IMF：給中國稅收改革的16條建議
國際貨幣基金組織財政事務部
2018-04-10 17:56
上月末，國際貨幣基金組織（IMF）發布關於中國稅收政策與就業創造的技術援助報告。此前，國家稅務總局向IMF提出技術援助要求，IMF財政事務部代表團於去年9月在揚州舉辦了有關稅收政策影響就業創造（包括中小企業就業創造）的研討會，並在北京進行了相關討論。
報告記載了代表團在研討會期間及在北京和國家稅務總局與會官員進行討論的相關情況。代表團認為，中國薪金的個人所得稅低，但是把社保繳費涵蓋在內的稅收楔子高，並且走勢不穩定，出現上升、下降和再次上升的情況。同時，對勞動力征稅按照就業類型和在不同地區有很大差別。
小企業稅收體係複雜，給它們帶來挑戰，雖然已經提供了一些簡化稅製，但仍有可能麵臨不相稱的更高的遵從成本。此外，由於稅收激勵和稅收附加費的存在，增值稅無法起到對最終消費征稅的目的。
報告從國際視角闡述了稅收政策對就業的影響，並就上述問題結合中國背景，提出了相關建議。
個稅征收效率仍有提升空間
IMF報告對中國勞動力稅收現狀的觀察如下：
在中國，來自工資稅和社會保障繳款的財政收入相對較低。個人所得稅，主要是工資稅，僅將財政收入占國內生產總值（GDP）比例提高1.2%，而許多發達經濟體該比例約為10%，經合組織國家的平均水平為GDP的8.4%（見表1）。社會保障繳款收入要高得多，占GDP比例為6.5%，但低於經合組織國家9%的平均水平。
中國的個人所得稅基於稅率表製度征收，不同的收入來源單獨征稅，並實施不同的免稅額規定、起征點、稅率和行政管理安排。稅法區分了11類收入，雖然大多數類型的資本收入處理方法類似，但不同類型的勞動收入間仍然存在較大差異（見表2 ）。征稅單位始終為個人，沒有針對家屬的調整項，也不會對已婚或共同生活的收入獲得者合並征稅。
工資和薪金的最高一級個人所得稅率在所有稅率表中最高，而且在國際比較中也相對較高。數十年來，最高邊際稅率一直為45%。東盟五國和經合組織國家的平均最高個人所得稅率分別為32%和36%，且過去十年來一直在緩慢下降。中國的最高邊際稅率與各發達經濟體水平類似（見表3）。
盡管如此，最高邊際稅率僅適用於收入很高者，因此在所有收入人口中隻占很小一部分。大額個人免稅額（42,000元）為平均工資水平的兩倍左右，這已從稅收體係剔除了大部分勞動者，其餘稅率的級距也較大（見表4）。
除了個人所得稅，城鎮職工的工資和薪金還需繳納各類社會保障繳款，其中包含養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險和工傷保險（見表5 ）。對於社保繳款，不存在基本免繳額。此外，雇員需要繳納最低社保額，基數為上一年當地平均工資的60 %。雇員繳納社保的最高計算基數為當地平均工資的3倍。社保繳款和福利之間的聯係非常微弱，即使對養老保險，除了根據個人社保繳款額確定，部分還取決於當地工資增長情況。
農村勞動者麵臨不同的社會保障製度，社保繳款費率和福利要低得多。在農村，社會保障主要是養老金，個人也可以選擇一定範圍內固定繳款。目前社保保險主要在地方一級收取，行政管理方麵存在差異，因此存在逃避繳納機會。
雇員和雇主均需繳納住房公積金。它可以用來支付高達70 %的購房款。繳費率各地不同，主要取決於地方政府政策，雇主和雇員的繳費率在月薪的5 %至20 %之間，最常見的費率為12 %。與社保相同，計算繳款的最高工資為當地上一年平均月薪的三倍。
報告還指出，中國還
采取了多項稅收優惠措施鼓勵企業雇用特定人員，譬如殘疾人、退伍軍人、年齡較大者、長期失業人員和應屆畢業生。各地稅收優惠待遇不盡相同，可能采取的形式包括：更為優惠的個人所得稅豁免、較低的法定稅率和/或更少的社會保障繳款（雇主或雇員層麵）。例如，以上人員從事個體經營的形式自謀職業，個人所得可免繳增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅，但以每年人民幣8,000元為限，最長為3年。此外，中小企業雇用以上人員，也可獲得類似稅收優惠。
根據個稅征收現狀以及國際經驗，IMF羅列了中國的政策挑戰：
1）就業勞動力的所得稅非常低，不太可能對勞動力市場產生很大影響。
2）因為根據勞動力類別適用不同的稅率表，導致製度複雜、效率低下。
3）某些所得稅稅率表在適用時，評稅期較短，可能會造成不平等情況或者產生避稅機會。
4）社保繳款較高，並具累退性。低收入職工的負擔非常沉重，且無法鼓勵兼職或其他靈活的就業選擇。
5）社會保障繳款和福利之間聯係薄弱，意味著社會保障與稅收具有類似性質。
6）使城鎮職工增加稅收和社會保障繳款的綜合邊際稅收楔子起初具有累進性，然後在恢複累進結構前有一段下行趨勢。在盡量提升公平性和效率的綜合目標方麵，這不太可能是最優的走勢。
7）社保福利轉移受限，妨礙了勞動力流動。
8）住房公積金進一步提高了勞動力成本。
9）目前的個人稅收避免了其他國家家庭層麵征稅的缺點。但是，維持按個人征稅的做法，也要考慮那些需要照顧兒童或老年人的家庭納稅能力較低的問題，可實行稅收抵免等措施來解決這一問題。
10）鼓勵中國低薪職工就業，就業稅收抵免可發揮的作用有限，但在針對性就業成本補助方麵，卻可發揮更大的作用。
11）模擬結果表明，與不可退稅的稅收抵免和稅前扣除相比，可退稅的稅收抵免可令低收入人員獲得更大收益。
12）與國際相比，中國大多數人口群體的工資彈性很小。
針對上述挑戰，IMF代表團建議以下改革領域以供考慮:
1）減少社保繳費比率，降低或取消最低繳費額，或者引入一個免繳額，資金缺口可以由降低個人所得稅免稅額進行彌補。通過預算轉移支付彌補社保基金。
2）對所有不同類型的勞動力收入使用同樣的稅率和起征點。第一步，把所有和勞動力相關的稅表的評估期統一為一年，可以通過年末最後薪金支付的調整進行；在無薪金勞動力的情況下，通過納稅申報表實現。
3）中期，把所有勞動力收入類型統一到一個單一的稅表下，但和資本收入稅分開。
4）減少城市、直轄市之間社保繳費比率和所享福利之間的差異。在長期，在全國範圍內統一社保體係。
5）通過增加個人工資在養老金計算公式中的權重以加強繳費和養老金福利之間的聯係。
6）提高個人養老基金的透明度，定期向參與者告知總數和回報率。
7） 評估住房公積金的有用性，考慮降低強製繳費率（可以降到零）。
8）保持個人作為稅收基本單位。
9）為了降低就業可能帶來的成本，尤其是育兒和照顧老人的成本，考慮采用個人所得稅抵免。和稅前扣除相比，應優先考慮稅收抵免，因為稅前扣除會給適用更高稅率的納稅人帶來更大價值。此外，可以對稅收抵免進行退稅，使工資低於個人免征額的人群也可受益。
創造更合理環境，避免增加中小企業稅收負擔
報告同時指出，中小企業作為現代經濟的重要組成部分，對全球GDP的貢獻約為60%。很多中小企業具有培育創造力，保護創新發展，促進生產力、增長、就業創造的功能，有些成功的中小企業也有可能成長為大型企業。
中小企業數量龐大，時刻處於新舊更替的狀態，政策製定者幾乎不可能從中挑選出能夠取得成功的企業。因此，
政策製定者的任務是營造一個有利環境，包括有利的監管和稅務環境，避免新想法和新創企業的發展受到阻礙，並鼓勵創業和創造高薪崗位。另外，考慮到倒閉企業不斷破壞就業，因此阻礙新企業的設立也可能使中小企業部門拖累整體就業情況。同時，也需要注意避免設置任何障礙，確保中小企業能夠順利發展壯大。
報告顯示，
中國稅收體係複雜，給小企業帶來挑戰。企業除了要繳納企業所得稅、增值稅，代繳個人所得稅，繳納社保，還要支付特定的按不同基礎征收的稅（被稱作“費”），各地的費率也不同。稅收激勵政策數量很大，針對促進就業和創新的總共有83項（截至2017年7月）。
IMF代表團認為，
稅收激勵數量之多，且不透明，相互之間可能交叉重疊，也可能包含一些欠有效的鼓勵措施。有些鼓勵措施可能對經濟行為沒有實質影響，如果隻是要求企業在特定地區注冊登記，而不要求轉移其生產。這樣的鼓勵措施隻會單純侵蝕財政收入，應予以避免。最後，根據世界貿易組織反傾銷規則，有些措施可能有爭議，特別是那些類似與向特定行業提供補貼的措施，會造成出口風險。
給小企業提供了一些簡化稅製，但是它們仍有可能麵臨不相稱的更高的遵從成本。針對小型納稅人有簡化增值稅稅製，但是不一定總是有益處，如要退出是有限製的。目前針對小企業還有簡化的所得稅安排，由地方政府設定具體方法和稅率。很多稅收激勵是以特別扣減的方式實施，這可能無法幫到現金緊張且未盈利的新企業。
由於稅收激勵和稅收附加費的存在，增值稅無法起到對最終消費征稅的目的。降低企業增值稅稅賦的稅收激勵政策（例如，針對雇用殘疾人的政策）以及基於淨增值稅稅賦的地方稅在生產同樣產品的企業之間製造出增值稅稅賦的差異，使增值稅對生產流程而非對最終產品起到了作用。
此外，中小企業的定義多種多樣。《中小企業促進法》及其條例規定的限製太多、不同行業有不同標準，且與增值稅中的定義有出入。
關於小型企業稅收問題，IMF代表團建議對以下領域進行改革:
1）取消針對企業的特定稅收，提高增值稅稅率以彌補損失的收入。短期，通過轉移支付來彌補損失的收入。中長期，需要廣泛評估財政聯邦主義，以確保每一層級政府都有所需的稅收收入和稅收措施來滿足其支出需求。這可包括加強其他地方稅收，特別是房地產稅。
2）檢查所有稅收激勵政策，取消重複，無效或成本特別高的激勵政策。
3）取消所有通過增值稅免稅或即征即退進行的稅收激勵政策。如果政策的根據很強，可以運用直接補貼或和所得稅有關的激勵政策來達到同樣目的。
4）對小型納稅人確定一個統一的定義，這個定義可被用於多種稅收，並也可能用於其他目的上。
5）用更直接和研發支出相關的企業所得稅研發抵免取代高科技企業的優惠稅率。使這種抵免對中小企業是可退稅的，並要做好監控以避免誤分類和其他欺詐。
6）針對小規模納稅人，在全國範圍內采用非強製的所得稅簡化稅製，允許他們按照營業額的一定比例付稅，不需要完整的賬目記錄。
7） 確保不願參與當前簡化稅製的企業不會麵對不必要的障礙。這些稅製的目的是為了幫助納稅人降低遵從成本，而不是製造額外的稅收負擔。確保對增值稅進項留抵部分及時退稅，但要密切監控以防止欺詐。
（上述圖文內容均摘自
IMF報告，作者Alexander Klemm、劉曆均為IMF財政事務部工作人員，Isaias Coelho和Alan Duncan均為IMF財政事務部外部專家。澎湃新聞經授權選摘刊發。）
