國民黨敗退台灣後推行的三波土地改革（中）

國民黨敗退台灣後推行的三波土地改革（中）

          台灣的第一波土地改革開始於１９４９年４月，當時還隻是台灣省政府主席的陳誠公布《台灣省私有耕地租用辦法》，啟動３７５減租。理論上省政府是無權立法的（正如華國鋒沒有法律依據拘捕四人幫一樣，但是： 1，槍在我手， 2，絕大多數人支持。），在當時２．２８後的白色恐怖大環境下地主們隻能忍氣吞聲，還得裝出一副笑臉”擁護“。當然比起大陸的血腥土改他們已是非常幸運了。此條例直到1951年6月7日才以總統（蔣）令公布由已是行政院長的陳誠施行，此時３７５減租已基本完成了。受益農戶296,043戶，占農戶44.5%  。佃農的負擔大為減輕，生產積極性大大提高，更重要的是地主出租土地獲利大減而導致地價下降，跌落幅度約1/3至1/2。

 

       接著在 1951年６月啟動公地放領。公地是原來日本當局擁有而由國民黨政府接收並繼續由原佃農租種的。政府將公有耕地優先由承租公地的現耕佃農承領。放領麵積，每戶不超過水田２甲或旱田４甲（1甲農地約等於14.55畝）。公地承領人在規定期限內繳清地價後，就取得土地所有權。共計放領138,957公頃，承領農戶286,287戶。公地放領進一步促進地價下瀉。

 

     在地價已大幅下降的基礎上，１９５３年１月，政府頒布《實施耕者有其田條例》及《台灣省實物土地債券發行條例》。強迫性規定地主必須將持有土地超過３公頃的部分出售給政府，政府再按公地放領方式出售給佃農，徵收地價以年收獲量之二倍半計算（這價格簡直與白菜無異。當時台灣上好水田每畝稻穀產量不過五六百斤／年，即每畝一等好地賣價隻相當於1千多斤大米左右），農民並獲得機械化與灌溉的協助。地主獲得７０％的債券以及３０％的公營事業股票，作為補償（而不是日本土改那樣發放現金）。土地債券年利率4%，本利合計分十年償還。公營事業股票是經過多次稀釋的（有的股票甚至稀釋達８倍之多）。

 

     這第一波土地改革的效應幾乎立竿見影，超過２００萬台灣人由此獲得了財產所有權，農民的收入幾乎增加兩倍，從１９４９年到１９５３年，台灣的自有耕作土地從５１％增加到７９％ 。從１９５２年到１９６３年間，耕作生產力增加了５０％ 。許多地主轉而從事工商業，原來一些擁有土地較多的地主變成工商巨頭，為台灣轉型成為工業社會增加了助力。此外，社會的階級落差被拉近，貧富差距由此穩定地縮小。到了上世紀８０年代，中國台灣居民所得是全世界差距最小的地區之一，比美國與日本的狀況還好。台灣在土地改革的每一階段都重視產 權界定和保護，避免了類似大陸改革開放後征地矛盾等等問題的出現。

  
       當然，這一波土改也有很多弊病。其規定對佃戶極其優惠，對地主又太過苛刻（這裏我們絕不能以大陸的土改作參照）。戒嚴解除後，很多變身成工商界巨頭的地主積極推動台獨運動並成為其經濟支持者；本土知識分子對第一波土地改革中違法規定也多有批評。這一波土改另一個壞處是土地細碎化，同時也對日後大規模開發、或分割、或建設收購土地造成阻礙， 因此當局很快就推動了第二波土改。

             第二波土地改革的核心是農地重劃和農業規模化經營，就是耕地的轉移與合並，農民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利於農事耕作和管理；或者以自願結合的形式，將不規則的耕地聯成一片，辦成標準農場或綜合利用。其 主要內容包括：第一，擴大家庭農場經營規模，政府專門設立了“農地購置基金”，合計約新台幣25億元，首付隻要地價的20%，以低息貸給耕地麵積較小的農戶。每個農民可從中借錢購買3公頃的土地，每公頃耕地的貸款額度從以往新台幣10萬元增至30萬元，凡增購的土地免納5年的農業土地稅。這樣使農戶購買的耕地麵積增加了47%；第二，進一步擴大農地經營規模，政府推行多種農業經營方式，包括共同經營、委托經營和合作經營，促進農業專業區發展；它要求將島內90萬公頃的土地，從分屬90萬農戶轉變為分屬30萬農戶，即將每戶平均擁有耕地從1公頃擴大至3公頃，安排60萬農戶、約370萬農民轉業。第三，進一步加速實施農地重劃，1980年頒布《農地重劃條例》，農地重劃麵積迅速增加；第四，加強農業機械化，政府要求設置農 業機械化基金，合理降低農機售價；第五，及時修訂《區域計劃法》、《限製建地擴展執行辦法》等法規，保障土地改革的順利推進。

    
        其效果，10年農地重劃期間(1962~1971)，農業生產指數上升19.6個百分點，同期農作物生產總值增長約40%，僅在1966~1971年的6年期間，農戶所得增長21%左右，扭轉了農業下滑的局麵。但是，若要以每一農戶經營田地的規模來衡量農地重劃效果，則顯然還不是很理想。直到今天，平均每戶台灣農民隻耕種約1.1公頃土地，遠未達到現代化農業規模經營的要求。

 

       為配合第二次土地改革，台灣製訂了農業機械化計劃，至1985年，水稻整地機械化程度已達98%，插秧、收割及幹燥機械化程度分別為97%、95%、65%，每公頃使用馬力數約1.68馬力，各項指標均超過原計劃。

     然而長期以來，台灣農地政策的核心是“耕者有其田”。但是，隨著台灣經濟轉入後工業化時代，繼續沿用這一政策，將嚴重製約土地流轉製度的改革，導致農地製度的僵化。不少農戶以私有土地利益為唯一依歸，不願配合對社區公共建設有利的農地重劃，拒絕負擔農地重劃後地塊的整地費用，嚴重影響農地重劃的總體效益。因此當局有引入第三波土地改革。

      

      第三波土地改革的目標是針對都市工業化過程，加強對原農地的征用時對農民利益的保護。1954年台灣當局頒布《實施都市平均地權條例》，要求都市土地舉辦“規定地價”，土地所有權法人自行申報地價，由直轄市、縣（市）當局征收土地增值稅。1958年，《實施都市平均地權條例》第一次修訂，增訂第35條有關市地重劃的規定；同年，為建設加工出口區，在高雄實施第一期市地重劃，高雄市當局製定了《高雄市土地重劃施行規程》作為其實施市地重劃的細則。1964年台灣當局修訂《平均地權條例台灣省施行細則》時，增訂了市地重劃相關條文。1977年將《實施都市平均地權條例》修訂為《平均地權條例》，大幅擴充了市地重劃內容。在《平均地權條例》第60條中，明確了市地重劃的三條原則：一是按照收益比例共同負擔基礎設施建設費用；二是可以用土地折價抵付這一費用；三是折價抵付的比例工業化過程中不超過重劃區總麵積的40%。此後，台灣當局又先後製定了《市地重劃實施辦法》《獎勵土地所有權人辦理市地重劃實施辦法》等市地重劃法令，建構了完整的市地重劃製度。
　　
　　 由此台灣全麵實施平均地權，解決農地的市場化問題，滿足經濟建設和非農業部門的用地需求，改善投資環境，提高農民收入，構築適合台灣社會經濟發展的“土地規模經營”新模式。政府於1977年頒布《平均地權條例》，將實施範圍逐步擴大至農村，並增加地價稅和土地增值稅，確立全麵實施平均地權的土地製度。台灣平均地權有關的稅包括土地稅、土地增值稅和田賦（田賦1978年已減半，1988年全部取消）。全麵實施平均地權製度以來，土地稅占總稅收比重在1992年前總體上呈現不斷上升趨勢，之後受經濟下行衝擊影響，比重有所下降，但仍高於房屋稅。土地增值稅增加迅速，從1983年的290.7億元增加 至1992年的1864.5億元，土地增值稅占土地稅收總收入的比重最高，對公共福利事業和公共設施事業發展貢 獻巨大。90年代以前，台灣《土地法》第30條規定：“私有農地所有權之轉移，其承受人以能自耕者為限，並不得轉移共有，但因繼承而轉移者，得為共有。違反前項規定者，其所有權轉移無效。”1990年台灣當局對此條款進行修訂，調整私有農地所有權轉移受讓人必須為自耕農的限定，從而為土地流轉製度的改革掃清法律上的障礙。

 
     除了上述三波土地改革外，台灣的農會組織也是農村穩定和發展的重要因素。農會的主要職能是將處於弱勢的農民聯合起來，以集體的力量爭取在市場中的平等交易地位並增加其經濟效益。 根據《農會法》的相關規定，農會的業務範圍十分廣泛，包括保障農民權益、傳播農業法令及調節農事糾紛，改良農田水利、水土保持、森林培育，良種及肥料推廣、指導農業生產、農業機械化與提高勞動效率、指導並推行共同經營、委托經營、家庭農場發展及代耕業務，農產品運銷與農資、日用品供應，農業倉庫，會員金融，農業、農民保險與農舍建設，農村合作與社會服務事業，倡導農村副業與農村工業，改善農地利用，農業病蟲害防治，農村旅遊等二十一項。我們在台灣旅遊期間，非常欣賞這一製度。請參閱拙作《印象台灣》。這裏也請大家看看湖北荊州市委副書記傅立民2009年率考察團訪問台灣後的感想：《關於台灣農會的考察與思考》。裏麵說：“（荊州地區2008年）農民人均純收入是台灣的十分之一強（可比性不大），與台灣農村發展存在很大差距”；“台灣農會曆經一百多年的發展，為台灣農業現代化作出了巨大貢獻。”

      我們去年曾去荊州遊覽三國古戰場。它地處長江中遊平原地區，自然條件依我看比台灣還要稍好一些。但農戶收入卻和台灣“可比性不大”（傅書記語）。他對台灣農會的讚賞很值得我們深思。我在 4年前《金沙江畔之一：我的嶽父嶽母》一文也說：“台灣農會這種自願和互利組織為什麽不能在大陸農村發展呢？”

（待續）

 

下接： 《國民黨敗退台灣後推行的三波土地改革（下）》