一些重大問題，如監察機關從初核到移送起訴的辦案期限、監察機關的決策體製和監察錯案責任追究等，這些問題都應該被細化。

“一個是監察委員會的組織法要製定出來，細化機構設置、職責、權限；還有監察官法，規定監察官的職責、義務、任免晉升的辦法和人員的遴選等；條件如果成熟還可以製定監察法實施的細則，”莊德水說，“從整個法律體係的建設來看，這些都是必要的，製定出來才能解除社會公眾的疑慮。”

至於監察委權力過大引發的誰來監督監察委的問題，薑明安對此比較樂觀，他認為人大、監察委自身、檢察院、公安都能從行動上對監察委進行監督。但上述要求匿名的律師認為，在現實中，人大不可能去審查監察委，“監察委隻能靠自我監督”。