第十五章 新疆邊境地區城鄉一體化研究——以阿克陶縣為例
張慶園
一、研究背景
黨的十八大報告指出，“三農”問題是全黨工作的重中之重，堅持走中國特色現代化道路，推動城鄉發展一體化成為解決“三農”問題的根本途徑。城鄉一體化指的是隨著我國特色社會主義社會的不斷發展，需要將人民生活的載體（城市和鄉村）融為一體，在社會發展、經濟一體化、體製一體化以及人口一體化發展中相互依存、互補融合、協調發展，從而達到共同繁榮的過程。
新疆地處祖國邊陲，幅員遼闊，目前正麵臨經濟發展重要戰略機遇期和經濟社會轉型的關鍵時期。一方麵，隨著西部大開發的深入進行和全國各地的支疆行動，大大促進了新疆城鄉經濟發展，加快了城鄉一體化進程；另一方麵，新疆內部區域發展不平穩，城市農村發展不協調，城鎮化水平低，城鄉發展落差的增大不利於社會和諧穩定發展，不利於全麵小康社會的建立。國內學者在對城鄉一體化的研究中，主要集中在對城鄉一體化概念、內涵、意義、動力機製、實現途徑、規劃模式等方麵的定性探討上，關於新疆城鄉一體化的研究較少。
新疆占全國陸地總麵積的六分之一，同八個國家接壤，天然形成的天山南北也給南疆、北疆城鄉一體化發展帶來極大的不一致性。新疆城鎮成串珠狀分布於盆地的邊緣，形成“一圈、三帶”空間組合模式，構成了一個烏魯木齊都市圈，北疆、南疆鐵路沿線和沿邊境城鎮三個城鎮化發展帶。新疆南北疆城鄉發展不一致，城鄉行業的勞動生產率差異大，導致北疆城鎮一體化融合更快，而南疆發展更慢，新疆工業化的快速發展促使了城市經濟的快速發展，城鎮居民收入快速增加，城市產業規模與空間集聚效應高於鄉村。
二、新疆城鄉一體化發展現狀
（一）城市化發展水平不斷提高
近六年來，新疆整體的非農人口比率不斷提高。以非農業人口占全疆總人口的比重來看，已從2005年的36.87%增加到2010年的46%。
三、阿克陶縣城鄉一體化發展現狀
阿克陶縣地處我國西部邊陲，位於新疆西部天山與昆侖山交接處的帕米爾高原東麓，塔裏木盆地西緣，為克孜勒蘇自治州轄縣。東北麵與同屬克州的烏恰縣相鄰，北、東、南三麵均同喀什地區的六縣接壤，西部、西北部和吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦兩國毗鄰，邊境線長380餘千米。曆史上“絲綢之路”穿境而過，一直是聯係中亞、西亞的重要通道。阿克陶縣國土麵積2.42萬平方公裏，分為平原農區和高山牧區兩部分，其中高山牧區占96.4%。全縣轄15個鄉（鎮、場）119個村。總人口21萬人（農業人口16.6萬人），其中少數民族人口占總人口97.37%。全縣耕地麵積27萬畝，人均耕地1.3畝，屬半農半牧的國家級貧困縣。阿克陶縣現轄9個社區居委會、2個鎮、11個鄉、2場，即阿克陶鎮、奧依塔克鎮，玉麥鄉、皮拉勒鄉、巴仁鄉、加馬鐵熱克鄉、喀熱開其克鄉、克孜勒陶鄉、恰爾隆鄉、塔爾塔吉克族鄉、庫斯拉甫鄉、布倫口鄉、木吉鄉，托爾塔依農場、阿克達拉牧場。雖然近年來阿克陶縣經濟社會發展取得了一定發展，但相對於整個新疆全區仍存在一定差距，城鄉一體化水平還處於較低水平。
（一）城鎮數量少，鄉集鎮多，城鎮化水平低，城鎮規模普遍較小
全縣共有15個鄉鎮場，僅有2個建製鎮，其中包括縣城城關鎮阿克陶鎮。全縣城鎮化水平17.2%，遠低於全國平均水平46.6%，遠低於新疆平均水平39.85%，全縣城鎮化進程長期處在緩慢增長狀態過程中。全縣城鎮、鄉集鎮普遍規模小，除縣城人口約3.3萬人（不含暫住人口），其餘鄉鎮場總人口上萬的僅有5個，其他鄉鎮場總人口大多在5000人以下，鎮區人口規模上萬人的隻有縣城城關鎮，其他鄉鎮場鎮區人口均不超過5000人，最少的隻有不到600人，鎮區建設規模除縣城達到3平方公裏以上，其餘大多在50公頃用地規模以下，最小的不到10公頃，城鎮集聚規模效益難以實現。
（二）經濟穩步增長，並呈現加速發展趨勢
多年以來，阿克陶縣經濟保持平穩發展，從1990年到2009年，縣域經濟發展出現兩個明顯不同的發展階段，1990年到2000年的十餘年間，縣域經濟處於緩慢穩步增長階段，生產總值和人均生產總值年增長率保持在5%左右。進入21世紀後，國家實施區域平衡發展戰略，並於2000年提出西部大開發戰略，許多傾斜政策和財政支持，促使阿克陶經濟快速發展，經濟增長速度開始加劇，經濟總量逐年提高，年增長率保持在18%左右。2010年新一輪援疆戰略的開始，給新疆未來的發展注入新的活力，阿克陶縣步入了一個新的快速發展階段。
（三）城鎮分布分散，平原集中，山地分散，城鎮多沿水係、交通線分布，城鎮之間交通不便，缺乏有機聯係
阿克陶地廣人稀，城鎮分布分散，城鎮密度每萬平方公裏不到1個城鎮，鄉鎮密度每百平方公裏僅有0.6個。受地形影響，縣域北部平原鄉鎮集中，僅占國土麵積3.55%的872平方公裏的平原地區，集中了全縣9個鄉鎮場，占全縣鄉鎮場的60%，而山區占國土麵積的96.45%、23668平方公裏，隻分布了全縣鄉鎮場的40%。城鎮分布另呈現沿水係、交通分布的特點，其中沿全縣5條主要水係分布了全縣8個鄉鎮場，占53%，沿國道、省道分布鄉鎮6個，占40%。全縣交通設施落後，交通等級不高，可達性差，各鄉鎮場之間尤其是山區城鎮東西方向缺乏交通通道，城鎮之間基本無聯絡關係。
四、阿克陶縣城鄉一體化發展建議
（一）加快各項社會事業發展，提高城鄉社會公共服務水平
積極提高“兩基”和“雙語”教育水平和質量，努力發展學前教育，在普及義務教育的基礎上，逐步形成初等、中等教育相互協調、結構合理、適應經濟社會發展需求的教育體係；重點發展基礎教育，穩步發展普通高中、職業高中的教育，辦好一批示範性、實驗性高中。順應社會經濟的發展需求，規劃結合自治州黨委“小學辦到鄉、村，初中辦到縣，優質高中辦到州”的教育扶貧思路，規劃對縣域內的學校布局進行了合理的調整，將農村邊遠山區和農牧區的學生集中到鄉鎮場中心學校或縣城就讀，實行寄宿製管理。
大力推進人才引進製度，促進優質教學資源的不斷流動，使偏遠農村地區的學生也可以享受到優質的教學資源。一方麵采取多種方法留住農村教育工作者，使農村的教育得以延續，如提高農村教育工作者的待遇，給予住房補貼等政策。另一方麵要采取措施引導教育者走向基層，如從2004年起國家在我區實施“農村學校教育碩士師資培養計劃”項目，是教育部為培養大批高素質農村骨幹教師人才而采取的一項重大舉措，目的是通過推薦免試攻讀碩士的方式，鼓勵和吸引優秀大學畢業生服務農村教育事業。基本的醫療衛生事業要加強，目前，很多農村都存在看病難的問題，小病扛，大病挨，很多農村連最基本的醫務室都沒有，這對推進我區城鄉一體化發展有很大的阻礙。2011年中央政府公布了《國務院辦公廳關於進一步加強鄉村醫生隊伍建設的指導意見》提出，我國將進一步加強鄉村醫生隊伍建設，確保每個應設村衛生室的行政村都有1所村衛生室，每個村衛生室都有鄉村醫生，但要確保《意見》完全實施也需要一個過程，因此加強農村醫療基礎設施建設也是當務之急。
（二）切實減小新疆城鄉收入差距
大力促進“三農”發展，調整農業生產結構，深化農村經濟體製改革。通過建立完善適合我國國情的農業生產保障製度可以縮小城鄉間收入差距，建立健全促進農民收入增長的長效機製，促進農民在工資性收入和財產性收入上的快速增長，提高財政對農民的轉移支付。推進農村土地製度改革，加快農村土地流轉，促使農業規模化經營的快速發展。
另外，轉變農民收入的增長方式，農民收入的增加由單純的農業產出的增加轉變為農產品質量的提升，走內涵式發展道路；農民收入由單一出售農產品轉變為延長產業鏈，通過專業合作社促進農村居民能夠在農產品的加工、物流、包裝等環節實現增收。通過縮短農村與城市之間的經濟發展差距，促使城鄉一體化的融合進程。
（三）統籌城鄉產業發展
隨著新疆經濟不斷發展，為城鄉一體化發展、走城鄉融合道路創造了良好條件。一方麵，需要統籌城鄉產業發展，以城市經濟帶動農村經濟發展，以工業化帶動農村機械化和現代化，促進村鎮工業企業的發展，促進農村勞動力轉移。推進農業生產專業化、經營集約化和布局的區域一體化，積極鼓勵鄉鎮企業轉型升級，加快農村服務業發展，引導勞動密集型產業向中心城鎮的轉移和擴散。另一方麵，阿克陶縣農村特色產業發展具有良好基礎，充分利用棉花、紅棗、核桃等支柱產業的品牌，大力發展特色經濟作物、特色畜牧業和特色林果業，以及相關產業的深加工，使城鄉產業有機融合發展，促進農民收入水平快速提高，縮小城鄉差距，實現真正意義上的城鄉一體化格局。
（四）不斷提高區域城市輻射帶動能力
城市作為區域的中心，是一定地域內的經濟聚集體。城市和區域相互依存，彼此推動。在一定的區域內發揮經濟、金融、信息、貿易、科教和文化中心的作用，發揮區域和省域經濟社會發展中的服務、輻射和帶動作用。城市作為縣域結構體係重要結點，按照城市區位優勢、功能定位和產業區域分工，對所輻射區域內的社會經濟發展能量與要素進行高效、有序、合理的聚集與擴散，日益成為區域經濟的重要增長極。壯大中心城區經濟是新疆經濟社會發展的迫切需要，同時也是提高區域性中心城市輻射帶動能力，服務縣域經濟發展的重要舉措。尤其是在南疆城鎮距離比較遠的地區中心城市的長足發展對這個區域內的經濟、科技水平以及信息的交流方麵都起著舉足輕重的作用。因此，在推進新疆邊境地區城鄉一體化進程中要注重中心城市的發展。增強重要要素集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能，進一步優化功能分區和產業布局。優先發展服務業，加快建設先進製造業基地，大力提高自主創新能力，率先建立現代產業體係。
（五）提高城鎮化水平
針對阿克陶城鎮現狀發展特征及其影響因素，為加快推進全縣城鎮化進程，應實施城鎮化非均衡發展戰略，重點發展產業空間集聚與城鎮區域集聚程度高的地域內的城鎮。大力促進鄉村人口與社會生產要素向區位條件優越、空間可達性強、產業集聚程度與城鎮聚合程度較高的平原農區集中，優先發展農區的核心城鎮——阿克陶縣城，強化縣城與周邊城鎮之間的分工協作和經濟一體化程度，提高縣城的空間聚合能力，促使其向未來喀什半小時經濟圈形成的新的城鎮空間形態發展，在新的城鎮空間形態中形成大中小城市及小城鎮的有機結合，擴展城鎮化地區；山區城鎮則充分考慮其地廣人稀、可達性差、經濟要素分散等實際，采用“據點開發”模式，以小城鎮建設為重點，積極吸納周邊牧民，推動牧區城鎮化進程。
一、研究背景
黨的十八大報告指出，“三農”問題是全黨工作的重中之重，堅持走中國特色現代化道路，推動城鄉發展一體化成為解決“三農”問題的根本途徑。城鄉一體化指的是隨著我國特色社會主義社會的不斷發展，需要將人民生活的載體（城市和鄉村）融為一體，在社會發展、經濟一體化、體製一體化以及人口一體化發展中相互依存、互補融合、協調發展，從而達到共同繁榮的過程。
新疆地處祖國邊陲，幅員遼闊，目前正麵臨經濟發展重要戰略機遇期和經濟社會轉型的關鍵時期。一方麵，隨著西部大開發的深入進行和全國各地的支疆行動，大大促進了新疆城鄉經濟發展，加快了城鄉一體化進程；另一方麵，新疆內部區域發展不平穩，城市農村發展不協調，城鎮化水平低，城鄉發展落差的增大不利於社會和諧穩定發展，不利於全麵小康社會的建立。國內學者在對城鄉一體化的研究中，主要集中在對城鄉一體化概念、內涵、意義、動力機製、實現途徑、規劃模式等方麵的定性探討上，關於新疆城鄉一體化的研究較少。
新疆占全國陸地總麵積的六分之一，同八個國家接壤，天然形成的天山南北也給南疆、北疆城鄉一體化發展帶來極大的不一致性。新疆城鎮成串珠狀分布於盆地的邊緣，形成“一圈、三帶”空間組合模式，構成了一個烏魯木齊都市圈，北疆、南疆鐵路沿線和沿邊境城鎮三個城鎮化發展帶。新疆南北疆城鄉發展不一致，城鄉行業的勞動生產率差異大，導致北疆城鎮一體化融合更快，而南疆發展更慢，新疆工業化的快速發展促使了城市經濟的快速發展，城鎮居民收入快速增加，城市產業規模與空間集聚效應高於鄉村。
二、新疆城鄉一體化發展現狀
（一）城市化發展水平不斷提高
近六年來，新疆整體的非農人口比率不斷提高。以非農業人口占全疆總人口的比重來看，已從2005年的36.87%增加到2010年的46%。
三、阿克陶縣城鄉一體化發展現狀
阿克陶縣地處我國西部邊陲，位於新疆西部天山與昆侖山交接處的帕米爾高原東麓，塔裏木盆地西緣，為克孜勒蘇自治州轄縣。東北麵與同屬克州的烏恰縣相鄰，北、東、南三麵均同喀什地區的六縣接壤，西部、西北部和吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦兩國毗鄰，邊境線長380餘千米。曆史上“絲綢之路”穿境而過，一直是聯係中亞、西亞的重要通道。阿克陶縣國土麵積2.42萬平方公裏，分為平原農區和高山牧區兩部分，其中高山牧區占96.4%。全縣轄15個鄉（鎮、場）119個村。總人口21萬人（農業人口16.6萬人），其中少數民族人口占總人口97.37%。全縣耕地麵積27萬畝，人均耕地1.3畝，屬半農半牧的國家級貧困縣。阿克陶縣現轄9個社區居委會、2個鎮、11個鄉、2場，即阿克陶鎮、奧依塔克鎮，玉麥鄉、皮拉勒鄉、巴仁鄉、加馬鐵熱克鄉、喀熱開其克鄉、克孜勒陶鄉、恰爾隆鄉、塔爾塔吉克族鄉、庫斯拉甫鄉、布倫口鄉、木吉鄉，托爾塔依農場、阿克達拉牧場。雖然近年來阿克陶縣經濟社會發展取得了一定發展，但相對於整個新疆全區仍存在一定差距，城鄉一體化水平還處於較低水平。
（一）城鎮數量少，鄉集鎮多，城鎮化水平低，城鎮規模普遍較小
全縣共有15個鄉鎮場，僅有2個建製鎮，其中包括縣城城關鎮阿克陶鎮。全縣城鎮化水平17.2%，遠低於全國平均水平46.6%，遠低於新疆平均水平39.85%，全縣城鎮化進程長期處在緩慢增長狀態過程中。全縣城鎮、鄉集鎮普遍規模小，除縣城人口約3.3萬人（不含暫住人口），其餘鄉鎮場總人口上萬的僅有5個，其他鄉鎮場總人口大多在5000人以下，鎮區人口規模上萬人的隻有縣城城關鎮，其他鄉鎮場鎮區人口均不超過5000人，最少的隻有不到600人，鎮區建設規模除縣城達到3平方公裏以上，其餘大多在50公頃用地規模以下，最小的不到10公頃，城鎮集聚規模效益難以實現。
（二）經濟穩步增長，並呈現加速發展趨勢
多年以來，阿克陶縣經濟保持平穩發展，從1990年到2009年，縣域經濟發展出現兩個明顯不同的發展階段，1990年到2000年的十餘年間，縣域經濟處於緩慢穩步增長階段，生產總值和人均生產總值年增長率保持在5%左右。進入21世紀後，國家實施區域平衡發展戰略，並於2000年提出西部大開發戰略，許多傾斜政策和財政支持，促使阿克陶經濟快速發展，經濟增長速度開始加劇，經濟總量逐年提高，年增長率保持在18%左右。2010年新一輪援疆戰略的開始，給新疆未來的發展注入新的活力，阿克陶縣步入了一個新的快速發展階段。
（三）城鎮分布分散，平原集中，山地分散，城鎮多沿水係、交通線分布，城鎮之間交通不便，缺乏有機聯係
阿克陶地廣人稀，城鎮分布分散，城鎮密度每萬平方公裏不到1個城鎮，鄉鎮密度每百平方公裏僅有0.6個。受地形影響，縣域北部平原鄉鎮集中，僅占國土麵積3.55%的872平方公裏的平原地區，集中了全縣9個鄉鎮場，占全縣鄉鎮場的60%，而山區占國土麵積的96.45%、23668平方公裏，隻分布了全縣鄉鎮場的40%。城鎮分布另呈現沿水係、交通分布的特點，其中沿全縣5條主要水係分布了全縣8個鄉鎮場，占53%，沿國道、省道分布鄉鎮6個，占40%。全縣交通設施落後，交通等級不高，可達性差，各鄉鎮場之間尤其是山區城鎮東西方向缺乏交通通道，城鎮之間基本無聯絡關係。
四、阿克陶縣城鄉一體化發展建議
（一）加快各項社會事業發展，提高城鄉社會公共服務水平
積極提高“兩基”和“雙語”教育水平和質量，努力發展學前教育，在普及義務教育的基礎上，逐步形成初等、中等教育相互協調、結構合理、適應經濟社會發展需求的教育體係；重點發展基礎教育，穩步發展普通高中、職業高中的教育，辦好一批示範性、實驗性高中。順應社會經濟的發展需求，規劃結合自治州黨委“小學辦到鄉、村，初中辦到縣，優質高中辦到州”的教育扶貧思路，規劃對縣域內的學校布局進行了合理的調整，將農村邊遠山區和農牧區的學生集中到鄉鎮場中心學校或縣城就讀，實行寄宿製管理。
大力推進人才引進製度，促進優質教學資源的不斷流動，使偏遠農村地區的學生也可以享受到優質的教學資源。一方麵采取多種方法留住農村教育工作者，使農村的教育得以延續，如提高農村教育工作者的待遇，給予住房補貼等政策。另一方麵要采取措施引導教育者走向基層，如從2004年起國家在我區實施“農村學校教育碩士師資培養計劃”項目，是教育部為培養大批高素質農村骨幹教師人才而采取的一項重大舉措，目的是通過推薦免試攻讀碩士的方式，鼓勵和吸引優秀大學畢業生服務農村教育事業。基本的醫療衛生事業要加強，目前，很多農村都存在看病難的問題，小病扛，大病挨，很多農村連最基本的醫務室都沒有，這對推進我區城鄉一體化發展有很大的阻礙。2011年中央政府公布了《國務院辦公廳關於進一步加強鄉村醫生隊伍建設的指導意見》提出，我國將進一步加強鄉村醫生隊伍建設，確保每個應設村衛生室的行政村都有1所村衛生室，每個村衛生室都有鄉村醫生，但要確保《意見》完全實施也需要一個過程，因此加強農村醫療基礎設施建設也是當務之急。
（二）切實減小新疆城鄉收入差距
大力促進“三農”發展，調整農業生產結構，深化農村經濟體製改革。通過建立完善適合我國國情的農業生產保障製度可以縮小城鄉間收入差距，建立健全促進農民收入增長的長效機製，促進農民在工資性收入和財產性收入上的快速增長，提高財政對農民的轉移支付。推進農村土地製度改革，加快農村土地流轉，促使農業規模化經營的快速發展。
另外，轉變農民收入的增長方式，農民收入的增加由單純的農業產出的增加轉變為農產品質量的提升，走內涵式發展道路；農民收入由單一出售農產品轉變為延長產業鏈，通過專業合作社促進農村居民能夠在農產品的加工、物流、包裝等環節實現增收。通過縮短農村與城市之間的經濟發展差距，促使城鄉一體化的融合進程。
（三）統籌城鄉產業發展
隨著新疆經濟不斷發展，為城鄉一體化發展、走城鄉融合道路創造了良好條件。一方麵，需要統籌城鄉產業發展，以城市經濟帶動農村經濟發展，以工業化帶動農村機械化和現代化，促進村鎮工業企業的發展，促進農村勞動力轉移。推進農業生產專業化、經營集約化和布局的區域一體化，積極鼓勵鄉鎮企業轉型升級，加快農村服務業發展，引導勞動密集型產業向中心城鎮的轉移和擴散。另一方麵，阿克陶縣農村特色產業發展具有良好基礎，充分利用棉花、紅棗、核桃等支柱產業的品牌，大力發展特色經濟作物、特色畜牧業和特色林果業，以及相關產業的深加工，使城鄉產業有機融合發展，促進農民收入水平快速提高，縮小城鄉差距，實現真正意義上的城鄉一體化格局。
（四）不斷提高區域城市輻射帶動能力
城市作為區域的中心，是一定地域內的經濟聚集體。城市和區域相互依存，彼此推動。在一定的區域內發揮經濟、金融、信息、貿易、科教和文化中心的作用，發揮區域和省域經濟社會發展中的服務、輻射和帶動作用。城市作為縣域結構體係重要結點，按照城市區位優勢、功能定位和產業區域分工，對所輻射區域內的社會經濟發展能量與要素進行高效、有序、合理的聚集與擴散，日益成為區域經濟的重要增長極。壯大中心城區經濟是新疆經濟社會發展的迫切需要，同時也是提高區域性中心城市輻射帶動能力，服務縣域經濟發展的重要舉措。尤其是在南疆城鎮距離比較遠的地區中心城市的長足發展對這個區域內的經濟、科技水平以及信息的交流方麵都起著舉足輕重的作用。因此，在推進新疆邊境地區城鄉一體化進程中要注重中心城市的發展。增強重要要素集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能，進一步優化功能分區和產業布局。優先發展服務業，加快建設先進製造業基地，大力提高自主創新能力，率先建立現代產業體係。
（五）提高城鎮化水平
針對阿克陶城鎮現狀發展特征及其影響因素，為加快推進全縣城鎮化進程，應實施城鎮化非均衡發展戰略，重點發展產業空間集聚與城鎮區域集聚程度高的地域內的城鎮。大力促進鄉村人口與社會生產要素向區位條件優越、空間可達性強、產業集聚程度與城鎮聚合程度較高的平原農區集中，優先發展農區的核心城鎮——阿克陶縣城，強化縣城與周邊城鎮之間的分工協作和經濟一體化程度，提高縣城的空間聚合能力，促使其向未來喀什半小時經濟圈形成的新的城鎮空間形態發展，在新的城鎮空間形態中形成大中小城市及小城鎮的有機結合，擴展城鎮化地區；山區城鎮則充分考慮其地廣人稀、可達性差、經濟要素分散等實際，采用“據點開發”模式，以小城鎮建設為重點，積極吸納周邊牧民，推動牧區城鎮化進程。
