美國曆史上的腐敗與反腐敗

美國曆史上的腐敗與反腐敗

張宇燕     富景筠

依照衡量腐敗程度通行的國際標準，現今世界約有10％的國家腐敗水平最低，美國即名列其中（Transparency International,2005）。[1]然而，美國政府贏得廉潔而高效的良好聲譽僅僅是現代的事情。一個多世紀以前，有關美國腐敗的報道頻繁見諸報端。貪汙受賄、收取回扣、巧取豪奪、偷盜欺詐、內部人交易等形形色色的醜聞充斥著那個時期的美國社會。與今天一些被冠以“最腐敗”之名的發展中國家或轉型國家相比，那時美國腐敗的泛濫程度和惡劣後果毫不遜色，甚至有過之而無不及。有數據表明，在1815至1975年間，美國經曆了一段腐敗事件從層出不窮的高峰期到銳減並維持在一個低水平穩定期的過程。19世紀70年代是腐敗現象的高發期，其腐敗指數近乎美國進步主義時期至20世紀70年代之間腐敗水平的5倍（Glaeser and Goldin,2004）。本文打算通過對這一特定時段內美國腐敗與反腐敗曆史演進軌跡的描述和理論分析，歸納出導致美國腐敗滋生、蔓延、猖獗、並最終被相對有效治理的原因或規律。本文的第一節將辨析腐敗的概念和類型。第二節對美國潮起潮落的腐敗曆史做一番敘述。第三節探究美國腐敗何以如此嚴重的原因。第四節提煉出促使美國腐敗程度減輕並維持相對穩定的要素。最後結合美國的經驗提出一些相關命題和思考。

一，腐敗的概念、類型與複雜性

 最廣義地講，腐敗指道德敗壞者通過運用手中的權力來獲取私利的損人行為。

從發生領域上看，腐敗可分為公共部門腐敗和私人部門腐敗。許多私人部門的腐敗現象為我們所熟知。私人賣主囤積居奇、亦即控製一種緊俏商品的供給而不是使用價格機製實現市場出清，寡頭之間為牟取暴利而達成共謀，購買者為加塞或插隊而賄賂賣主或銷售代理商，利用私人關係走後門謀得一份工作等等，均屬於腐敗之列。盡管私人部門的腐敗俯拾皆是、而且危害不小，但人們更加關心和痛恨的還是公共部門的腐敗。除非特別說明，本文討論的腐敗均為公共部門腐敗。

一般認為，公共部門腐敗是指公職人員為了謀取個人私利而違反公認準則（亨廷頓，1989），或背叛公眾信任（Dobel,1978），或為個人利益出售政府財產或物品（Shleifer and Vishny,1993），從而造成公共財富的損失。公共部門腐敗的主要行為者是公職人員，其中既包括選舉產生的政治家和由政治家任命的官員，還包括公共機構雇用的公務員，如法官和官僚等。腐敗的表現形式多種多樣，主要有盜竊國庫、貪汙公款，或在提供政府產品或服務時收取賄賂、徇私舞弊以中飽私囊。

對腐敗進行分類的標準很多。大體而言，它可以被分為兩大類，即體製型腐敗（systematic corruption）和收買型腐敗（venal corruption）。體製型腐敗含義為：政治行為者通過有選擇性地授予經濟特權或限製準入來創造經濟租金，並利用經濟租金鞏固、加強其對政府的控製。這類腐敗的基本特征是政治行為者操縱經濟係統，政治過程腐蝕經濟生活。換言之，財富創造者的權利時刻受到來自政治權力的威脅，以至於他們不得不投靠、依附於政治權勢集團。收買型腐敗含義與之相反：各種經濟利益集團通過行賄政府官員影響立法司法、政府管製和政策製定，並最終服務於自身的特殊利益。此類腐敗的基本特征是經濟行為者操縱政治，經濟利益腐蝕政治過程（Wallis,2004）。經濟學中討論的所謂“俘虜理論”，即公職人員受賄而成為利益集團的俘虜，便屬於典型的收買型腐敗（Stigler,1971）。從相當意義上講，體製型腐敗和收買型腐敗可以被視為“腐敗色譜”的兩極，現實中形形色色的腐敗大都兩者兼有之，區別在於哪一種腐敗的色彩更濃重些。一般而言，體製型腐敗色彩越重，損害就越大。

和體製型腐敗在名稱上比較接近的一種腐敗叫做係統性腐敗（systemic corruption）。當腐敗已經成為整個國家係統必不可少的一部分、或缺少了腐敗整個行政司法係統就無法運轉時，腐敗就是係統性腐敗。許多種腐敗可以被歸於其中，比如公職人員懈怠於本職工作而積極於第二職業，政府機構吃空額，醫護人員向病人索取錢財等（Langseth, et al,1997）。

根據政府的受損情況，腐敗還可被分為盜竊型腐敗（corruption with theft）和非盜竊型腐敗（corruption without theft）。在前一種腐敗中，官員隱瞞與私人交易的實情並侵吞全部收益，換言之，私人為購買公共產品而支付的價格遠遠低於官方價格，並變成行賄支出全部進入官員腰包。在此過程中，腐敗官員行為無疑於盜竊國庫，故得其名。在後一種腐敗中，官員索取的價格包括兩部分，即官方價格和額外賄賂。其中，前者被如數上繳給政府，後者則流入個人錢袋。在此過程中，腐敗官員受益，私人或社會受損，但政府收入沒有減少。顯然，對社會而言，盜竊型腐敗為害更烈（Shleifer and Vishny,1993）。

腐敗的一個重要特征是非法使用公共權力，也就是違法。但在某些場合，有些腐敗卻並不違法。由此，對應於“非法腐敗”，現實中還存在著一種“合法腐敗”（legal corruption）。換句話說，從道德和對公共財富造成損害的角度看，某些官員的所作所為當屬腐敗行為，但實際生活中卻又缺乏針對這類腐敗行為的具體法律或裁定標準。結果這些腐敗行為便得以遊離於法律管轄區域之外。前紐約州參議員普倫凱特[2]關於“誠實賄賂”（honest graft）的一係列直白大膽的言論，為類似行為提供了堂而皇之的理由。“我看見了並抓住了機會”在當時成為普倫凱特的經典辯詞（Riordon,1994）。

腐敗和道德往往針鋒相對。但在某些領域，腐敗與道德卻彼此獨立，或並行不悖。勿庸置疑，敲詐勒索當屬不道德之類，然而現實中卻可能出現這種情況，即被敲詐者往往是期望阻止敲詐者揭發於己不利的信息而竭力滿足其索求。這時，如果被敲詐者力圖隱瞞的信息是關於其腐敗行為或違法行為，那麽這類敲詐行為便不能被簡單地歸入腐敗之列。另一方麵，行賄行為也並不總是違反道德戒律的。比如某人以賄賂為手段阻止了警察虐待犯罪嫌疑人的殘暴行為，這種做法中就含有道義的成分（Pranab,1997）。

二、美國曆史上腐敗的時間路徑與表現

美國曆史上腐敗叢生，觸目驚心，而且從統計上看具有明顯的階段性。有學者專門考察了美國自1815至1975年間的腐敗現象。通過檢索這一期間出版發行的大量報刊、同時參考聯邦和各州的公共腐敗審判記錄等資料，他們計算出“腐敗與欺詐指數”並描繪了腐敗指數曲線[3]。這些指數曲線顯示，美國曆史上腐敗高發期共有三次，它們分別集中出現於：1840年前後，指數在0.611至0.870之間；1857至1861年間，指數在0.711和0.837間；19世紀70年代，即共和黨總統格蘭特執政期間（1868－1876），指數創下1.03的曆史紀錄。自19世紀80年代開始，腐敗與欺詐指數逐步走低，並在1914年前後出現0.16的最低水平。該指數在20世紀20年代又微幅上揚至0.274。至20世紀70年代中期，美國腐敗與欺詐指數基本保續穩定，大體在0.2的水平上輕度波動（Glaeser and Saks,2004）。

美國曆史上的腐敗現象主要表現為收買型腐敗。帶有濃重收買型腐敗色彩的典型實例，是一種被稱作“政治機器”（political machine）的政治組織和以其為中心的製度安排。這架政治機器運行的機理在於權錢（或工作崗位）交換，其發動機是在政治家或政客與利益集團或選民之間扮演橋梁作用的所謂“老板”（boss）。老板在政治機器體製中的地位舉足輕重，其主要職責是為政黨候選人籌措競選經費，代為征集選票，甚至直接出馬參與競選，並在選舉勝利後主導政府職位分配、或用政府掌握的經濟利益和好處來犒勞追隨者。政治機器興盛於19世紀晚期至20世紀20年代。它不是按照正常的法律程序、而是通過老板和各利益集團的幕後交易來運轉的。鑒於地方政府的職位均由競選獲勝者控製，故公職人員大都與當政者有著切身的利害關係。由龐大的官僚體係負責執行以恩惠換選票的具體操作，乃政治機器的另一大特征。在這一過程中，選民期待政府維護自身利益、提高福利水平，政黨則以利益分贓為誘引招攬選票，官僚為保住飯碗或擴大利益而介入其中，老板及其幫凶遊刃有餘於三者之間。由於利益均沾，這種收買型腐敗在全美甚囂塵上。至1890年，政治機器已控製了美國20個大城市中的一半以上，並支配著當時絕大多數的美國城市政府。美國曆史上最著名的、也是影響最大的政治機器，非紐約市的坦慕尼協會莫屬。[4]

在三個高峰期內，政治機器製造出的腐敗形形色色。對19世紀下半期美國腐敗事件描述最為詳盡的文獻，當首推斯蒂芬斯所撰寫的《城市的恥辱》（Steffens,[1904] 1957）。綜合其他學者的著述後，我們可以大致將當時美國的腐敗歸為行政、司法、立法腐敗三種類型。

行政腐敗主要有以下幾種表現形式。

一，分配公共職位。每一個被政治機器掌控的城市，都擁有眾多政府部門和成千上萬可以被用於犒勞或施惠的工作職位。僅就紐約市而言，19世紀70、80年代由該市的政治機器坦慕尼協會所壟斷的市政職位多達4萬。不僅如此，機器老板還牢牢控製著市議會席位和地方檢察長的任命權。（Steffens,[1904] 1957）

二、偷竊國庫。政治機器具有自我保護的優勢，即在方便公職人員攫取好處的同時，還使這種攫取變得更加安全和隱蔽。有了這種庇護，一些利欲熏心的政治家和官僚便敢於鋌而走險，貪汙受賄。前紐約市議員和國會議員（1853－1855）威廉·特威德（William M. Tweed, 1823－1878）任坦慕尼協會老板期間（1868－1871），紐約市腐敗達到了頂峰。據不完全統計，他直接或間接盜取國庫的金額不少於3000萬美元（按1870年美元價格計算），甚至高達2億美元（Mandelbaum,1965）。無獨有偶，經證實，同時期的匹茲堡市檢察長莫蘭德和他的助手豪斯侵吞了近30萬美元的公共資金，其中11.8萬美元以支票形式轉給了該市政治機器老板威廉·福林（Steffens, [1904] 1957）。竊取國家財產的另一種形式是違法出租自然資源的開采權。典型實例是哈丁總統執政期間（1920－1924）的茶壺頂醜聞（Teapot Dome Scandal）。內政部部長福爾於1922年分別把懷俄明州茶壺頂和加州愛爾克山的海軍石油保留地秘密出租給石油大亨。兩筆交易都沒有采取競爭性投標方式。經調查發現，福爾共收取了40多萬美元作為促成兩筆交易的“勞務費”（U.S. History by Online Highways）。

三，泄漏與利用內部信息。公職人員牟取暴利的另一個途徑是泄漏內部信息或直接利用這類信息進行投資。而此類行為往往是現行法律和規定無法控製的，屬於前文所述“合法腐敗”中的一種。任何與城市建設規劃有關的內部信息，如高架橋的搭建、高速公路的鋪設、街心公園的改造等，都可以被政治家和官僚肆無忌憚地加以利用：預先廉價買入附近地皮，在市委員會將計劃公布於眾、該地皮價值攀升後拋售，以套取巨額收益。前紐約州參議員普倫凱特多次公開宣揚上述行為的“誠實性”與“合法性”，並認為通過低買高賣方式獲取的投資收益是市場對政治家投資能力和遠見卓識的犒賞和回報。但實質上，這與絕大多數被指控為偷盜城市財富的政治家的生財之道——利用內部人信息獲取土地、稀缺物資的巨大買賣差價——如出一轍（Riordon,1994）。

四，在政府采購過程中巧取豪奪。其典型表現是，以簽訂政府工程項目采購合同的形式將巨額財政支出轉移給私人企業。格蘭特總統時期（1868－1876），政府與Credit Mobilier公司簽訂修建鐵路的合同總額高達9400萬美元，而實際花費僅為4400萬美元。除此以外，在公共產品的采購方麵，腐敗現象也層出不窮：許多城市的財政資金被存入與政府關係良好的商業銀行；城市醫院的藥品和貧困居民的救濟物資供應權被特定企業壟斷；街道清掃、垃圾收集等市政服務被外包給指定承包商，其中，見不得人的贓款或回扣都進入了腐敗官員們的腰包（Glaeser and Goldin,2004）。

五，違規出讓特許經營權。通過出讓特許經營權從私人企業獲取賄賂和回扣的現象，在19世紀末的美國政府官員中是司空見慣的。聖路易斯一家名為“市郊鐵路公司”（Suburban Railway Company）的總裁查爾斯·特納被證實向該市上議院和下議院的立法者行賄14.4萬美元以獲取價值為300萬美元的特許經營權。除市郊鐵路公司外，聖路易斯的“中心有軌電車”以及費城有軌電車的特許經營權也被政府官員作為致富捷徑加以濫用。而這類錢財隻是政府官員得到的第一筆酬勞。通過不斷向新公司發放競爭性特許經營權，這幫官員還“導演”了多起公司間的兼並與反兼並戰，從而坐收漁人之利（Steffens, [1904] 1957）。

六，實施彈性管製。在管理被禁止或受限製的行業時，公職人員通過向私人集團大開方便之門聚斂了巨額財富。19世紀末至20世紀初，美國許多城市政府對賭博、烈酒和性服務場所的建立實行管製。在紐約、費城、聖路易斯，明尼阿波利斯，匹茲堡，芝加哥等大城市普遍存在公職人員課征行業準入費的現象。其中，紐約和明尼阿波利斯的市政官員和警察公然收取賄賂；而在費城，這種索取則較為謹慎，即由一些“財團”來承擔好處費的征收工作，繼而將其分發給政府官員。這種辛迪加似的腐敗網吸納了大批參與不法錢財收集和分發的政府官員，而作為網結的“財團”即是上述腐敗集團的中間人，又稱經手人或承辦者（Klitgaard,1988; Steffens, [1904] 1957）。向政府官員支付行業準入費不過是一塊“敲門磚”。為坐享壟斷租金、防止競爭對手進入該行業，私人企業會源源不斷地向官員們支付回扣以促成於己有利的政策或規定的頒布與實施。此外，在聯邦酒精繳稅率被大幅提高期間，許多釀酒商為偷稅漏稅大肆賄賂財政部官員，並以遠低於票麵價值的支付獲取納稅憑證（tax stamps）。據證實，在格蘭特總統執政期間百餘名財政部官員因涉嫌受賄被定罪，這就是美國曆史上著名的威士忌酒幫事件（U.S. History by Online Highways）。

美國的司法腐敗和立法腐敗與行政腐敗相比毫不遜色。

19世紀末至20世紀初的美國，通往司法公正的道路被金錢和權力堵塞。政治機器影響並操縱著各州和地方法官的選派過程，並把持著法官席位的任命權。於是，許多法官紛紛淪為政治機器的幫凶或傀儡，而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼協會老板特威德挑選的紐約州最高法院法官卡爾多佐（Albert Cardozo）就是多次司法腐敗案件的主謀之一。在其包庇下，上百名與特威德集團有瓜葛的罪犯被減刑或赦免（Callow, 1966）。此外，工商業巨賈通過行賄立法者、法官和陪審團幹涉判案過程的事件也屢見不鮮。19世紀末，由洛克菲勒家族創辦的標準石油公司（Standard Oil Company，即美孚石油公司的前身）不惜采取各種手段，如恐嚇或收買相關證人、重金賄賂法官並向其施壓、偷竊或破壞證據等，來阻止競爭對手獲得巨額賠償金（Lloyd,1894）。這一時期，美國司法腐敗事件頻繁發生且大有愈演愈烈之勢。最為突出的例子是格蘭特總統時期的Credit Mobilier公司醜聞。聯合太平洋鐵路公司（Union Pacific Railroad）主要的股東、馬薩諸塞州眾議員愛米斯（Oakes Ames)於1867年組建的Credit Mobilier公司從聯合太平洋鐵路公司和聯邦政府詐騙數千萬美元。為阻止政府調查和介入，愛米斯通過分發鐵路股票瘋狂賄賂國會議員，並成功地將司法部門的審查拒之門外。據證實，當時的美國副總統科爾法克斯（Schuyler Colfax）收取了大量鐵路股票；此後當選為美國總統的詹姆斯·加菲爾德也卷入此交易中。盡管該醜聞造成的直接經濟損失高達2000萬美元（按1870年美元價格計算），但美國司法部門並沒有起訴愛米斯的腐敗行為。這場沸沸揚揚的醜聞以不了了之告終（U.S. History by Online Highways）。

在美國曆史上這一深度腐敗時期，遭受腐蝕侵害的不僅是行政和司法領域，其立法機關同樣不曾幸免。通過控製議會選舉和操縱立法程序，腐敗集團從事罪惡勾當時就愈發無所顧忌，並且為其腐敗行徑披上了光明正大的“合法”外衣。19世紀70年代初，紐約州和紐約市的議會選舉處於坦慕尼政治機器老板特威德的絕對控製之下。他們篡改得票數字，更換候選人姓名，把事先商定的人員推進議會。運用胡蘿卜與大棒並舉的策略，特威德在紐約州立法中取得重要勝利，並促成新城市憲章的批準執行。由此，特威德集團的權力極度膨脹。在這幫強盜的運作下，眾多紐約市政工程項目的提案批複暢通無阻；一係列欺騙性法律協議被恣意捏造；而利用立法或政府管製規章條列收取巨額回扣竟成為堂而皇之的“正業”。這一時期，私人利益集團的衝突與爭鬥更讓腐敗的立法機構醜態百出。19世紀末，為了爭奪厄利鐵路公司的控股權，紐約中央鐵路公司的鐵路巨頭範德比爾特與厄利鐵路公司巨富古爾德展開了一場激烈的拉鋸戰。就經濟實力而言，兩人旗鼓相當，他們對紐約州立法機關的影響亦此消彼長，最終竟導致了一場立法危機。隨著權力爭奪的日趨白熱化，被逼無奈的紐約州參議院和眾議院的立法者最後決定公開拍賣政策法規。由於古爾德集團的出價更高，代表其利益的議案[5]得以順利通過並被寫入該州法律。範德比爾特對厄利鐵路公司的控股計劃終成泡影（Josephson,1934;Steffens, [1904]1957）。

三、19世紀末至20世紀初美國腐敗現象高發的主要原因

從根本上說，美國這一時段的腐敗濫觴於經濟對政治的支配，即商人集團對官僚集團的收買和控製。它們之間的關係類似於經濟學中的“委托—代理”關係。政府之所以成為被俘獲的對象，主要是因為它的手中握有大量公共資源，其中包括財政預算支出、諸如土地和礦產等公共財產、非中性的法律規章製度的設立等；同時，運轉政府的公職人員在分配公共資源的過程中擁有一定的自由裁量權。作為一個等級結構，政府各層次的公職人員之間存在著嚴重的信息不對稱，從而使對其的有效監督變得困難。所有這些，都為商人集團掌控公職人員以牟取私利提供了強大的激勵。

具體說，19世紀末至20世紀初美國社會之所以腐敗多發，是與美國南北戰爭結束後的諸多特定曆史因素或條件分不開的。

經濟的高速增長、政府規模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之權力的加強，是導致腐敗的重要原因（Glaeser and Shleifer,2003）。1870至1913年間，美國GDP總量增長了2.4倍，其占世界GDP總量的份額從8.9％猛增至19.1％。這一時段人均GDP分別是1820－1870和1913－1950年間的1.39倍和1.12倍（麥迪森, 2003）。按1879年美元計算，美國工業總產值從1859年的8.6億美元增長到1899年的62.6億美元（岡德森，1994）。與此同時，政府收入和國債發行量大幅增長。按2000年美元計算，19世紀70年代美國人均財政收入是60年代的2.45倍。政府舉債總額在19世紀40年代至70年代間擴大了近15倍 (Wallis,2000)。經濟規模的擴大意味著公職人員在腐敗交易中可攫取的財富必然增長。而政府對市政規劃的大規模投資又為公職人員創造了大量以權謀私的機會。此外，美國地方政府對經濟和社會的行政管理亦逐步加強。一批規章製度的頒布與實施刺激了公職人員尋租的動機，並增加了其操縱經濟活動的可能性（Glaeser and Shleifer, 2003）。

腐敗高發的另一導因是與工業化進程相伴的迅速城市化，具體表現為大批移民湧入美國城市。至1900年，美國城市人口從1860年的600萬增至2400萬。其50個主要城市中的移民人口已占城市總人口的四分之一；在有些城市，這一比例甚至高達48％(Brown,1992)。新移民急切需要擺脫卑微的身份，因此，他們更多關注的是能否通過選舉這一權力或利益再分配過程來改變自身命運，而不大在意政府官員的誠實品格與廉潔作風。在他們眼中，效忠那些代表自身利益或能夠給自己帶來實惠的某個人，高於效忠那些抽象的法律條文和道德準則（Hofstadter,1955）。新城市移民的這種趨利心理隨即被政治機器加以利用。以就業機會、住房以及公民證為誘餌，政治機器輕而易舉地收買了眾多選民，並借此維持並鞏固了自身的執政地位。此外，正是由於吸收大批新移民，一些原本無黨性的組織迅速退化成政黨分肥的操作機器。坦慕尼協會從一個慈善機構向政治機器退變的主要原因，就是大批愛爾蘭移民的加入。另外，該時期擠入政府部門的移民人數不斷攀升。而與此相伴，道德水準低下、意誌品格孱弱、責任意識淡漠，便成為這一時期公職人員的普遍特征。對此，托克維爾的描述精到且頗有預見性：這些民主國家中貧窮的公職人員對金錢的欲望大大勝於貴族政府的政務工作人員，從而前者陷入貪汙腐化泥潭的概率也就要比後者高得多（托克維爾，2004，上冊第250頁）。

在19世紀末的美國，金錢腐蝕權力的發展勢頭愈發不可遏製。實業和金融巨頭聚斂了大量財富。在1832年，總資產超過10萬美元的製造公司僅有106家，且大部分製造商所雇傭工人的總數不超過50人。至1917年，278家公司的資產超過2000萬美元，而雇傭人數增長了數十倍之多 （Chandler,1977）。大公司與政府的財富懸殊程度從下述例子中可見一斑。19世紀80年代末，波士頓中等規模鐵路公司的雇員人數約為1.8萬，公司年收入400萬美元，雇員的最高年薪達3.5萬美元。相比之下，馬薩諸塞州政府則遜色得多。其政府雇員總數僅為6000人，年財政收入勉強達到70萬美元，最高級別年薪也不曾超過6500美元（Hofstadter,1955）。1900年，美國2％的人口壟斷了近60％的國民財富（錢滿素，2001）。憑借手中的金元，他們瘋狂“收購”公職人員持有的政治權力。結果，美國政府不但在財力上黯然失色，而且其治理能力和意誌也軟弱渙散，難以與之抗衡。社會成員間財富分配的極度不均，導致了貧富階級之間或不同階層與行業之間討價還價能力的嚴重失衡。當“強盜貴族”們侵犯弱勢群體權益時，他們往往可以通過買通法官或操縱司法程序而逍遙法外。於是，在金錢的利誘下，治理者最終淪為那些慷慨行賄的被管製者的俘虜，從而使“強盜貴族”們逃脫了本應履行的賠償責任，而弱勢群體的應得利益卻無從保障（Menes,2004）。

這一時段內美國法律法規的不健全或相對滯後，也是不能不被提及的。這種不健全和滯後，與該階段經濟與社會的迅猛變遷形成了鮮明對照。彼時的美國法律，針對腐敗行為設置的相應懲罰措施過於寬鬆。這樣，當賄賂數額巨大、被揭發的幾率很小、懲罰措施又非常溫和時，權錢交易式的腐敗行為必將擴散蔓延。另外，當時的法律同樣缺乏對公職人員某些腐敗行為（如泄漏內部信息）的裁定標準，處理具體案例時對尺度的把握彈性又很大。結果，公職人員通過濫用自由裁量權從公共資源中、或公共資源的分配過程中牟取私利的空間得以膨脹，其腐敗行為亦逐漸變得肆無忌憚。

最後，在馬克·吐溫記錄的“鍍金時代”，整個社會風氣都被拜金主義所彌漫。“當時一般人的特點是不顧一切和腐敗，而改革者的特點則是孤立。政客把貪汙受賄、巧取豪奪視同男子漢氣概，而把政治中的“好”人視為紈絝子弟，反常的怪人”（霍夫施塔特，1994，第174頁）。強盜貴族窮奢極欲，爭奇鬥富，並成為社會效仿的榜樣。而社會對窮人卻沒有任何同情。貧窮的生活就意味著一片漆黑。安全的唯一保障就是財富，窮人唯一的出路就是獲取金錢。這樣的一種社會氛圍至少為腐敗的土壤提供了養料。

四、促使美國擺脫腐敗困境的諸因素 

通常意義上講，提高腐敗交易的成本、減少腐敗行為的收益，將有效地抑製腐敗。公職人員麵對的腐敗交易成本包括以下五個方麵：法律的懲罰、公檢法的查處、黨派或利益集團間的利益衝突、新聞媒體的披露、公共力量的監督。

健全法律和司法體係是防止腐敗的重要製度保障。1883年美國國會通過的《彭德爾頓法》（Pendleton Act）確立了一套以功績製為核心的文官選拔和獎懲機製，打破了政治機器壟斷職位任命權的局麵，從而重挫了分贓交易者的囂張氣焰。此後，為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，國會相繼通過了一係列與抑製腐敗密切相關的法律，比如禁止公司向聯邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競選經費公開法（1910年）、聯邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯邦文官參與政黨活動的哈奇法（1939年）等（劉緒貽、李世洞，2002）。這些法律反映出廉潔而高效的政府應遵循的三個原則，即高度透明性、強烈的責任感、權力限製(limits)。隨著美國對政府道德標準的不斷修訂，其所謂“現代公共道德管理體係”亦開始逐步走向成熟。

對腐敗行為的製約有賴於法律規章製度的不斷完善，更離不開監督執行這些法律規章的獨立機構。在美國，負責調查和起訴公共腐敗行為的聯邦刑事機構，有司法部公共廉潔處（the Public Integrity Section of the Department of Justice）、聯邦調查局和獨立檢察官；非刑事公共廉潔機構包括司法部律師辦公室（the Office of Legal Council）、政府道德辦公室（the Office of Government Ethics）、監察長辦公室（Inspector General Offices）和白宮律師辦公室（the Office of White House Counsel）等（周琪，2004）。20世紀以來，近80％的公共腐敗案件是由聯邦檢察機構依據《腐敗行為法》（national Corruption Practices Act）提出訴訟的（Corporate Crime Reporter,2004）。可見，聯邦檢察機構對各州和地方官員腐敗行為的稽查和偵破工作還是卓有成效的。

勢均力敵的黨派之間出現利益衝突並形成的相互製衡與監督，客觀上成為抑製腐敗的有效途徑之一。通常意義上講，現行腐敗體製的既得利益者不會生發變革現狀的需求或動機。真正意義上的挑戰者來自那些不能從現行製度中受益、卻試圖以改革為旗號重新確立權力分配機製的利益集團。政治上的競爭以及支配政治競爭的強大利益集團，使他們均產生了以腐敗罪名指控反對派或潛在挑戰者的動機，從而在客觀上提高了隱蔽性腐敗行為被曝光的可能性。與此同時，政治利益的衝突也會激勵法官嚴厲處罰政治對手構成犯罪的腐敗行為。舉例來說，共和黨政治機器任命的法官即使是腐敗共謀者，仍可能給民主黨腐敗官員定罪。甚至在十分腐敗的司法體係下，法官仍具有把異己政黨的腐敗官員繩之以法的主觀意願（Glaeser and Goldin, 2004）。

被稱為“第四權力”的新聞媒體在美國反腐敗鬥爭中發揮了相當重要的作用。19世紀末，隨著印刷技術的改進，報業成本大幅度降低，而城市的擴張和人口的增長則使報紙需求量迅速增加。這一時期，美國新聞媒體在財政上逐步脫離對政治機器的依附，獨立性日益增強。1870年，獨立性城市報紙的比例僅為11％。至1920年，這一比例上升至62％（Gentzkow, 2004）。新聞媒體不再是政黨、行業、地區等特殊利益集團的工具，而視自己為社會良心的代表，努力表現出與它們涇渭分明的立場。在遏製腐敗的過程中，通常是由新聞媒體對腐敗事件或腐敗人物的披露為先導。新聞媒體的窮追不舍和深度挖掘，一方麵促進了公民道德意識的覺醒，另一方麵對潛在腐敗官員產生震懾作用。它們對政治醜聞的揭露和批判，還往往導致政治家競選敗北、引發檢察機構進一步調查介入。1876年的總統競選中，共和黨候選人不敵民主黨的主要原因之一，就在於媒體將格蘭特總統的Credit Mobilier公司醜聞公之於眾。而媒體對茶壺頂醜聞和特威德集團腐敗行徑的揭發和譴責，無疑推動了聯邦監察機構的相關調查。就抑製腐敗的效果而言，一股強有力的公共輿論監督力量有時比嚴酷法律的作用更為顯著。眾目睽睽之下，政府官員明目張膽地利用職權尋租或創租的行為必將有所收斂。

公共監督力量主要指由公民自身或宗教領袖等組成的具有意願、且敢於直麵譴責腐敗的社會群體（Corporate Crime Reporter,2004）。隨著美國經濟的發展和國力的積累，國民教育水平和素質普遍提高。公眾參與政治生活的熱情高漲，公民道德意識和社會責任感不斷增強。19世紀80年代興起的平民黨運動呼籲政府采取措施保護弱勢群體，以使其免受工業巨頭的侵害。這場運動促使政府對大企業的非法侵權行為實行有效控製。19世紀80和90年代席卷美國、聲勢浩大的工農運動，無論在深度還是廣度上都超過了1830－1877年間所發生的分散的罷工運動和佃戶的反抗鬥爭，這大大遏製了公職人員和產業巨頭的腐敗行為（津恩,2000）。進入20世紀，以消除政府腐敗、改善政府管理、擴大公民政治參與為宗旨的進步主義運動掀起了公共部門的改革浪潮，地方事務由選民公決決定、參議員直選等製度的確立，均對於推動美國政治的進一步民主化、降低公共部門的腐敗程度發揮了重要作用。所有這些，均對美國反對腐敗政治產生了較大影響。

除了提高腐敗成本外，降低腐敗預期收益也是遏製腐敗的一大手段。

以限製或避免腐敗萌生為目的的製度設計，乃使腐敗收益減少的一個重要渠道。腐敗收益取決於政府產品的稀缺性和公職人員的自由裁量權。如果同質的政府產品或服務由多個代理人提供，且他們是非共謀的，那麽政府產品和服務的稀缺程度就會降低，公職人員的自由裁量權也就相應減弱。引入一種旨在利用政府內部壓力抑製腐敗的競爭性官僚係統，是達到上述目的的關鍵因素。在這種係統下，每個人都有權獲得某種利益，且公職人員很難在不被發現的情況下給某些人以超過其應得利益的好處（Rose-Ackerman,1999）。在美國，公民的護照、駕駛執照和營業執照並不是稀缺資源。如果一位官員向合格的申請者索取賄賂，申請者會自然地產生舉報該官員索賄事實的動機，因為他完全可以向其他官員重新申請並獲取同質的服務。在這種情況下，由於腐敗動機的產生受到抑製，賄賂自然大幅度減少。[6]

設立公職人員管轄範圍的交叉重疊區域，是縮減其自由裁量權的又一個有效辦法。如果每個公職人員掌控的是一個界限鮮明的勢力範圍，且在這個範圍內他們擁有生殺予奪的權力，那麽腐敗的社會危害便將達到最大值。公共權力的交叉重疊便是針對這種危害而被設計出來的，它們既可以是縱向重疊的，也可以是橫向交叉的。從某種意義上講，盡管由此引起的交易成本會增加，但權力的重疊與交叉將大大減弱公職人員與私人利益集團討價還價的能力（Rose-Ackerman,1975）。在控製非法毒品的政府行動中，美國地方、州和聯邦政府權力的縱向重疊和地方各行政機構的橫向交叉有效地抑製了警察腐敗的發生率（Pranab,1997）。賭徒或毒販子們在試圖收買警察時不會給某一個警察大筆賄賂，因為管理他們的警察不隻一位，任何一個警察都不能完全保證他們的安全。

聯邦政府對州、地方政府自由裁量權的限製及監控力度的加強，極大地抑製了腐敗的蔓延。從經濟效率上講，集中型收租機製優於分散型收租機製，因為前者產生腐敗的可能性低於後者（Pranab,1997）。倘若聯邦政府的實力軟弱或權力分散，地方的經濟軍閥勢必猖獗，群龍無首、掠奪無度的現象將難以遏製。經濟學意義上的軍閥割據必然使經濟無效率問題變得更加尖銳（Olson, 1993）。與之相反，聯邦政府對地方政府控製能力的加強必將限製其自行設租、從私人企業處索賄的空間。19世紀末至20世紀初是美國聯邦管製興起時期。聯邦政府在影響、甚至控製銀行業、保險業、運輸業、食品和藥業競爭以及各州間貿易等方麵的權力急劇膨脹，並取代了州和地方政府成為經濟運行的主要管製者，同時也成為社會福利和失業保險等公共救濟的主要提供者（Fishback,2004）。聯邦政府相對集中財權並加強對經濟的管製，令地方上氣焰囂張的腐敗遭受重創。

政府對稀缺性公共資源的管製和分配容易導致腐敗的發生，而將一些被禁止或限製的活動合法化，亦即對腐敗預期收益釜底抽薪，則是根除這類腐敗最直截了當的方式。當一種經營被宣布為非法時，為保證自己能夠繼續從事該行當，企業易產生行賄動機，而公職人員也擁有了操縱法規索賄的機會。此時，與法律執行過程中各環節相關的公職人員都可以分一杯羹。可一旦該經營得以在正常或合法的狀態下進行，行賄的必要性便喪失殆盡，與之相係的索賄自然無從談起。在美國實行禁酒的1919年至1933年間，非法生產和兜售酒類猖獗一時，執法官員的貪賄之風也愈刮愈烈。而當政府最終解除該禁令後，相應的腐敗現象也就銷聲匿跡了（Rose-Ackerman,1999）。

新興經濟利益集團（比如製造商）的崛起和壯大，大大加快了美國反腐敗進程。與房地產開發商、釀酒商和有軌電車公司業主等既得利益集團不同，製造商集團沒有同市政府共謀勾結的願望。相反，他們站在了改革陣線的前沿並構成了一股重要的反腐力量。究其原因，製造品的銷售市場不囿於特定城市或某個州，而是延展至國家甚至國際市場；而在操縱國內市場和國際貿易方麵，市政府鞭長莫及。因此，即使製造商給予城市官員數量可觀的賄賂，後者也不能在增加利潤上助其一臂之力。對製造商而言，至關重要的就是市政府能夠高效而廉潔地管理城市，縮減行政管理費用（Menes,2004）。這股反對力量在追求利潤最大化的過程中，自然而然地把減少腐敗、敦促市政府創立和推行有利於經濟增長的製度與政策作為自己的職責。考慮到城市的財富積累或財政收入在相當程度上仰賴製造商銷售利潤這一事實，即便是腐敗的市政府也會因從財富的增長中獲益而避免對製造業實施破壞性政策。從一定意義上講，這也為製造商力量的壯大營造了有利的環境。

 五、幾點思考

透過經濟學邏輯去回顧和審視美國一個多世紀前的腐敗史，本文解析了腐敗滋生及蔓延的因素，描述了美國腐敗得以抑製並穩定在較低水平的背景和製度安排。從中，我們可以領略腐敗及其相關問題的複雜性，並約略地提煉出一些需要檢驗的命題。

其一，腐敗乃人類社會的伴生物，可以說無所不在。作為一種社會疾病，它又隨著時間

的推移時而嚴重時而輕微。今天所謂政治清廉的國家或地區，其中包括被標榜為“最成功國家”或“國家楷模”的美國，在曆史上大都有過一段極其不光彩腐敗史。換言之，僅就腐敗而言，國家間的區別不在於有無腐敗或誰的腐敗更嚴重，而在於嚴重腐敗出現的曆史時期和形式。腐敗種類很多，但基本的隻是兩類：體製型腐敗和收買型腐敗。無論形式如何，腐敗之本質都相同，即官僚集團和商人集團之間控製、被控製或達到某種均衡時的關係。

其二，猖獗於美國的腐敗,還不是簡單的官商沆瀣一氣、狼狽為奸，而是政府公職人員幾乎完全從屬於大商人集團；或曰政府、議會和司法之存在，目的僅在於為資本或商人提供必要和適時的服務。這屬於典型的收買型腐敗。可以這樣說,美國把收買型腐敗發揮到了極致，在隨後的日子裏腐敗還確實得到了比較有效的治理。或許從中可以引伸出一個命題：和體製型腐敗相比，收買型腐敗雖然罪孽深重但卻易於治理，且有一定的生產性。更進一步講，政府的基本類型也可以被簡約地歸結為體製型政府和收買型政府。顯然易見，那時的美國政府屬於後者。

其三，腐敗高發的時間、地點和領域，大都有規律可循。在第一次世界大戰前的美國曆史中，腐敗最嚴重的時期恰恰是經濟高速增長的時期。具體說，美國腐敗現象的高發期和工業化和城市化進程加速、人口流動和市場規模迅速擴大、資本急劇膨脹和大財閥湧現、政府規模小和治理質量差等因素，其間呈現出很強的相關性，或許也存在某種因果關係。其中特別值得一提的是，市政工程建設、新興產業部門和與之密切相關的土地批租及特許經營權發放，往往成為商人集團和腐敗分子貪婪目光聚焦的對象。

其四，美國工業化和城市化的實現與收買型腐敗達到高峰或收買型政府大行其道，在時

間上重合的如此之“完好”，大致說有兩種猜測性解釋：或許那隻是曆史的巧合，或許其中還隱藏著某種深層的寓意。巧合可以置之不理，寓意則需要挖掘。由此推演出的一個重大命題是：收買型腐敗或收買型政府是否是美國完成工業化和城市化的先決條件？換言之，兩者在時間上重合的這一曆史階段是否可以被省略或跳躍？從其他已經實現了工業化的資本主義國家之曆史看，似乎還沒有成功省略或跳越的先例。

其五，美國的腐敗由猖獗走向溫和、並長期穩定在一個較低的水平上，原因很多，比如各種遏製腐敗的法律得以通過、城市化進程的放緩、政府規模和實力的增強等，但根本原因恐怕還在於衝突的利益或利益集團間的競爭，其中既包括壟斷財閥間的激烈爭奪，又包括公共部門間的製衡掣肘，還包括當時愈演愈烈的階級鬥爭，以及新聞媒體作為一個擁有獨立利益之集團的出現。換言之，影響腐敗成本和腐敗收益、或影響腐敗之相對價格的關鍵變量，在於勢均力敵、分庭抗禮的衝突利益之產生和維持。這又可被視為一個有待檢驗的命題。

其六，由包括立法、司法和行政在內的廣義政府壟斷性地掌握並分配公共資源、提供公共物品、實施政府管製，通常被認為是產生腐敗的溫床。然而，美國走過的卻是一條從小政府到大政府、政府對社會經濟生活介入日益深廣、同時腐敗現象滋生蔓延卻越來越受到抑製的道路。對此我們可以提出的一個命題是，從收買型腐敗走出來的政府，其權力的擴大和強化意味著與收買者利益之衝突的加劇，意味著衝突利益的相互製衡。如果擴大和強化了的政府權力伴隨著治理質量的提高，亦即公正地管製、立法和執法，保障契約和個人權利，則隨繁文縟節、機構重疊、推諉扯皮、官僚主義等而來的交易成本之上升也會被容忍。

其七，治理腐敗是一個過程，需要時間和等待時機。如果腐敗的嚴重程度和工業化城市化速度之間的相關性命題被證實，如果人均收入和平均受教育水平的提高是減少腐敗的長效藥，如果懲治腐敗的社會共識有賴於重大突發事件，如果消除腐敗的成本在一定曆史時期高於腐敗減少帶來的收益，那麽腐敗治理問題在一定程度上便轉換成耐心、甚至容忍問題。從經濟學上講，理想的狀態是讓治理腐敗的成本和收益在邊際上相等，而非徹底鏟除腐敗。

其八，對美國曆史上那個極端腐敗時期給出一個簡單評價並非易事。總體看，曆史學家的批評、抨擊居多，對強盜貴族和貪官汙吏的道德譴責俯拾皆是。不過相反的聲音也始終存在。一些研究表明，如果不在創新上下功夫，強盜貴族就不可能取得長期增加財富的機會。盡管這批人的全部活動並不是明顯地有積極意義，但其實際貢獻看來是有益於社會的（岡德森，1994，第429～431頁）。至於腐敗官員，由於信息不對稱、契約（法製法規）不完備的普遍存在，“合法腐敗”與“誠實賄賂”便隨之為他們的惡行開托了部分責任。

其九，重大的、突發的曆史事件，往往會導致影響深遠的變革。加菲爾德總統被暗殺催生了《彭德爾頓法》，19世紀末20世紀初美國發生的幾次經濟危機引發了大規模工人運動和所謂“進步主義”運動，促成了一係列反腐敗法及相關法律和機構的出台與建立，並最終孕育出了美國較為完整的反腐敗體係。這其中頗有點聽天由命和物極必反的味道。

 

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* 中國社會科學院亞洲太平洋研究所研究員、副所長

** 中國社會科學院亞洲太平洋研究所助理研究員

[1] 據透明國際（Transparency International）公布的2004年度全球腐敗報告，在被調查的146個國家中，美國的清廉指數（Corruption Perceptions Index）排名第17，得分為7.5（滿分為10分）；中國排名第71位，得分為3.4；孟加拉和海地並列為腐敗最嚴重國家，得分為1.5。清廉指數是通過匯總並分析被調查國商界、學術界和風險分析人士對腐敗的感知程度得出。

[2] 喬治·華盛頓·普倫凱特（George Washington Plunkitt, 1842－1924）是紐約市民主黨政治機器“坦慕尼協會”的重要人物之一，掌握該協會長達25年之久。在擔任國會議員和紐約州參議員期間，他曾極大地推動了當時一係列重要公共工程項目提案的通過，其中著名的有紐約市遠郊公園、哈雷姆河快速路，華盛頓橋，155街高架橋和自然曆史博物館的擴建項目。關於此公及其所作所為我們後文還會提到。

[3] Glaeser 和Saks以“腐敗”、“欺詐”作為關鍵詞檢索了紐約時報和Ancestry.com，統計包含出現這些詞的文章數或頁數，然後，分別用“一月”、“政治的”作為縮減字在結果中再度檢索，計算並繪製出三條“腐敗與欺詐指數曲線”。第一條指數曲線的資料來自紐約時報，後兩條均依據Ancestry.com的檢索結果得出。

[4] 坦慕尼協會（Tammany Hall）的前身是由穆內（William Mooney）於1789年在紐約市創辦的一個愛國慈善機構。1817年後，由於大量愛爾蘭移民的加入，該組織操作機製逐步轉變為通過籌集選票以換取好處。1830年該組織總部在坦慕尼大廳正式成立，並成為民主黨政治機器。從1855年至1925年，紐約市由坦慕尼協會掌控。如果允許坦慕尼協會作為一個公司登記，然後把它的一切合法和非法收入集中起來作為紅利分給它的股東，那麽，它的股東收入就將大於紐約中央鐵路公司股東的收入（Steffens, [1904] 1957）。1930年代由富蘭克林·羅斯福總統支持的改革派市長Fiorello la Guarida大大削減了坦慕尼協會的權力和影響。作為一個城市組織，坦慕尼協會又苟延殘喘了幾十年，並最終於1960年代在改革派市長John V. Lindsay的打壓下解體。

[5] 該議案包括以下三方麵：使厄利鐵路公司以可轉換債券(convertible bonds)形式發行的股票合法化；厄利鐵路公司管理層有權發行可轉換債券；禁止屬於範德比爾特的紐約中央鐵路公司兼並厄利鐵路公司。

[6] Shleifer和Vishny給出了政府產品市場的三個基本模型：一，完全壟斷型市場，即國王、獨裁者或單一執政黨負責組織市場，並能確保出現賄賂時充分保護公共產權不受侵犯。二，獨立寡頭型市場，即不同代理人提供彼此獨立的產品或服務。此時，由於產品和服務具有不可替代性，每個代理人都可以任意設定賄賂價格。倘若代理人的權限大到足以設立新規則或製度來收取賄賂，那麽社會損失將不可估量。三，壟斷競爭型市場，即不同代理人提供同質產品和服務，彼此之間是競爭而非共謀的。在這種情況下，賄賂將大幅減少、甚至為零，即公共產品提供者之間的競爭抑製了腐敗動機的產生（Shleifer and Vishny, 1993）。