我的政治改革設想（上）

試論“兩權分解，三方共享”

 ——一個成本低、阻力小、風險幾為零的政改方案

     簡短說明：我的改革方案，從全球橫向比照來看，它一沒有“三權分立”和“多黨製”，二沒有“普選製”和“憲政民主”，三沒有“司法獨立”及“軍隊國家化”；從中國曆史縱向比照來看，它一不是“周製”，二不是“秦製”。

序言

目前，無論是政府層麵，還是民間層麵，亦或是知識界層麵，都在對如何實現國家治理體係和治理能力現代化（政治改革）進行探索，並且出現了各種各樣的具體方案。但我覺得，無論是何種具體方案，都必須考慮以下幾個因素：

首先，改革的阻力必須盡可能小。隻有讚成改革的力量遠遠大於反對改革的力量，改革才有可能進行。改革的成本必須盡可能低。即使改革派的力量遠遠大於反對派的力量，但若改革成本太高，也是不行的。

舉一個具體例子吧。比如有人提出這樣一個方案：把全國的省級、市級行政機構都取消，全國2000多個縣壓縮成1000個左右的大縣；然後這1000多個大縣實現自治；中央隻負責國防、外交。我們這裏不去說這個方案本身好不好，我們隻說這個改革方案的阻力太大了，根本就無法實施。須知，這個方案將直接導致全國所有的省市級幹部和一半的縣級幹部下崗，他們能願意嗎？這個阻力簡直是天文數字了。

其次，任何改革方案都不能照搬他人（包括古人和外國人），而隻能借鑒他人。天下沒有包醫百病的神藥，適合當代中國的改革方案隻能靠我們自己去摸索、去發現。也舉一個具體例子吧。許多人看到現在西方一人一票的普選製很成功，就想照搬的中國來。可他們忽視了，西方的一人一票的普選製不是一下就蹦出來的，而是經過漫長的曆史發展。一開始是大富人有投票權，然後是中富人也有投票權，再後是小富人也獲得投票權，最後才是普通人獲得投票權。也許有人會說，既然這樣，那麽，我們把西方整個發展過程都照搬過來行不行呢？我們也先給中國的那些大款們投票權，再給小款們投票權……我的回答是“更不行！”須知，西方是市場係統占主導地位，誰有錢誰就有話語權。中國自古就是行政係統占主導地位，誰的行政級別高，誰的話語權就大。因此，真要借鑒西方的話，我們也隻能嚐試、摸索一下，先給省部級幹部選舉權，再給地市級幹部選舉權，再給縣級幹部選舉權……

最後，改革必須是可試點、可操控的，否則不能貿然實施。原因很簡單，萬一失敗了呢？

好了，下麵我們進入正題。

• 我們的改革要解決哪些問題？

做任何事情，都要首先明確我們做這件事情的目的是什麽。那麽，在當代中國進行政治改革、實現國家治理體係和治理能力現代化，我們的具體目的是什麽呢？顯然，我們的具體目的是要解決當代中國在國家治理方麵所存在的重大問題。

那麽，在當代中國，在國家治理方麵都存在哪些或明顯或潛伏的重大問題呢？對此，不同的人會有不同的回答。我個人認為，要想正確回答這個問題，首先必須弄明白當代中國的具體情況，也就是所謂的國情。

那麽，當代中國又是一個怎樣的國情呢？首先，中國是一個行政係統（通俗的說法就是“政府”）在社會中占主導地位的國家，它完全不同於那些市場係統占主導地位的歐美國家以及教俗係統（通俗說法就是“宗教”）占主導地位的中東阿拉伯國家和南亞印度等國家。其次，中國是一個幅員遼闊、有著14億人口的大國，它和那些同樣行政係統占主導地位的俄羅斯（1.5億）、古巴（1200萬）、朝鮮（2600萬）、新加坡（560萬）等國也完全不同。再其次，中國有著長達四五千年的、基本未中斷（行政係統始終在社會中占主導地位）的悠久曆史，這在全世界是唯一的。最後，中華人民共和國是由中國共產黨在經過了長期的武裝鬥爭後於1949年創建的，建國後它基本上實行了一種中央集權和中樞集權的體製，到目前已經有了71年的曆史。以上四點，就是當代中國的國情，我們在考察中國所存在的問題，以及考慮各種改革方案時，必須清醒地認識到這點。

總之一句話，中國存在的問題，是由中國的國情決定的。搞清楚了當代中國的國情，那麽，我們就可以進一步來討論中國所存在的或不久的將來有可能出現的重大問題了。

1. 首先，由於中國是行政係統占據主導地位，且大致上實行的是中央集權和中樞集權的體製，因此，最容易出現的問題（也是最危險的問題），就是最高領導層的決策出現重大失誤。道理很簡單，高度集權的行政係統的原則是一切行動聽指揮，中央發布了命令，全國各地都得執行。如果命令錯了，尤其是帶有方向性的命令錯了，損失不可估量。（古代的秦朝和隋朝之所以短命，就是因為秦始皇和隋煬帝的重大決策失誤。當代中國則有“大躍進”和“文革”兩次重大決策失誤。）
2. 其次，由於中國地域廣闊，人口眾多，各地情況千差萬別，但行政指揮非常講究統一號令，因此極易出現“全國一刀切”現象。即使基本正確的國策，在一刀切的情況下，也會導致局部地區或局部行業的重大損失。
3. 同樣由於國家過於龐大，為防止分裂，不得不推行中央集權和中樞集權的體製，由此不斷導致行政係統內部縱向的上下猜疑和橫向的派係（山頭）紛爭，產生巨大的內耗。中國古代皇帝絕大部分精力都用在防止其下屬不忠上麵，而行政官員們的絕大部分精力，也都用在如何搞好和上麵的關係、以及如何和其他同級的官吏明爭暗鬥上了（明爭主要源於分歧，暗鬥主要源於爭寵）。
4. 腐敗嚴重。我們這裏所說的腐敗是廣義的，它不僅包括以權謀私、貪汙受賄、官僚主義，還包括出於私心的瞞上欺下以及有意的不作為和有意的過度作為。

解決以上四個方麵的問題，就是我們進行政治改革和建立現代化的國家治理體係的根本目的。

第二章：如何解決“決策失誤”和“一刀切”？——前人的思路

在中國行政係統的這四個重大問題中，“決策失誤”和“一刀切”主要與人的能力有關，而“內鬥”和“腐敗”則主要與人的品德有關。我們先來討論與人的能力有關的“決策失誤”和“一刀切”。

我們先來看一下前人的思路。

由於誰也不是神，自然免不了決策失誤，於是有人想到了多黨製——你這個黨決策錯了，過幾年改選，換一個黨上台執政，就會把你犯的錯誤改過來。與之類似的另一個設想是，共產黨內公開分成兩個派係，一個派係在台上執政，另一個派係在台下監督，過幾年再改選一次。還有一個類似的設想是，實行普選製，每人一票；你犯了錯誤，過幾年一改選，就把你選下去，換另一個人來執政。最後還有一個辦法，就是實行“任期製”，做一個死規定，最高領導的任期為多少年，不管你幹的好不好，到期換人。

以上主要是從“換人”的角度來考慮的，還有一些設想是從“拒絕服從”的角度來考慮。比如有人主張實行聯邦製，地方的事情地方自己做主，拒絕中央幹涉。中國有幾十個省，不可能每個省都決策失誤，因此避免了“一著不慎，滿盤皆輸”。同時，聯邦製也能有效地防止“一刀切”現象。與聯邦製類似的製度，還有歐洲中世紀實行過的封建製和我國曆史上夏商周實行過的分封製，以及在當代中國時常嚐試的“屬地管理”規則。最後，即使在秦製中，也允許並存某些我們所十分熟悉的“將在外，君命有所不受”以及“先斬後奏”的規則。

還有一種思路是從程序設計的角度出發，把行政係統的指揮過程細分為決策、執行、監察三個階段，每個階段由不同的部門（或不同的人員）來掌控，彼此相互協調，相互監督（有些類似歐美的三權分立，相互製衡），以避免決策失誤和一刀切。它的具體設想是，決策者做出決策後，交給地方或具體的部委去執行（落實）；由於具體的執行者不是該決策的製定者，因此當他們在實踐中發現該決策不對時，可以暫停執行或迅速向上級反饋情況，而不會有什麽心理障礙（政策非我製定，責任不在我），從而幫助上級迅速做出恰當的取舍。與之類似的還有這樣一種程序設計，也是中國曆史上曾嚐試過的，即，一個部門起草詔令，另一個部門審核詔令，最後一個部門（皇帝）批準詔令。總之，任何一個部門都不能單獨下達命令。當然，在這個程序設計的思路中還包括我們所熟知的那個“集體領導”和“少數服從多數”的決策規則。

以上前人的各種改革設想和改革方案，或者成本太高，或者阻力太大，或者風險太大，或者實施的時機不具備，或者實施的條件不具備，或者不符合中國國情，等等。總之，最終或者得不到實施的機會，或者得到了實施機會但實際效果不佳。受篇幅限製，我們這裏就不做一一的具體分析了。

• 如何避免“決策失誤”和“一刀切”——我的設想

下麵談一下我的改革方案。總體上來說，我的方案借鑒、綜合了前人的所有三條思路，但具體辦法則與前人完全不同。簡單說，我設想的改革方案，是通過一種極低成本的“下級堅決執行上級正確決策、拒絕執行上級錯誤決策”，來達到防止“決策失誤”和避免“一刀切”的效果。下麵詳細闡述一下。

我們知道，現在的某一級領導是由其上一級的領導來任免，這樣的好處是可以保證政令暢通，壞處是一旦上麵的政令錯了，下麵也不敢不執行，因為拒絕執行的後果往往是被上級罷免。但如果簡單地改為，某一級的領導由其下麵的人來任免（無論是由下一級的中層幹部們還是由最底層的全體群眾來選舉），則會造成上級領導或中央的政令即使正確也會無人聽，各級幹部都拚命討好下麵。在行政係統占優勢的社會，這顯然會造成“分裂”或本位主義（民粹主義）。

那麽，怎麽辦才能擺脫這種左右為難的局麵呢？我覺得，要做到這一點，可以嚐試把某一級的幹部的任免權拆分開，由那些在工作中和這一級幹部有最直接關係的三個方麵的人來共享。也就是說，由三方麵的人來共同任免某一級的幹部——可簡稱為：“提拔任命，三方共享”。

我們先來看一下，某一級的領導都和哪些方麵的人發生工作上的直接關係。我們拿省長（或省委第一書記）來做例子。和省長發生直接工作關係的有：1、他的頂頭上司——中央（國務院），且關係十分緊密；2、他的直屬下級——本省的各市市長（縱向看）及省政府各部門的廳（局）長（橫向看），且關係十分緊密；3、他的友鄰單位——和他平級的其他各省的省長，但關係不如前兩方緊密。

假如某個省長的任免，由1.中央、2.該省所轄的各市市長及該省政府所轄的各廳廳長、3.其他各省的省長這三方來共同投票決定，而這三方各自所占的票權大致相同（例如各占三分之一左右），且省長當選需50%以上的選票，那麽推測一下，大致會產生如下效果：

1. 當上麵的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）且符合本省實際時：該省長會堅決執行，因為這樣他會得到中央的那三分之一選票；也會得到本省直屬下級的三分之一選票；同時也會得到外省或多或少的選票。（得票率遠高於50%。）
2. 當上麵的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）但不符合本省實際情況時：A、該省長堅決執行（概率很大），這樣他會失去本省的三分之一選票，但他會獲得中央的三分之一選票和其他多數省份的選票。（得票率很可能高於50%，但承受良心壓力。）B、該省長拒絕執行（概率很小），並向中央和其他各省說明情況，這樣他會得到本省直屬下級三分之一的選票以及和自己情況類似的其他少數省份的選票，同時有可能失去中央的三分之一選票和其他多數省份的選票。（得票率很可能低於50%，但無良心壓力。）
3. 當上麵的政令基本錯誤（不符合全國大多數省份的實際），但卻符合本省實際情況時：該省長會堅決執行。因為這樣他可以得到中央的三分之一選票及本省的三分之一選票，同時失去其他各省的三分之一選票（得票率大於50%）
4. 當上麵的政令半對半錯時：該省長會執行對的部分而擱置錯的部分，這樣他會得到本省的三分之一的選票，同時大概率得到其他省份那三分之一選票，且有50%的可能得到中央的三分之一選票。（得票率高於50%）
5. 當上麵的政令完全錯誤時（不符合全國各省的實際）：該省長會拒絕執行或消極擱置。這樣他會得到本省的三分之一的選票，也會大概率得到其他省份的三分之一選票，同時失去中央的選票。（得票率高於50%）

（注：當全國麵臨某種緊急狀態時，例如戰爭或巨大的自然災害，我們可以臨時恢複中央集權製，而暫時取消“三方共享”製。）

可以看出，在1、3、4、5這四種情況下，我們已經在省級層麵防止了“決策失誤”或“一刀切”，並保證了全國的整體利益；而在2的情況下，雖然無法保證在省級層麵防止“一刀切”，卻可以在該省下麵的市級層麵上防止“一刀切”（因為對該省各市市長來說， 他們有積極性拒絕省裏下達（轉達）的中央的“錯誤指令”，而省長對其下屬——各市市長，也隻有三分之一的任免權，而無完全的罷免權）。

總之，我們從改革各級行政領導（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的體製，達到了“四兩撥千斤”的效果——從根本上防止了重大的“決策失誤”和“一刀切”。也就是說，即使中央決策失誤，也不會導致全國的重大災難。（待續）