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開心憂心中國心-憑良心說話說心裏話少廢話
中國戶籍製度變遷50年
作者：陶衛華 杜娟
原載《小康》2008年第2期
(http://suxin.taoshumi.com/paper/sociology/006/9794.html)
這是一個人口大國從失去遷移自由到重獲遷徙自由的漫長而緩慢的製度變遷史。
農民，是這一曆史中的沉重名詞。
如何使他們享以國民待遇，成為改革30年後政府製度探索的核心點。
半個世紀前，我國通過戶籍等一係列製度把農民固定在土地上，城鄉之間形成壁壘森嚴的界限。多年來頑固的戶籍政策雖未完全把農民擋在城市之外，但是城市、農村兩種人的待遇差別和相關製度安排，還是大大消解了這一群體完全進城紮根的可能性。中國以農村供養城市的模式高速完成了工業化，代價是城鄉間越拉越大的發展鴻溝。顯然，這一過程伴隨著巨大的製度不公和成千上萬個體利益的被掠奪。
而今，世界上未曾有任何一個國家像中國這樣在麵對全球最大遷徙潮的同時，又麵對如此重大的消弭城鄉、區域差別的曆史任務。
一切，可以從看似單純的戶口政策的變革上，找到線索。
“大戶籍改革”，曆史契機也許就在眼前。
曆史篇：中國戶籍製度變遷50年
曆史地看，戶籍製度的形成有其深刻的政治、經濟原因。在追求“遷徙自由”的夢想之路上，我們要走的路顯然很長。
全球目前隻有少數幾個國家實行嚴格的戶籍製度，中國至今屬於其中之一。
衍生於計劃經濟年代的戶籍製度從嚴格控製到半放開曆經了漫漫50年，現在仍處於有待徹底改革的相持階段。
中國戶籍製度背後承載的勞動就業製度、醫療保健製度，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方麵所衍生出的許多具體規定，整體構成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體係。政府的許多部門都圍繞這一製度行使職能。徹底的改革，絕非改掉一紙戶口所能解決。
城鄉二元戶籍製之源
1958年，被視為中國人口管理製度的一個分水嶺。
這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套製度，為限製農村人口流入城市提供了詳細的製度安排。在此前的1954年，其實中國公民的遷移自由已經從憲法中被取消。
從1958年人民公社建立開始，中國人步入了一個漫長的城鄉分割二元體製。這一體製的形成，很多人把其歸結為計劃經濟使然，三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍則認為這更多是當時的經濟危機造成的。
他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952——1957年中國一五計劃時期，大約有2000多萬農民工已經自由流動進入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時間，又從城裏遷出2000萬人。
這一變化源於當時中國的經濟發展戰略。建國後中國政府采取了優先發展重工業的戰略，“一五”時期所建立的基本是軍重工業為主的國家工業體係，重工業有一種內生的“資本排斥勞動”的機製，這一方式起初並未對農村勞動力完全封閉，期間部分農民工流動現象可以說明這一點。
不過情況到了1956年發生變化。中國工業此時剛剛起步，由於中蘇交惡，蘇聯停止了對中國工業化的後續投資。蘇聯停止援助後，政府財政赤字大規模增加，基本喪失了擴大再生產能力，沒有新增擴大再生產就沒有新增就業，所以1959年政府不得不把進城的人向外遷移。
斯大林說過，要實現工業化，必須犧牲農民的利益。這一觀點可以充分解釋中國建國初期學習蘇聯模式的工業化路徑。1958年人民公社建立後，政府在公社一級建立財政和農業銀行機構，以全額提取農業剩餘，並且形成了城鄉分割的二元體製結構來保證這種內向型的資本積累，農業成為重工業所需資本的積累來源。
北京理工大學教授胡星鬥分析，對比西方國家先發展輕工業、積累了大量資金再逐漸投資到重工業的發展模式，當時中國優先發展重工業的戰略“客觀使得輕工業沒有為重工業提供積累的機會”，隻能通過“把農民固定在土地上，讓他動彈不得，永遠種糧食這種方式來實現資金積累”，從而演變為一場對農民的“掠奪”。
這一背景下，戶籍製度一誕生就帶有濃重的命令經濟色彩，並為之確立了一套完善的具體管理製度，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記製度。這個條例以法律形式嚴格限製農民進入城市，限製城市間人口流動，在城市與農村之間構築了一道高牆，城鄉分離的“二元經濟模式”從此在中國根深蒂固。
1964年，國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個“嚴加限製”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限製；對從集鎮遷往城市的要嚴加限製。1977年，國務院第一次正式提出嚴格控製“農轉非”，此後公安部具體規定了“農轉非”的內部控製指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。
在嚴格的戶籍管理製度下，上個世紀整個60、70年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應，沒有票證，意味著無法生存。
戶口成為了利益載體
在長達50年的時間裏，戶籍政策構築了“農業戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。
非農業戶口在各項待遇上明顯優於農業戶口。在改革前近30年的國家工業化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障製度，這些保障靠國家財政補貼維護。據國家計委和國家統計局保守估計，城鎮每安排一個人的就業和生活需花費3至4萬元，2億多人就需要6萬多億元……
然而，占人口80%、隻能提供積累不能分享工業化收益的農民一直與這種製度無緣，土地成為他們唯一的保障。
兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。1961年之後，要成為國營企業工人一般首先要有城市戶口。在整個社會，幹部、工人、農民之間的階級分野非常分明。
戶口製度的輻射力量是驚人的。人們很快發現，其背後逐漸附加了從社會保障到教育、醫療、公共服務等幾乎所有公民權益的城鄉化差異。城鄉之間建立起一種在政治、經濟、文化社會基礎上的全方位不平等，由此也衍生了長期二元社會結構下城市市民的“一等公民”與農業人口的“二等公民”的社會地位。去掉“農”字標簽，獲得與城市公民平等的社會身份，成為幾代農民百折不撓、摻雜無數辛酸血淚的奮鬥史。
80年代中後期，隨著戶籍製度的鬆動，“農轉非”控製指標有所調整，一些地方開始規定農民交納一定數額費用就可成為當地有效市民。城鎮非農業戶口商品化的“星星之火”由此點燃，並以燎原之勢蔓延至全國。
戶口交易，成為30年戶籍改革變遷中的獨特現象。據有關報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個數字，充分表明了戶口負載的各種利益分配的真實含金量。
改革開放後，農村聯產承包責任製從根本上解決了我國農產品短缺問題，同時私營企業、鄉鎮企業的大量湧現及地區經濟發展的差異需要勞動力的流動，政府才開始放鬆對人口遷移的控製。
1984年，戶籍堅冰出現首道裂縫：是年國務院批轉公安部《關於農民進入城鎮落戶問題的通知》，文件規定，有經營能力、有固定住所或在鄉鎮企業單位長期務工的，公安機關應準予落常住戶口。統計為非農業人口，吃議價糧，辦理《自理口糧戶口簿》和《加價糧油供應證》。這無疑是一個裏程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農民由此獲得了在城市合法生存的權利。
隨後，商品糧分配製度實現改革，農民進入城市少了“自帶口糧”障礙，事實上形成了大量農民工湧向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢有著客觀現實的推動：長期以來農村人多地少和農業收益低的狀況使得農村中的剩餘勞動力達到三分之二左右，這些剩餘勞動力必然要向非農產業轉移，而且大部分人向大、中城市轉移。
農民流動的事實，一度推動了1993年開始的戶口製度思想的重大改變，當時政府在政策討論中曾經提出過不再進行身份限製。1994年公安部的戶籍製度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業和居住地來建立戶籍管理製度。
然而，1994年以後的宏觀環境變化阻擋了這一改革的進程。本來已經起草戶籍製度改革的文件暫時擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶籍政策一直未有實質性鬆動。
所以，在改革開放的前20年裏，盡管城市發展市場經濟的相當動力來自於大規模的人口流動，其中農民工潮是繞不過去的中國特色，這一數字到現在達到了2億，占到總人口的15%，然而這一流動是以無數外來務工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價的。
進入城市的農民工在城市可以“立業”，但無法“安家”，城市不給他們“戶口”，意味著沒有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶籍製度、教育製度、保障製度、人事製度、醫療製度對城市戶口、農村戶口的雙重標準，使得農民工隻能遊離於體製之外。戶籍政策成為這一係列製度不公的核心載體。
複旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲教授在《中國農民工調查》中指出：“農民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價格從事經濟活動，正在於他們的這種兩棲身份。如果中國沒有戶籍製度，農民工就會希望擁有與城裏人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動條件，但我現在覺得我是農民，我的家在農村，我到你這裏來就是為了掙點兒錢而已，隻要收入我認為可以，我就幹了，這就是中國很低的勞動成本之所以能夠存在的一個很重要的前提。”
理性地看，這一絕對不能稱之為公平的製度，客觀上幫助中國以低成本換取了農村勞動者的全部剩餘，用不到30年的時間高速完成了資本原始積累和工業化，同時也使城市、農村置身於一種相對固定、平穩的社會環境之中。
然而負麵效應同樣明顯，城市對農民工經濟製度上的接納和社會製度上的不接納這一矛盾導致了中國城市化進程中的最大不公。胡星鬥教授尖銳地指出：改革開放至今，城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在於戶籍製度基本上沒有進行過像樣的改革。
“市場經濟製度天然要求遷徙自由，中國的戶籍製度還是在通過人口登記區分不同的權利：你是在農村還是在城市，是在這個城市還是在那個城市，由此就享有不同的權利。我們還沒有形成與市場經濟相配套的人口管理製度。”
他提出，要改變這種人口製度，在進行“狹義”的戶籍製度改革的同時也必須重視“廣義”的戶籍製度改革或者說“大戶籍製度”改革，即戶口登記改革與教育、醫療等“附加功能”的改革應當同時並進，進行平等權利的製度變革。
從這個意義上說，中國的戶籍改革還隻是剛剛起步。雖說“狹義”的戶籍改革在2002以後一些省市就有了實質性舉動，但中央層麵上的製度推進尚不明晰；而廣義上的“大戶籍製度”改革，從“十七大”以來已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。
戶籍製度改革本身並不複雜，但附加在戶籍製度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜複雜的。
“我不是在挑戰戶籍製度，相反，我是在維護法律的戶籍製度，”在北京工作已有四年多的安徽籍律師程海一再強調。“與戶籍製度較真”讓程海出了名。此前他要求根據他長期定居北京的事實將戶口遷往北京。但由於沒有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。於是，他先後將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭，但遭駁回；此後又致信國務院法製辦，建議清理戶籍管理相關文件。日前程海又通過電郵建議北京市政府，將540萬外地戶口北京常住居民的北京戶籍問題，列為2008年直接關係群眾生活的重要實事中。
事實上，自中國城鄉收入差別不斷拉大、城鄉矛盾顯現以來，質疑現行戶籍製度的聲音就不絕於耳，調研、方案、路線圖一再出現，小範圍改革試點也未曾中斷。然而全麵的改革方案仍付之闕如。
戶改也在“摸著石頭過河”
壓力之下，近年來戶口問題的各種解決方案也在“摸著石頭過河”。
1992年國家就成立戶籍製度改革文件起草小組，並於1993年6月草擬出戶籍製度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記製度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。
河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區、直轄市近年來取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記製度，統稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施，12個省、自治區、直轄市公安機關主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調整相關配套的經濟社會政策。北京、上海兩市也已下發了本市農業人口轉為非農業人口實施意見，放寬了條件限製。
在去年12月召開的全國治安工作會議上，公安部宣布，我國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記製度為重點的戶籍管理製度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等。除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證製度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限製，解決群眾的實際困難。
新一輪戶改的共同點
2007年6月6日，菲律賓總統阿羅約到訪重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯的立交橋讓她困惑：“重慶還有農民嗎？”時任重慶市委書記汪洋的回答是：其實重慶大部分老百姓都是農民。
“‘大城市帶動大農村’是重慶直轄之後就已經具備的特點。重慶具備省級行政架構，並不是單純的城市經濟體。重慶的城鄉差距尤其大，城鄉二元結構明顯。”重慶市社科院城市發展研究所所長許玉明接受《小康》采訪時指出，“統籌城鄉”的改革就是向困擾中國的城鄉“二元結構”宣戰，戶籍問題便是統籌城鄉中的重要一項。
作為重慶統籌城鄉改革先行示範區，九龍坡區在2007年年初探索製定了《城鄉統籌發展戶籍製度改革試行辦法》等配套製度，以解決農民變市民過程中麵臨的各種問題。該區規定在子女入學、就業扶持、養老保險、最低生活保障等各個方麵，變市民的農民享受與當地“城裏人”一樣的待遇。有的區縣甚至出台了農民變市民的獎勵辦法。
據了解，重慶將建立起城鄉統一的戶籍登記管理製度，統一登記為“重慶市居民戶口”，不再區分農村人城市人。“這一改革將在試點基礎上於2012年前全麵推開，並盡快過渡到以身份證取代屬地戶籍管理製度。”
如今在我國許多地方展開的新一輪戶籍改革，都與重慶有一個共同點，便是以“城鄉一體化”為目標，通過全麵推進改革，打破原有的城鄉二元社會結構，建立城鄉統一的戶籍登記管理製度。
廣東省全麵推進戶籍管理製度改革的意見，已於2005年11月報請省政府審定。這次改革意見中提出：在全省範圍內取消農業、非農業、自理口糧及其他類型的戶口性質，實行城鄉戶籍登記管理一體化；按照在實際居住地登記戶口的原則，建立並完善實有人口登記管理製度。
《河南省城鎮化“十一五”規劃》則明確提出，河南省將按照城鄉一體化要求，實行城鄉統一戶籍管理，在全省推行按實際居住地進行登記的戶籍管理製度。城鄉居民將按照實際居住地址統一登記為“居民戶口”。
武漢城市圈也表示九城市戶籍改革有望先行先試：持通用戶口本，武漢城市圈九城市居民可自由流動，並形成以就業、社保、教育、衛生為重點的城鄉一體化公共服務體係。
準入和遷移條件在放寬
山東省規定，凡屬該省引進的人才，發給《山東省外來人才居住證》，享受當地居民的同等待遇。重慶市則在暫住人口中全麵實施居住證製度，取代原有的暫住證。
2007年12月，浙江省也開始在部分外來人口較多地區試點居住證製度。此次改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個等級，類別上分為臨時居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業人員類。按照外來人員的條件，分別對應不同的就業、住房和子女入學等社會福利。這種被當地官員稱為“繞過戶口來設計附著在戶籍上的福利製度的改革”，受到公眾尤其是外來人口的關注。
在河南省鶴壁市，城鄉一體化戶籍改革也出現了新的特點，如取消了“農轉非”計劃限製，實行有合法固定住所、有穩定職業或生活來源條件下的準入製度；前來投資、興辦實業和購房，不受時間長短、投資數額、納稅數額的限製即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時間上的限製，取消了父母投靠子女對身邊有無子女的限製，取消了子女投靠父母對子女年齡的限製；增加了投資投勞人員、外來務工人員符合一定條件即可入戶的內容。
作為外來人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準入製度，以準入條件取代各類進城人口控製指標。如廣州市在2003年以來先後推出了多項政策，改革了“農轉非”和人口增長調控管理辦法，取消了“農轉非”人口控製計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，並明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。
深圳市也相繼調整了戶口遷移政策，出台了多份配套文件，全部取消了“農業”戶口性質，新增投資納稅入戶政策，並將夫妻投靠的年限放寬至2年。
改革仍需改堅
改革在如火如荼地進行，效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個省（自治區、直轄市），也並沒能很好地解決原來的城市戶口居民和農村戶口居民的平等問題。有的地區，甚至在大刀闊斧地“改革”之後，由於種種原因，又不得不退回到原來的政策上來。
河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國戶籍改革的“先行者”，但在2004年後鄭州的“戶籍新政”被緊急“叫停”，理由是：人口的迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會保障部門壓力增大，治安和刑事案件發案數量增加，城市治安壓力加大，人口增加後患病人員增加將給醫療行業帶來壓力等等。
許多地方，農民有了和城裏人一樣的“居民戶口”後卻發現，城鄉戶口差別背後隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等並沒有完全消除，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農轉非的群眾就由於長年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農村優惠措施，紛紛要求非轉農，在戶口上呈現返鄉潮。
城裏人也有怨言：戶口一放開，龐大的農民湧進城，城市就要變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？
當規定與要求，最終變得不那麽匹配時，不禁讓人對這新一輪“戶改”的意義有了疑慮，有人甚至評論其“象征意義”多於實質內容。
在各種關於戶籍製度的討論聲中，更多的是支持漸進式的改革：經濟因素和中心城市的承受能力成為重點考慮的因素。接受《小康》采訪的多位人士認為，全麵推進戶籍改革的目標是解決城鄉戶口性質統一問題，讓戶口回歸本位。戶籍製度改革本身並不複雜，但附加在戶籍製度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜複雜的，不研究解決好相關的社會經濟政策問題，不破除各種壁壘，戶籍管理製度改革將難以全麵穩步推進。
不過在程海看來，鄭州戶改隻是暴露了被長期掩蓋的各地對非本地戶口人（子女）上學、就業、社會保障上不公平對待的問題。其實質是各地以常住戶口為借口，違反了（義務）教育法、勞動法、社會保障方麵的法律，應由對應的法律去調整，與戶口無關，戶口也無法解決這些不公平的問題。
對於戶籍製度，前進還是退步，恐怕還將成為人們爭論不休的話題。程海對於自己的訴訟倒是充滿信心，“我會一直告下去，直到法律正確實施，相信我一定會勝訴的。”程海肯定地對《小康》表示，“如果大家都來關注、參與，明年或許就會出現根本性的改變。”
試點篇：成都“戶改”第四年
如果聯想起2003年鄭州市“門戶大開”的戶籍政策，成都的“城鄉居民一元化”戶籍改革顯然要溫和許多。不同的後果是，鄭州戶改在2006年終因城市不堪重負而緊急叫停，而成都的戶改至今仍以“潤物細無聲”的方式一步步深入推進中。如果將後者的戶籍改革試驗納入到整個統籌城鄉改革的大背景下來考慮，也許意義更加廣泛。
2007年6月，成都獲批設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。
其實，這座城市的探索走得更早一些。早在3年前，成都戶籍改革新政的成形出台，就來自於市委“統籌城鄉”發展的配套改革戰略。當年，成都推倒城鄉戶籍壁壘阻礙農村勞動力自由流動的枷鎖，在全市推行一元化戶籍管理製度，取消農業和非農業戶口的劃分，統稱為“成都市居民”。
這一戶籍管理製度上的最大突破處在於，成都市農民可通過城市租房獲得成都市戶口。這意味著，對於所有當地農民來說，想要取得一紙成都城市戶口，已經不再是什麽難題。其後，這一改革舉措被其他很多城市所效仿。
現在，到了戶籍新政實施的第四個年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射擴大到全體外來農民工，把他們也納入到整個成都的城鄉一體化戰略中來。
成都農民的進城之路
張有瓊在她四十多平米的新房裏敲敲打打。
新年即將來臨，和成都大觀村其他村民們一樣，她一直在忙碌著青龍小區住房的簡單裝修。
這是一個模樣和普通經濟適用房無異的“農轉居”小區。小區建在大觀村原有土地之上，現在這裏是成都的三環立交橋邊。3年前，張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，她家3口人換到了兩套這樣的一居室住房。
看起來，張有瓊和所有城市近郊的被征地農民沒什麽區別。但是，她的身份其實發生了實質性變化。除了戶口登記簿上由原來的“農業戶口”統一更換為“成都市居民”戶口，更根本的改變是，她已經可以享受到和城市人同等的醫療和養老保險。這一待遇不會因其職業欄上注明的“被征地農民”而有所差別。當然，在其他一係列配套製度上，差距也在一點點縮小。
目前，成都已率先在全國實現了城鄉基本醫療保險的全覆蓋。此外，以養老保險、基本醫療保險、最低生活保障為主要內容的農村社會保障製度也得逐步與城市社保製度接軌。成都市規定，被征地農民都可以辦養老保險，政府給予20%左右的補貼。男性到60歲、女性50歲，就可以每月領到近300元的養老金。
這樣的政策極大鼓勵了農民融入城市的熱情。不過，其中麵臨的問題也應之而來。張有瓊認為“政府政策是好，隻是壓力確實也有點大”。現在她尚處於無業狀態，而丈夫做環衛工人的每月收入580元中，就要拿出400多元來繳納養老和醫療保險。她感歎：“未滿40歲的村民要買社保的年限更多，買10年，如果再沒工作好惱火啊！”
對此，成都市政府的應對之策是定期搞各種免費就業培訓，以充分保證農轉居居民的就業。就業率相對較好的“農轉居”試點培風小區居民除了工作收入，多數還能擁有房屋出租、土地流轉收益和村集體資產的分紅，去年人均收入達到4500元。
當然，並不是每一個農轉居居民都能達到這樣的水平，其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉收益是影響其收入的關鍵性因素。
三聖鄉土地流轉模式
“現在農村戶口轉城市戶口一點障礙沒有，但城市戶口要轉農村戶口卻很困難了。這是為了鼓勵農民向城鎮集中，增加農村的收益。”成都市市長葛紅林在接待記者采訪時如是表示。
三聖鄉模式正是成都“城鄉一體化”進程中農民充分受益的成功樣板。4年前，三聖鄉還被成都人稱為“外八鄉”，這個稱呼就像上海人說的“下隻角”。但是現在它卻成了城裏人十分羨慕的香餑餑。
4年間，這裏的農民不僅完成了從傳統農民到土地經營者的身份轉變，更因其政策優惠而成為從土地流轉中獲得資產收益的典型代表。
在成都市打造的所有“統籌城鄉綜合經濟改革試點鎮、鄉”序列裏，三聖鄉是離成都最近的一個：隻有7公裏，曾經是傳統農業人多地少、無產業特色的貧困地帶。現在，這個貧困鄉有了一個國家4A級景區的魅力名字：“五朵金花”。
三聖鄉幸福村村民熊祥金曾經是騎車進城賣菜的菜農，現在的身份是幸福梅林“梅王閣”農家小院的個體經營者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“農家樂”遊客，一年的經營收入就能達到6萬元。
不過，幸福村村民像他這樣自己經營農家樂項目的並不多。這個村的近50家“農家樂”90%以上由農民出租給外來公司經營，村民獲得土地出租收益的同時，可以外出打工掙錢。
“我們是帶土地的居民。”這是熊祥金對自己身份的新定位。和城裏人不同的是，他們在擁有工資、經營收入的同時，還可以享受到土地租賃、入股的財產性收益。
他指了指遠處古色的“風景獨好”農家小院，“這個院子就是由我們幸福村村委會利用村集體土地修建後轉租給外來商家經營的，村裏全體村民通過入股方式來獲得租金收入。”
這些細節展現了三聖鄉通過土地流轉以爭取最大效益的發展思路。三聖鄉政府的具體做法是：對農地土地出讓權的轉讓協議規定時間不等，並設上限（國家規定為30年）。使用年限滿期以後，原則上政府對於甲乙雙方的租賃關係是農民自願流轉給新型的集體經濟組織。再由新型集體經濟組織和市場方再次流轉。農民流轉了土地，但是土地經營權並沒有喪失。農民可以把土地經營權折算入股，每五年遞增10%.可以通過分紅來取得回報。
從農民到產業工人
成都的戶改模式並未造成中心城區人口過度集中，歸功於其政策引導。
按照成都市政府的戰略，農民向城鎮集中主要分3種類型：在5個中心城區建設完全與城市接軌的農民新居工程；在郊區以重點鎮為主推動農民向城鎮集中，城鎮新型社區工程構成重點鎮建設的重要組成部分；在邊遠丘區山區，根據區情適度引導農民向新型農村社區集中居住。
城中村或近郊農村，有地利之便，“農轉居”阻力不大。對於遠郊鄉鎮的“農轉居”農民，如何保障其應當享有的權益？
成都進行了一種大膽嚐試：通過土地整理，推動農村院落拆並和農民居住向城鎮、中心村和聚居點適度、自願集中。
蒲江縣距成都城區68公裏，一個典型的農業大縣。兩年多前，複興鄉1500多戶農民拆遷搬進集中居住小區。通過土地流轉，他們把騰出的萬餘畝土地租給農業產業公司，農民直接變成產業工人，實行“股權+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉獼猴桃生產基地投資已達1.2億美元。
實現遠郊落後地區農業人口轉移的另一種途徑是建工業園區。大邑縣距離成都市區45公裏，規劃了一個占地30平方公裏的工業園區，引進了青島雙星等一批著名企業，解決了失地農民的工作和社保問題。
據統計，成都市規劃建設600個農村新型社區。截至2006年底，已經建成農民集中居住區67個，入住農民14.7萬人。
四川省人民政府副秘書長楊國安在“中國統籌城鄉論壇”上對成都市的土地規模經營思路給予肯定，他認為城鄉統籌發展商的引入推動了農民向產業工人轉變，促進了成都探索土地流轉的經營機製，包括土地股份合作、租賃、承包等模式，有利於發展適度規模經營。
土地換“社保”：有待爭論的經驗
為了形成土地的規模集中，成都戶改的一個核心要點是鼓勵農民放棄土地，向城區集中。四川省社科院學術顧問、著名經濟學家林淩把這一戰略概括為“三保障、兩放棄”。
“三保障是前提，農民進城必須保障他的就業、廉租房，保障他的家屬進城，保障他的城市居民可以享受到的社會保障；兩放棄是條件，農民放棄他的農村宅基地、農村承包地。”
在實際操作中，這形成了成都市“土地換社保”的戶改模式。
應該說，這一戶改模式出台時還是考慮到了失地農民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀麗告訴記者：“‘農轉居’後，農民們的土地承包經營權、集體土地的所有權和補償權、集體資產的所有權和分配權等不發生變化。農民自願退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的，可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。”
從積極意義上看，在城鄉差別客觀存在的情況下，“土地換社保”雖然可以說是權宜之計，但畢竟一方麵能夠推動農民積極進城，另一方麵在保護農村耕地的情況下，能夠促進土地集中和合理流轉，幫助農民真正擁有自己的財產性收入。
不過，這一模式也得到不少專家的質疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時指出，“土地換社保”操作不好，很有可能變成另一場以“城市化”命名、對農民進一步剝奪的方式；同時社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇。
溫鐵軍對此有著尖銳批評：“真想城鄉統籌，應該先做到給農民以起碼的國民待遇，在公共品上給農民以公平的待遇。我們現在的政策隻是向正常國家的正常國民待遇上靠近。這麽大的財政，還讓人沒有醫保、沒有社保，沒有養老，還扭扭捏捏，一次一次往前挪，憑什麽？農民這麽多年沒社保，現在還讓他們用土地換。做了這麽多年貢獻了，窮了這麽多年，連起碼的保障都不給人家，正常嗎？”
溫鐵軍認為，中國農村的貧困客觀源於農村土地、資本、勞動力三要素的流失。城鄉統籌的真正著力點還在於促進三要素回流，同時政府在公共開支的公平性上做到城鄉無差別待遇。
公共服務均衡化的夢想與現實
2003年以後，中國政府的社會政策著力點都在於促進公共品的公平性上。這一思路與國家總體進入城市反哺農村、公共服務均衡化的發展階段相吻合。專家認為，我國現在已經開始具備解決城鄉二元經濟結構的基本條件，成都作為“統籌城鄉綜合試驗區”，其大戶籍改革正順應了這一大的趨勢。
如今，成都市已經建了二十多個“農轉居小區”。青陽區培風小區作為成都首建的第一個“農轉居”小區，配備了先進的“六站一室一港灣”，即醫療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業工作站和警務室、港灣式交通車站，使得農民在享受公共產品和公共服務上甚至超過城市社區。
其後通過工業園區模式市場化運作建立的歐式風格社區“歐洲小鎮”，以及最新的“康莊小區”工程，作為區政府的“農轉居”樣板，硬件和軟件也都在整個成都市社區建設中屬上乘。
“要讓青陽區的農民享受到和城裏人一樣的公共服務和公共產品，農村孩子和城市孩子一樣享受到優質的教育資源。”這是青陽區委書記王忠林對“統籌城鄉”的目標追求。
要實現這一目標，客觀要求政府財政的大力投入。成都市製定了推進城鄉教育均衡發展等政策，財政投入14.5億元，對農村中小學校進行了標準化建設，基本實現城鄉教育硬件均衡配置。
成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采訪時強調：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的製度設計，中心是促進城鄉公共服務均衡化。”
不過，在中央層麵的全麵改革未開展之前，整套製度體係的搭建仍然受到牽製。
對此，成都市統籌委副主任秦代虹表示出諸多無奈：“沒有征地的農民，包括農民工要加入城鎮社保，比較困難。為什麽比較困難？因為勞動和社會保障部有這個規定，涉及到中央的財政轉移支付對接時，就不會把這部分納入進來，要推動這一改革，隻能由中央層麵推動。”
“我們現在是對農民有一套保險支持、農民工有一套保險支持，職工和城市居民有一套保險支持。這些保障體係我們從製度上可以對接，但是問題是如何從國家層麵上把幾種保障納入一個財政支付體係中來？”
從這個意義上說，地方政府的戶改依然難以解決最基本的問題，中國社科院教授陸學藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層麵的製度推進。
戶改之辯
政府應當以戶籍改革為契機，進行平等權利的製度變革。
溫鐵軍中國人民大學農業與農村發展學院教授
王太元中國公安大學治安係教授
胡星鬥北京理工大學教授
陸學藝中國社科院名譽學部委員研究員
白南生中國人民大學農村發展研究院教授
戶口是表？還是根？
溫鐵軍：戶籍製度上負載了太多因素，人們誤以為是戶口導致了城鄉二元結構。其實戶口隻是一個標識，一個符號。單純的戶口有些省市幾年前就完全放開了，比如石家莊、鄭州，但結果未見得能解決關鍵問題。所以並非都是戶口惹的禍，也並非隻有戶口放開才能起到作用。
胡星鬥：戶籍製度看起來沒什麽作用，但它是一個權利的象征。有關部門就可以依據這個權利的象征，不給你相關的待遇，比如不給你小孩免費入學的資格，不讓你享受低保的資格。現在有人說戶籍製度沒什麽用了，有用的是其他附加製度。實際上這還是實行二元製度的一個借口。
戶籍製度是造成二元體製的因，二元的教育、醫療、養老是果，不消除因，期待果改變，由二元變為一元，是不可能的。
白南生：戶籍可以改，但是如果我們認為所有東西都是戶籍惹來的，把戶籍一改就解決了是錯誤的思路。
先改戶籍？還是先改附加製度？
陸學藝：現在關鍵的阻力在於有些部門是從現有戶籍製度受益的。軍隊在城裏招兵代價大，招農村兵就較有利；有些部門、企業覺得農民工最好用。這裏麵涉及到很大的利益群體。這些利益綁在戶口上，中央決策的時候往往被牽著走。如果要等到這些附加製度的改革如教育、醫療、養老、社會保障等都解決了再來解決戶口問題，那50年也解決不了。戶口不單是個條件，對一些單位來說還是個利益分配問題。
王太元：恩格斯在《反杜林論》中說隻有唯心主義和形而上學最省力，總想用一個絕對真理、終極真理解決社會上的一切矛盾、一切問題。我們目前就這樣。每一個利益都在每一個具體的領域內，不把這個具體領域裏不適當的製度改了，用戶口一個領域的改革是代替不了的。馬克思有句名言“物質的力量要靠物質來消滅”，我們現在的城鄉差別、區域差別等，都是事實的經濟存在，而不是個名稱問題。就算你不叫“暫住”，叫客人，待遇就更好了嗎？
十六大以來中央的三農問題解決就非常好，農民的問題一個一個解決，農民的地位實際上提高了，農民和城裏人的差距自然縮小了。
胡星鬥：不能夠因為要進行配套製度的改革，因此戶籍改革自身速度就減慢。相反，應當通過戶籍準入的這種改革，推動其他附加製度的改革。因為教育、醫療、養老等二元製度的形成本身很大程度上就是戶籍製度造成的。而戶籍製度存在的情況下，你要等到這些附加製度、配套製度都縮小，這是不可能的。
我認為還是應該盡快廢除戶籍，以身份證管理取代之。為什麽要這麽做呢？假如廢除了戶籍，會導致一個直接的結果，會有更多的公民拿起法律武器，直接或者通過各種言路來要求自己的權利，比如要求打工子弟教育政府必須撥款，保證他們的受教育權，比如醫療，沒有解決醫療保險的也會更多地向中央、地方政府要求某種醫療保險、大病基金。目前政府也在這麽做。
但是如果你不廢除戶籍製度，比如說北京市，至今他的財政預算都沒有列入打工子弟的經費，以後如果沒有了戶籍製度，打工子弟就會說我們同樣是北京市民，為什麽北京市不給我教育的撥款，我就可能要去谘詢、問責，甚至起訴等等。通過這樣的廢除戶籍製度，能夠促進二元附加製度盡快一元化。
捆綁？還是剝離？
王太元：十一屆三中全會以來，我們所有的改革問題其實都是一個職責權利的重新調整，你非得要把所有跟老百姓相關的利害關係、利益關係都捆在戶口上，讓戶口用一個製度來進行改革，這正好是二十年始終沒改下去、改得不怎麽樣的結果。我們老是想通過戶口改革一勞永逸解決問題，最後結局是多長時間什麽問題都沒解決得了。
戶籍改革必須把那些附加的利益剝離開，如果附加的利益不改，戶籍永遠代替不了它。
胡星鬥：從表麵上看，的確不應該捆綁到一起，人人都認為不應該捆綁到一起。但是實際上不捆綁到一起你是做不到的。比如你提供社保、醫療、教育，戶籍製度存在的情況下，你能不捆綁到一起嗎？隻有把戶籍製度廢除了，你如果還說我不應該享受北京市民的待遇，我就要起訴你了，這個時候所謂每個領域單獨的改革才有可能啟動得了。
所以我主張在進行“狹義”的戶籍製度改革的同時也必須重視“廣義”的戶籍製度改革或者說“大戶籍製度”改革，即戶口登記改革與教育、醫療等附加功能的改革應當同時並進。政府應當以戶籍改革為契機，進行平等權利的製度變革。
白南生：最根本的是城市化。現在的問題是最大的資源配置錯位沒解決。中國是45%的人務農，產值隻占到13%，這是什麽關係呢？3倍的關係，這樣怎麽可能讓農民日子過好？還有他不是救濟的對象，多數是有勞動能力的人，你不給他機會去爭取他自己的生活。沒事補他兩條魚，他日子過不好的。實際上農民能打魚，你該幫他做的事是增加培訓機會，增加他質量更高的就業機會，這是解決之道。隻有把他們挪出來，才能解決農村問題。
現在的遷徙是半城市化，真正城市化是沉澱下來，變成城裏人。我們的遷徙是流動的，他也不知道到底今後能變成城裏人，還是到別的地方去，因為城市沒有給他任何承諾。
一步取消戶籍？還是先解決2億農民工？
胡星鬥：我是主張建立身份證電子管理係統，每個人一生下來就有一個唯一的身份證號碼，可以把戶口、檔案（過去檔案都是封閉的）都電子化，戶籍的相關資料都放到身份證管理係統中來，包括個人納稅的情況、申領低保方麵的情況，甚至作義工、慈善方麵的紀錄，還有信用情況、犯罪記錄等等。這個係統快的話兩三年就能做起來，做成一個全國電子身份證係統，電子身份證可以刷卡的，各個街頭可以放刷卡機，你到一個城市來在刷卡機上一刷，公安部門就知道你到哪裏了，所以不用擔心治安問題。
當然也有人擔心，假如戶口準入放開了，會有很多人擁進大城市。這個擔心很沒道理，中國目前事實上已經形成了自由遷徙，隻不過這個遷徙沒有獲得法律上的認可。即使你放開戶籍，讓他自由落戶，也不會有更多的人到北京、上海、重慶，因為第一他來必須有賴於生存的條件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫療等等條件的約束。所以那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現，該來的都來了。
白南生：現在放開了，可能導致一個結果——進來的不是交稅的人，是為了看病、上學的人。他們要是也享受低保不亂了嗎？所以就必須辨認你是否在這兒交了稅，以此為依據判斷你是否能享受到相關待遇。而且政府對公民應該有個承諾，告訴大多數人，你隻要沒有不良記錄，有穩定收入、職業、住所，多少年以後就可以享受到怎樣的待遇。但是現在城市沒有給人任何承諾。我們做過調查，很多成功人士在城市買了商品房了，但你問他是城裏人還是農民，他說我還是農民，他就不知道我今天在這兒，明天會怎麽樣。
胡星鬥：放開戶籍製度最重要的意義是促進其他方麵的改革。我們現在對人口的限製不但限製不住，而且越限製問題越多。北京說要限製在多少人口內，結果不斷被突破，這個政策的結果使更多的人戶籍不在北京，但是人在北京。其它城市也一樣。限製的結果是人戶分離更嚴重，導致的結果是社會治安更加難治理，於是在戶籍上就更加限製，包括辦暫住證等等，結果陷入一個惡性循環。
陸學藝：我認為全國而言，可以分步走，先解決2億農民工問題。城市化不光是住進來，一個農民變成一個市民，本身還有個交流，有個社會化過程。美國的政策就是你工作幾年就能取得綠卡，外國人都這樣，中國人幹了十年二十年了你還不是市民說不過去。戶口光籠統地講有固定職業、住所，這個還不夠，以後比如按照工作年限和當地對勞動力需要的程度來放開，不要一刀切。
白南生：政府在配套上要想些辦法，社會政策、公共政策都要考慮到。我們在4個縣12個村有一個300戶的調查，從95年開始做的，今年做的其中一個內容就是調查村裏因為傷病回來的人。我們在城裏抽樣結果找不到這些人，你會發現農民工的就業率比城裏人還高，身體比城裏人還好，但實際上真正就業失敗或者因為傷病嚴重的人都回農村了，看病把家裏的錢都花光了，最後是農村的政府救濟，都由農村承受。
是全國一盤棋？還是先進行地方試驗？
溫鐵軍：我們的城鄉二元結構在於不能在全國實行統一的社保，四川人跑到浙江打工，交完了社保回四川了，社保卻不能轉回四川，隻好退保。當地就說你騙保，你交了是要騙我地方財政。我們被人說是大一統的集權製國家，其實胡扯，哪有大一統哪有極權啊？都是各自一把號。有多少政府就有多少把號。該統一的不統一。所以導致農民沒有國民待遇，在基本保險這件事情上至今沒有。
城鄉統籌包含政治上，比如農民應該和城市一樣，一人一票的，不應該再讓農民8個人一票。8個人一票，你就是歧視性待遇！基本保險應該和城市人一樣。城鄉統籌的著力點，說到底是應該讓國民享受同等待遇，是應該在公共開支基本的公平性上做到城鄉統籌。
胡星鬥：這就需要中央從全國的高度進行協調、統一化。比如指定這些社保是可以轉移的。你在東部打工，東部的城市就應該給你上社保，這個社保的資金如果你願意都可以轉移到你的家鄉、你原來的生活所在地。這也形成一種變相的橫向轉移支付。社保可以轉移、可以攜帶，是有利於中西部的。
白南生：現在深圳等地有些做法是持續打工多少年以上就可以成為本地市民，但一個條件是限於廣東省的，外省的還是沒有製度去保障。這是一個很重要的問題：城市沒有給人一個普遍的細則。這些都是沒道理的做法，我們城市間的很多做法相當於一個國家對待另一個國家的做法。
胡星鬥：所以還是要全國一盤棋來考慮社會保障等各方麵的問題，中央政府可以統一要求地方財政必須拿出多少錢用於教育、拿出多少錢搞社保，中央政府出多少錢，都要有一個明確的規定。現在是拿得太少，比如中國的教育經費，占GDP 的比例目前還不到3%，社會保障各方麵的支出也就占財政支出的20%左右，發達國家社會保障支出一般要占財政支出的50%以上，甚至60%，所以中國應該大力加強財政支出中教育、醫療、社保的比例，這樣以後就不存在城市負擔不了的問題。
中國政府目前十分重視民生，重視社會保障的問題，以後要做的隻不過是把社會保障與戶口改革結合起來，而不是分開。同時中央政府要注意對地方政府進行財政轉移支付，尤其是對一些外來入籍入戶人口非常多的城市加大轉移支付，以保證它接納更多的外來人口。
陸學藝：我們的工業化從五十年代到現在沒有爭論，沒有哪個國家說工業化不搞的。但是城市化要不要搞一直有爭論。我一直主張城市化是工業化的載體，現代化的階梯，一定要搞。不能讓2億農民工都住在農村裏，那現代化不了。因為實際上現在農業不需要那麽多人，這個結構不改，很多問題解決不了。
