不忘中囯之346:地方平台貸款 解包還原

銀監會限期令：地方平台貸款6月底前“解包還原”
2010年03月15日 11:17《新世紀》-財新網
銀監會和財政部正分頭化解地方融資平台風險
□ 本刊記者 馮哲 | 文
地方融資平台令人驚悚的風險敞口正在水落石出。
據監管部門統計，截至2009年底，各級政府融資平台債務餘額已達6萬億元左右，這比2009年5月底央行統計的5萬億元已經又上一個台階。調查表明，其中80%為項目貸款，且絕大部分是2009年突然出現的。
所謂融資平台，是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用於市政建設、公用事業等肥瘠不一的項目。由於融資平台的資金使用和還款來源均為地方政府，其承擔的融資本身即可視為地方債務。
一些地方政府依托政府融資平台等方式過度舉債已接近極限，地方政府性債務率已高達94%。這和國際上一般控製在80%-120%的標準相比，風險似乎尚在可控之中，但個別縣市債務率已經超過400%。
無怪乎，今年全國“兩會”期間，在央行、財政部、發改委、商務部聯合舉行的新聞發布會上，有三位負責人回答了地方融資平台的風險應對之策。
發改委主任張平稱， 要保持地方融資平台合理的投資規模，不要超出地方承受能力，盲目地擴大投資，以消除潛在的財政風險和金融風險。
財政部部長謝旭人表示，要通過綜合分析地方的財力狀況、承受能力，加以規範和控製地方融資平台的風險。
央行行長周小川認為，需要采取措施，把地方融資平台的融資行為和金融機構支持他們的行為，控製在一個合理、可承受的範圍之內。
張平等人均提到，自去年央行、銀監會對地方融資平台摸底調查後，地方融資平台管理辦法正由財政部牽頭，經央行、銀監會等相關監管部門會簽製定。2月25日，財政部召集各省區負責人參加有關地方融資平台監管座談會，以征求對《國務院關於規範地方及其融資平台公司的舉債和擔保承諾行為有關問題的通知》(下稱《通知》征求意見稿)的反饋意見。
據本刊記者了解，該《通知》征求意見稿由財政部牽頭起草，已進入第二稿征求意見階段，擬於近期上報，內容涉及已對平台舉債進行新老劃斷，並分類清理和管理。
“不出意外，新規將於3月底或4月初出台。”上海銀監局局長閻慶民對本刊記者表示，“一些地方融資平台資產上千億元，原本在與銀行的談判過程中非常強勢。這次等於給了銀行坐下來和平台公司平等對話的機會。”
與此同時，銀監會正對地方融資平台項目貸款進行“解包還原”、鎖定現金流等整理工作，預計6月底結束。根據監管部門統計，6萬億元負債中93%屬於銀行貸款。
“短期內，通過檢查以暴露風險為主。長期來看，要解決融資平台問題還需要重新梳理地方財政、融資平台、銀行在地方融資過程中各自的角色。”閻慶民表示。
“最終解決之道，還是應將地方融資平台的債務納入地方政府債務規模統一管理，設立風險預警機製和風險控製比例。”一位發改委官員的看法代表了官、產、學界的共識。
銀行“打開黑箱”
經過多年的持續努力，目前銀行業的不良資產總額已經下降到了4900億元。而現在的懸念是，5萬多億元地方融資平台的貸款，將有多少變成不良貸款？
來自銀監會的統計數據顯示，到去年6月末，全國各省、區、直轄市合計設立8221家平台公司，其中縣級平台高達4907家。
融資平台公司在日常運轉過程中，一方麵由公司統一從銀行獲得貸款，另一方麵則將籌集到的資金再轉借、轉投到各個具體項目或下屬公司。這種機製對地方融資平台而言，靈活而便利，但實際與銀監會當年發出禁令的國家開發銀行“打捆貸款”的做法一脈相承。
在近期召開的一次監管內部會議上，銀監會主席劉明康強調：“各銀行要借助當前地方政府對自身債務進行清理的契機，對原有政府融資平台貸款逐筆打開梳理，按項目開展重新評審和嚴密的風險排查。”各銀行業金融機構被要求在2010年6月末前完成“解包還原”、重新立據、鎖定現金流等整改工作。
按照銀監會要求，對於具有穩定充足的現金流和第一還款來源、經濟可持續、抵押品完備且手續齊全的貸款，可按商業化原則繼續予以信貸支持；對於缺乏第一還款來源、現金流不足的貸款，應積極落實第二還款來源，確保還款有保障。對於涉及兩家以上銀行的地方融資平台公司貸款，可以風險敞口較大者為主，組織債權行管理小組或修改為銀團貸款的模式予以管理。
值得注意的是，銀監會要求，以地方財政擔保的貸款應盡可能在本屆政府任期內保全資產。對不符合相關規定投向產能過剩行業、違規挪用或資金閑置的貸款，要下決心采取多種措施盡早回收。
上海銀監局在3月初率先推出了針對融資平台公司的清查工作，要求主要的貸款銀行作為“主評審行”，領頭對貸款按項目重新分類，並實施保全。
一位監管人士介紹說，有些平台公司的“項目包”打開後，發現部分項目一無資本金，二無現金流，三來無法落實擔保。
不過，一位地方銀監局中層坦承，“最後結果還要看在政策框架下，融資平台和銀行之間的博弈。”他表示，手續和流程方麵，銀行在貸款之前就已經基本完備，具體到資金使用方向的追查，還要看融資平台能夠披露到什麽層麵。
一位銀行內部人士則表示，這些整改要求執行難度非常大，很多融資平台隸屬當地國資委，而銀行今後還需要得到地方政府的支持。“銀行需要權衡利弊。”他對此很是無奈，銀行現在積極營銷的正是帶有國資背景的客戶。
為加強此次排查清收力度，監管層就“解包還原”給銀行提出了明確的監管要求，即對存在項目不合規、合同手續不齊全等瑕疵的貸款，要及時采取有效的資產保全和補救措施。
至於問責方麵，“對於不符合條件發放貸款而造成資本金損失的，將會嚴厲追究相關機構和責任人的責任，並對上一級分管領導問責。”閻慶民如是說。
但是，“融資平台的監管權不在銀監會，銀監會隻能盡力聯合其他部門幫助銀行設立‘隔離帶’。”一位銀監會內部人士坦承。
爭議新老劃斷
由於地方融資平台和地方政府債務剪不斷理還亂，目前，牽頭對融資平台製定辦法的是財政部。
業內人士透露，財政部的《通知》征求意見稿，欲以2010年3月1日為界，對存量債務實行新老劃斷。
《通知》征求意見稿以融資主體和項目性質為標準，將存量債務分為四類：一是按照地方政府、經費補助事業單位舉借的債務；二是融資平台因承擔公益性項目建設舉借、依靠財政性資金償還的債務；三是融資平台因承擔公益性項目舉借、有穩定經營性收入並主要依靠自身收益償還的債務；四是融資平台因承擔競爭性項目建設舉借的債務。
3月1日後，融資平台隻承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務，這主要指能依靠自身收益償還的債務，或承擔競爭性業務的融資任務。沒有穩定經營性收入的公益性項目將可由政府財政發債解決。
財政部和銀監會對新開工項目都相應製定了更為嚴格的要求。
知情人士透露，銀監會已要求各銀行嚴控地方融資平台的新增貸款，停止對無充足資本金和資本金補充實力不足的、單純依賴財政擔保政府融資的、非正式注冊登記企業的平台，發放任何新的授信。對債務負擔過重的地方政府融資平台以及收益前景不明朗、不穩定的建設項目、要嚴格控製授信。
但對3月1日前形成的存量債務，《通知》征求意見稿原則上通過現有還款措施還款，不改變原有債權債務關係。
“現在這些債務大部分都是建設性預算，不能斷，在建項目，資金鏈一斷，就做不下去了。等於把泡泡捅破，潛在的風險於是顯性化。”前述監管內部人士坦承，現在監管重點應主要放在控製債務擴張的水平上。
《通知》征求意見稿對處理存量債務提出了指導性意見，要求對屬於純公益性又確無其他資金來源的債務資金在建項目，地方政府審核後要通過財政預算資金、地方政府債券資金等多種渠道，安排後續建設資金。涉及銀行信貸資金，原貸款銀行等要重新進行嚴格審核，符合國家產業政策、環保、宏觀調控等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，保證這些項目建成投產。
“從規定上看，政府是默認了地方財政在融資平台中承擔的償債責任。”一位地方銀監局人士坦承。謝旭人在談到此問題時，也稱一些地方政府為地方融資平台提供了各種形式的擔保或協議書、抵押，實際上成為地方政府的或有債務，可能引發財政金融風險。
此前有意見認為，按照擔保法的規定，財政部門嚴禁以任何方式對外進行擔保，以對財政的應收賬款作為還款保障，是變相的財政對外擔保，屬於違法行為。
不過，地方融資平台現象和中國的城鎮化進程息息相關，也為其存在的合理性提供了基礎。周小川認為，這次地方融資平台的融資規模比較大，一定程度上取決於中國的城鎮化的進程，相當一部分地方融資平台的融資用於了城市基礎設施、城市公用設施、住房和環境等方麵。
“許多基礎設施項目都會采取由城投公司融資建設運營的模式，比政府直接投資效率更高。”一位國家發改委官員表示，企業利用對政府形成的應收賬款作為信用支持融資，應該被界定為合法。
“其實用不著新老劃斷，新規的目的是管理地方債務，首要是建立一套地方債務的管理體係。” 一位被征詢過意見的政府官員表示，過去不承認、也不讓地方政府舉債；但如果建立地方負債體係，把地方債務的口徑確定，製定一個負債率，地方政府再舉債參照負債比率核定，地方融資平台問題即可迎刃而解。
探尋治本之策
“就算把6萬億元都計入中央財政的包袱，占GDP不過從20%提高到40%。很多OECD國家的負債水平都高於此。”一位接近發改委高層的人士表示，“加之中國又是一個高速增長的國家，政府財政收入增長也比較快，而且有大量的資產在手。”
地方政府的資產多為兩類，即地方國企和土地。事實上，土地轉讓收入已經成為地方政府最重要的收入，也在地方融資平台的貸款抵押中爭議最大。
周小川指出，涉及土地的價值相對比較複雜，因為在土地價值的上升階段，有可能會出現高估，而未來當土地的價值下降的話，就可能使得對貸款的判斷出現差別。他認為，另外一類風險就是由城市政府進行綜合還款的，也就是說項目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來還款的，蘊含著城市財政風險。
政府融資平台一般從四個渠道籌集建設資金：一是在中央代省級人民政府發行的政府債券中獲取部分資金補充公司資本金；二是在證券市場或銀行間債券市場上發行債券；三是對擬投資項目委托金融機構發行理財產品；四是通過平台公司向金融機構貸款。根據監管機構的調查，在這些渠道中，貸款占到了九成以上。
“融資渠道狹窄、過於依賴信貸資金，是平台公司的主要風險。”閻慶民表示，刺激計劃中2000億元的政府債券，分到全國31個省級行政區，平均每個行政區隻有幾十億元的額度，不能滿足地方發債的需求。2010年，中央財政代地方發的債券規模仍在2000億元。
《通知》征求意見稿指出，將建立地方政府債務率、新增債務率等指標體係，進行債務規模審慎管理和風險預警。如果真能實施，將成為一大製度飛躍。但從具體內容上看，財政部的態度仍極為謹慎。
《通知》征求意見稿稱，符合條件的省、自治區、直轄市政府經國務院審核同意，並經省級人大常委會審查批準後，可在規模限額內發行政府債券。市、縣級政府可由省級政府在批準的地方政府債券規模限額內轉借。除法律和國務院另有規定外，地方政府各職能部門、機構等不得自行舉債。
以財政機構補助和專項收入為主要收入來源的事業單位，如供水(氣、熱)等公用事業單位一般不得自行舉借債務，特殊情況下確需舉借的，應由同級財政部門審核同意後報上級財政部門審查批準。
同時，《通知》征求意見稿再次重申，嚴禁地方政府、經費補助事業單位等違反相關法律法規規定，以財政性收入、行政事業單位國有資產、承諾、回購協議等方式，為企業(包括融資平台)各種融資行為提供直接或變相擔保。
“但比例如何確定？經濟發達地區和經濟欠發達地區如何平衡？中央政府是否有傾向性的增加轉移支付比例？這都是問題。”一位地方財政負責人表示擔憂。事實上，根據監管部門的調查，一些縣市地方融資平台的融資規模已經是當地財政收入的4倍，遠遠超出了業內建議以110%作為警戒線的標準。
“融資途徑僅是地方融資平台待解矛盾之一。”國務院發展研究中心研究員郭勵弘認為，實際操作中，為了建設基礎設施項目成立項目公司，都是政府決策的產物。既然決策在先，項目公司在後，如果決策本身失誤的話，必然導致由決策人——政府埋單。因此，真正要改的，還是以政府為主體的投融資體製。