支農資金倒底支到哪去了?

中央財政支農資金漏洞百出

未編入縣級預算的比例高達95%，擠占挪用嚴重；諸多支農項目中，當年完成的僅占21%，未實施的項目占43%

《財經網》專稿

由於現有中央支農資金部門分割嚴重、名目繁多、交叉重疊嚴重，存在使用效率低下、擠占挪用、難以形成合力等突出問題。

7月25日，審計署在其官方網站上公布了16個省共50個縣中央支農專項資金審計調查結果的公告（下稱《公告》）。由審計署財政審計司於2007年組織進行的此次審計，對象為黑龍江、吉林、河北、山西等16個省（區）2006年中央轉移支付支農專項資金的管理使用情況，其中重點抽查了 50個縣。
　　
據不完全統計，16個省（自治區）有關部門和項目單位共擠占挪用中央支農專項資金6億多元，在支農項目實施過程中，還存在變相增加農民負擔、損害農民利益等問題。

多頭管理　效率低下
　　
近年來，中央支農專款逐年增加。2006年中央財政撥付到16個省（區）的支農專項資金總計1264億元，占當年這些省份中央專項轉移支付總額的46%。雖然總量並不少，但由於支農資金由多個部門掌握，相關的支農項目點多麵廣，資金使用嚴重分散，效益低下。 
　　
據《財經》記者了解，中央財政現有直接支持“三農”的資金共分15大類，包括基本建設投資（國債資金）、農業科學事業費、科技三項費用、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小教育支出、農村衛生支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼。每一大類還分為多種項目，可謂“名目繁多”。
　　
國務院發展研究中心之前的調查也表明，政府對農業的投入渠道多而且亂，大約涉及26塊。比如農業基本建設投資主要由國家發展和改革委員會係統掌握，農業科研費用主要由財政部門和科技部門掌握，或科技部門與農業部門共同掌控；農業綜合開發資金由財政部門獨家掌握，支援農村生產支出、農林水氣等部門事業費，則由財政部門與相關專業部門共同掌握。農產品補貼資金由財政部門管理，或財政部門與流通主管部門共同管理。
　　
審計署有關負責人在答記者問時指出，據審計調查，目前全國看，財政支農款項達160個左右，這些名目不同的項目資金，從中央到省、市、縣，都有20個左右的部門參與資金管理。無論在中央還是地方，目前都沒有一個對上述諸多支農資金實行統籌管理的部門，這是中國支農資金低效使用的重要原因。 
　　
由於部門間職能交叉、信息溝通不通暢，導致負責資金分配的部門間在項目選擇、資金投向上很難協調，項目設置重複，政策目標及內容交叉。這必然會影響資金的使用效率。
　　
審計署抽查16個省50個縣中，中央投入支農專項資金總額為23.87億元，但卻分散投向了4.55萬個實施項目，平均每個項目隻有5.25萬元。
　　
經審計調查，2006年中央支農專項資金支付1.02億元，用於黑龍江樺川縣悅來灌區項目建設，但真正用於灌區的資金僅為815萬元。其餘按項目管理的資金被分散到2148個具體項目。每個項目平均隻有1.97萬元，最少的隻有1200元。
　　
與此同時，對中央支農項目投入，基層政府並未按要求撥付相應的配套資金。據《公告》，接受審計的50個縣中有16個縣（市）存在農村基礎設施建設項目（如農村公路、沼氣建設、農村安全飲水等）和扶貧等項目的配套資金落實不到位問題。
　　
事實上，這使得中央的支農項目變成了失敗的“釣魚工程”：中央拿出的資金本來計劃作為“誘餌”，意在讓地方政府增加配套資金，共同完成相應的支農項目建設。但基層政府迫於財政拮據，“跑部錢進”後就不再撥付配套資金，中央部門因鞭長莫及，難以監督，隻能聽之任之。
　　
審計調查發現，2006年，黑龍江省水稻大縣——樺川縣收到中央支農專項資金1.02億元，其中按項目管理的專項資金5045萬元，是該縣一般預算收入的2.34倍。但該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區渠首項目，立項後八年沒有任何投入。

“跑部錢進”　管理失控
　　
《公告》顯示，中央支農資金分配層次多、鏈條長，項目執行滯後和資金滯撥，也是影響資金使用效率的原因。
　　
審計抽查的50個縣，共申報了四萬多個項目，從項目申報到批複，時間在六個月以上的占總項目數39%；從項目批複到資金到位，時間在六個月以上的占總項目數32%。由於設置專款的決定權在中央有關部門，對專款多“一竿子插到底”，地方特別是基層政府要爭取到中央補助資金，就必須逐級申請，“跑部錢進”勢在難免。
　　
從支農資金撥付看，16個省（區）2006年下半年收到的專款占支農專款總額的65%，其中四季度收到的資金占支農資金總額的近三成。與此同時，還有4.57億元資金未能當年支付給項目縣。從項目執行結果看，這些極為分散的支農項目中，當年組織實施的占57%，按要求當年完成的僅占21%，未實施的項目占43%。
　　
以發改委係統掌握的農村沼氣建設項目為例，2005年4月，安徽省農業委員會對太湖縣2003年度沼氣建設國債項目的驗收結論是“建池率、建池成功率、國債補助資金到戶率均為100％”，並決定“驗收合格”。但審計抽查其驗收檢查的太湖縣九田鄉蘭家村後發現，該村的沼氣建池完成率不足50%。
　　
審計調查發現，在財政支農資金的使用管理上，一些主管部門（單位）受部門利益驅動，在支農項目實施中，存在挪用專項資金、截留、克扣農民應得補助、借支農項目亂收費、損害農民利益等問題。
　　
審計發現，有八個省（自治區）的十個縣（市）存在此類問題。審計署《公告》稱，湖北省農業大縣——監利縣，2005年就擅自截留、扣發21.25萬戶農民的中央專項水稻良種補貼362.62萬元，直至2007年7月經審計調查發現後，才陸續發給當地農民。
　　
審計署《公告》稱，據不完全統計，16個省（自治區）有關部門和項目單位共擠占挪用中央支農專項資金6億多元，其中重點審計調查的50個縣，2006年共擠占挪用中央支農專項資金1.25億元，用於平衡預算、彌補行政經費不足和發放補貼等。
　　
《公告》還指出， 現有中央財政支農資金，撥付地方後大多未納入預算管理。審計調查發現，2007年，16個省（自治區）有77%的中央支農專項資金未按照財政部的規定編入省本級預算；審計調查的50個縣中，未將中央支農專項資金編入縣級預算的比例高達95%，中央支農資金在縣級完全脫離了財政監督。
　　
專家指出，在中國缺乏人大監督的大背景下，如果缺乏財政部門的監督，支農資金的使用事實上處於“空白地帶”，相關部門和機構就有機會擠占挪用。對此次審計發現的問題，必須從推進行政管理體製改革的高度，削減中央和省級部門的微觀審批，有效撤並眾多支農資金，才能更好地發揮財政資金的效益。