第一節 強化中央集權
一、調整官製
中國帝國時期王朝的政治運作中始終有兩類矛盾貫穿：一方麵是皇權與政權的對立統一；另一方麵則是帝國中央與地方的對立統一。
帝國國家的政治製度史，本身也可以被簡單認為就是一部皇權與政權、中央與地方的關係調整史。
調整官製的根本目的在於維護皇權的至高無上及以此為前提的帝國國家機構運作、組織職能最優化；控馭地方則在於保證帝國國家權力的完整性及以此為基礎的“家天下”的統一與發展。
由於皇權至上的存在，上述兩類矛盾卻是無法根本克服、解決的。
官製改革亦過多流於形式，機構日益重疊而低效，最終使國家機器蛻化成為皇室家奴的集合；而經略地方則更偏重於控馭，層層統轄多方牽製，忽視地方實際情況及發展需要，使整個國家最終趨向一姓一氏之苑囿，使“國”向“家”轉化。
武帝時期推動中央集權亦不能擺脫這一規律，但應該指出的是：在當時的曆史階段、社會條件之下，中央集權的強化，客觀上有利於西漢王朝的發展與進步，在解決該曆史時期兩大社會難題的過程中起到了應有的積極作用。
同時，武帝的政策與舉措不僅對於兩漢王朝具有深刻的作用，而且對於整個中國古代帝國社會的發展都是具有深遠影響的，是我國古代帝國國家製度、機構改革中極為重要的組成部分之一。
帝國國家政治生活中，官製改革始終是與整個政權的機構變動、職能轉化直接聯係的。
皇帝為了使自己的政治意願得以有效貫徹，就不得不依靠國家政權機構的運作。
因此曆代有作為帝王總建有一套適合其個人意誌及所處曆史階段的政權管理機構，而這一機構的組成，總不可能離開官吏。
因此，對於政權機構的調整，必然直接從官吏製度的變化、改革入手，並最後達到其最終目的。
武帝調整官製首先對於直屬皇帝、控馭全國的中央決策及執行機構進行改革。
其核心內容在於削奪相權，強化帝權。
正是在這一指導思想的支配下，朝廷機構職能不斷完善加強。
其官製調整主要內容如下：
丞相 本為百官之首，掌丞天子助理萬機。
武帝對其職權在實際操作中有所裁抑，但在法定製度上，丞相仍為中央政府的最高官吏，有主管一切行政事務之職責。
武帝裁抑相權的主要辦法之一是增其屬官，借以分化其職權。
如：設立司直，“掌佐丞相，舉不法”。
禦史大夫 位僅次於丞相，地位特殊，與皇帝關係密切。
武帝對其職掌調整主要是在其屬員“侍禦史”中又置“繡衣直指”，專職出討奸猾，治辦大案，直接秉承皇帝旨意，亦稱“繡衣禦史”。
太尉 為掌武事之最高中央官職，漢初以來其設置即不固定。
武帝建元二年（前１３９），即在田免官後，便不再設置。
對於有功武將，隻是授予榮譽性虛銜，享有優厚待遇，而無兵權之授。
太常 掌宗廟禮儀，秦時名奉常。
武帝時更其屬官祠祀（原太祝）名為廟祀；後又置太卜官，以對征戰等活動進行預測；又新置五經博士，作為其尊儒措施之一。
郎中令 掌宮殿掖門戶，實即皇帝衛隊的最高長官。
武帝對其職掌多所變更：
首先改其名為“光祿勳”；其次又更變其某些屬官名稱，如更名中大夫為光祿大夫等；再次又新置了一些屬官和部門，如初置諫大夫，初置期門、羽林、羽林孤兒等。
經過調整，其職能大大延伸並強化。
廷尉 掌刑辟之官。
景帝朝更名為大理，武帝複其名，仍稱廷尉，並強化其職掌。
典客 掌四方歸義蠻夷，為負責少數民族事務的官員。
景帝時更名大行令，武帝又更名為大鴻臚，蓋取“鴻聲臚傳”之義，同時還更名其屬官行人為大行令，初置別火令丞。
這顯然與武帝時領土擴大，外事禮賓活動頻繁有關。
少府 掌山海池澤租稅供皇室使用，漢簡中寫作“小府”。
武帝對其屬官名目作若幹改動：“更名考工室為考工，左弋為飛，居室為保宮，甘泉居室為昆台，永巷為掖庭”，並擴充其屬員令丞及附屬人員，用以管理日益龐雜的內部財政、皇室消費。
大農令 掌國家錢穀租稅等財政收入與支出。
武帝改名為大司農。
其主要屬官稱大農丞，或大司農中丞，又置大農部丞，分主郡國。
武帝增其職掌，以利於推行新財政、經濟政策。
後又設均輸、平準令，與原有的太倉、都內、籍田令合為五令丞。
又增斡官、鐵市兩長、丞，專掌鹽鐵稅收，鹽鐵官營、專賣事務。
又置“搜粟都尉”，全麵加強對於全國農業生產、糧食征調、國家儲備的管理。
中尉 武帝改名執金吾，主要負責京城遊徼治安、禁備盜賊，擔任宮殿區以外京城以內的警備保衛工作，亦用於儀仗扈從。
又對其屬官也大為擴充，一方麵用以加強京師治安、警衛；另一方麵亦含有分權思想，特別是左右京輔都尉的設置，更為顯見。
典屬國 掌夷蠻降者。
元狩三年（前１２０）為管理匈奴昆邪王及其降眾，複增屬國，置都尉、丞、侯、千人，並設置了負責語言翻譯的專職官員九譯令，以便更好地與周邊部族溝通、交流。
水衡都尉 武帝增設，執掌上林苑，原少府所屬的某些部門，亦劃歸其管理。
特別是所設鍾官、辨銅、技巧三令丞，是為“上林三官”，直接參與貨幣改革，是武帝新五銖錢的主要鑄造部門。
“上林鑄錢”成為西漢貨幣製度根本轉變的標誌。
內史 掌治京師。
景帝時分置左、右內史。
武帝更名右內史為京兆尹，左內史為左馮翊。
主爵中尉 掌列侯。
景帝更名都尉。
武帝更名右扶風，成為京畿地方長官之一，與左馮翊、京兆尹合稱作“三輔”。
三輔治所都在長安城中。
三輔同時也作地區名，是為京畿地區的總稱。
“長安以東為京兆，長陵以北為左馮翊，渭城以西為右扶風”。
武帝更置三輔都尉，與輔合稱“六輔”。
司隸校尉 武帝初置，享有“持節”特權，為督察官。
最初因調查“巫蠱”而設，後沿置，成為京畿地區的特別監察大員。
以上是武帝對於中央官製主要的改革與增益。
此外，對於一些次要部門、係統、機構亦作相應調整，但其影響較以上各項為小。
總體而言，武帝時期的官製改革主要服務於其對內、對外政策的改變。
就其方向而言，更側重於執行機構、執行程序方麵，這反映了中央集權對其政策實踐程度的新要求。
由於武帝對於軍事、經濟、司法的空前加強，勢必使故有官製顯露出其不合理、不完善的一麵，從而為之改造、改良提供了可能。
客觀上，西漢王朝所處曆史階段，國內國際環境亦要求其不可能繼續墨守陳規。
在開拓進取、大力發展的主觀努力下，西漢國家行政職掌的延伸，正是西漢帝國登上其發展巔峰的必由之路。
同時，我們亦應看到，官製調整中“形式主義”的現象亦不少，徒有其名而乏其實。
還有相當一部分新置機構純粹服務於武帝個人享樂與個人消費。
此外，這一時期官製改革大部分集中發生於太初元年，這與當時盛行一時的“漢德改製”運動聯係亦密切，尤其是名稱更變更帶有“除舊布新”意味，而其執掌、權限的變更則應是帝國政治實踐不斷發展的客觀要求。
二、建立“中期”
麵對偌大的國家，縱使一個皇帝有千手千眼之神靈恐怕也難全麵顧及；其主觀意圖無論多麽英明，沒有適當的政策作為載體，也隻能流於妄想。
皇帝在治國決策中，必須有一個穩定而精幹的輔助性、顧問性團體（通常也具有最高執行權力）來為其服務。
“朝廷”職掌，恐怕正在於此。
怎樣處理好帝王與朝廷（大臣群體）的關係，始終是帝國政治運作中的大事。
漢初承襲秦製，朝廷中丞相直接輔佐皇帝，總領朝政事務。
由於丞相多由開國功臣出任，威重權大，地位極顯。
不僅對百官有統領之責，更有任免、考課之權。
他們直接參與決策，製定法律政令，一定情況下，即使對於皇帝的決定，亦可保留執行。
武帝即位之初，舊日功臣，率半凋零。
但當時按照慣例，丞相依然握有極大的權力。
武帝親政後，對此自然不滿。
一次奏事中，丞相田一再提名任命官吏，引起武帝惱怒：“君除吏盡未？
吾亦欲除吏！”
這句憤激之言把皇權與相權之間的矛盾可謂一語道破，同時也預示著對於相權的剝奪已不可避免。
為了使自己能夠直接掌握行政大權，武帝必須建立一個完全由自己控製運作的親信機構。
後人為區別其與外廷因而稱作“中朝”。
“中朝”即內廷，是由侍從皇帝左右的一批“尚書”、“內侍”組成。
尚書本是少府之屬官，漢初之尚書主要職掌文書，傳達詔令。
武帝時開始任用其為內廷辦事人員，並一度用宦者充當，尚書令改稱“中書謁者令”，又設置仆射為尚書令之副職。
後因國事日重，尚書機構亦隨之擴展，分事四曹各司其職。
《漢歸儀》記載其職掌為：常侍曹尚書，主丞相、禦史事；二千石尚書，主刺史、二千石事；民曹（戶曹）尚書，主庶人上書事；主客曹尚書，主外國四夷事。
由於武帝對尚書的重視，其職權漸漸擴大，地位亦日益重要。
此外，武帝又通過賢良對策、官員薦舉及自薦等方式，集中選拔一批近侍之臣。
他們由庶僚加銜侍中、諸曹、諸吏、散騎、中常侍、給事中，從而以加官之資入侍，成為皇帝親信內臣。
據《漢書·百官公卿表》稱：侍中、中常侍可以出入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉法，散騎騎並乘輿車，給事中掌顧問應對諸事。
名義上是侍從之臣，實際上參與朝政謀劃、決策，甚至執行中朝的政令決策，成為權勢漸大的中朝官。
中朝官秩位雖不顯赫，但其身份特殊，尤其侍中作用更為重要。
他們不僅參與軍國大事之謀議，還可奉命與朝廷公卿大臣論辯，甚至麵折廷爭而數詘持不同意見者。
其中像嚴助、朱買臣、吾丘壽王、主父偃等人，都是左右一時政令的實權派代表人物。
武帝即位不久，在吳王子劉駒的挑唆下，閩越發兵圍攻東甌，東甌向漢廷告急，武帝征求田的意見，田認為二越相攻漢廷不必出兵幹預。
嚴助據理力爭，武帝授其持節發兵之特權，會稽郡守以無兵符為由拒不發兵，嚴助怒持節斬殺一司馬，以明天子旨意，遂發兵渡海救東甌。
又如武帝為禦匈奴，曾下令北築朔方之郡。
當時的禦史大夫公孫弘以為這是既耗費民力、財富又得不償失之舉，數進諫請罷之。
朱買臣秉承武帝意旨，曆數利害十條，駁斥得公孫弘無言以對，隻好承認自己認識鄙薄，不足言事。
侍中加官，使一部分資曆淺、品位低的官員成為武帝內臣，享有特權。
以中朝臣身份越權而治，這使原來品位森嚴的朝廷，又樹立起一支直承帝旨的新生力量。
武帝充分利用近侍中朝，與聞政事左右政局，從而掌握朝政大權，壟斷決策程序。
這樣就把以丞相為代表的“外朝”逐步降為完全俯首聽命、忠實貫徹皇帝意誌的單純性“執行機關”。
中朝的設置，實質上乃是中央集權在帝國政府組織形式上的反映。
“中朝”崛起之時，亦是相權削弱之日。
武帝統治時期前後出任丞相者共有十三位，較漢初、文景之世，其地位、境遇可謂慘淡之極。
不但多遭譴責、嘲弄，被黜免者也不乏其人，甚至獲罪被殺。
尤其在武帝統治的後三十年中，該時期出任丞相的七人中：李蔡和嚴青翟因獲罪被下獄，皆自殺；趙周、公孫賀、劉屈被下獄處死；石慶為人小心翼翼，常不言事，勉強善終其位；而另一位不學無術的田千秋，隻不過因其才疏善諛而免遭不測，其拜相成為匈奴所不齒的笑料。
當時官吏皆視丞相為“畏途”，出任如履薄冰，戰戰兢兢，多欲辭官以保其性命。
公孫弘與石慶都曾一再向武帝表達，願皇帝能收回其印綬，寧願告老還鄉以養天年。
昔日權傾一朝、位尊職顯的堂堂大漢丞相，竟然人人自危，視其位為致死之禍根，無人敢任。
公孫賀被拜相後，竟然頓首涕泣，不肯接受任命，哀求武帝收回詔命。
而事實上他最終也仍未逃出“亡命丞相”的陰影。
顯然，丞相職位已同虛設。
如此，武帝興中朝、削相權的目的，基本實現。
三、設置“刺史”
君主專製下的中央集權，目的在於對國土、民眾加強控製。
而皇帝個人意誌隻有通過參與政權的官吏集團才能最終實現，因此強化集權往往與強化帝權、加強對從中央到地方的各級官吏的控製相聯係。
這種控製的強化，主要依靠各級監察機構職能的發揮。
從某種意義上講，監察製度的完善與否是衡量一個政權是否成熟，統治是否嚴密、有效的重要標準，也是其控馭國家全局、掌握統治工具能力高低強弱的體現。
秦王朝統一後，在中央設置禦史大夫，下設禦史中丞及侍禦史等屬官，受公卿奏事，行使監督、檢查、彈劾權力；在地方各郡，則設置監禦史一職，負責監察其所轄一郡之官吏士民。
這樣，由禦史大夫、監禦史組成的全國自上而下的監察網建立起來，雖不盡完備，但業已初具規模。
漢承秦製，仍置禦史大夫一職，但卻基本廢除了地方監察機構。
地方監察職掌改由丞相便宜斟酌，不定期派員深入各地隨機調查，而不再設專門機構負責。
漢初社會凋敝，收縮機構亦在情理之中；地方平靜，無為而治，郡國並行，全麵監察似乎既不必要，也不現實。
武帝連年興兵，工程興作，財政窘困，在推行新財政政策的同時，承襲前代“入粟拜爵、免罪”的做法，又大置“武功爵”，從而將免役權和司法權部分變相出賣，後更發展為公開賣官鬻爵，從官吏選拔製度上為下層職官濫選及相關的司法混亂提供了條件。
而地方豪強亦乘機投機鑽營，興風作浪，通過經濟手段堂而皇之進入政治領域，謀求雙重特權，營私舞弊，魚肉一方，成為當時社會不安定的主要因素。
吏治敗壞，官商勾結，甚至連中央派出的巡回調查的監察人員亦被牽扯進權錢交易，他們目無法紀，拚命聚斂，使許多地方民不聊生，怨聲載道。
人禍加天災，部分地方農民破產嚴重，流民千萬計，階級矛盾日益尖銳。
鑒於這種情形，漢廷不得不重新布置吏治監察。
元封五年（前１０６），武帝初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，有屬吏十三人，即史稱十三部刺史。
地方區域的劃分，漢遵古製，於郡縣之上有州，州亦稱部。
據《漢書·地理誌》序介紹：至武帝攘卻胡越，開地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、並夏、商之製，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三部。
這種提法顯然是不夠全麵的，後人經考訂研究認為：武帝一代，應有司隸校尉和十三州刺史凡十四部，其中司隸校尉部轄七郡多在京師附近，其餘十三州大體為：１暢豫州刺史部，轄三郡一國；２暢冀州刺史部，轄四郡六國；３暢兗州刺史部，轄五郡一國；４暢徐州刺史部，轄三郡四國；５暢青州刺史部，轄六郡一國；６暢荊州刺史部、轄六郡一國；７暢揚州刺史部，轄五郡一國；８暢益州刺史部，轄八郡；９暢涼州刺史部、轄十郡；１０暢並州刺史部，轄六郡；１１暢幽州刺史部，轄九郡一國；１２暢朔方刺史部，轄四郡；１３暢交趾刺史部，轄七部。
各部在行使其職權時，有所謂“六條問事”，規定其職權範圍，內容如下：
（一）強宗豪右田宅逾製，以強淩弱，以眾暴寡。
（二）二千石不奉詔書遵承典製，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。
（三）二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥論言。
（四）二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。
（五）二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。
（六）二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令。
這六條問事除第一條是督察不法豪強外，其餘五條都屬督察郡國守相之事。
由此看來，刺史所行監察職權主要是針對當時作為統治階級構成的地主豪強、地方長吏及受封諸侯。
而且刺史不僅行使監察之權，也直接行使“斷治冤獄”的司法之權。
他們受詔有權自設刑獄，審斷重要的案件。
這種“特別法庭”及其訴訟則得名為“詔獄”，顯然是直接體現皇帝旨意的。
武帝所設“刺史”製度，在曆代政製中，是很有影響的。
首先，刺史本身官秩並不高，僅為“六百石”，但卻由皇帝特別委派對官秩二千石的大吏及諸侯屬官進行監察，這顯然是因為官秩較低的下層官吏更加易於掌握，另外也因為他們在朝中、地方上沒有過多的背景，關係網較疏散，有利於開展工作。
同時，“刺史”製度亦為官品秩低者提供了效忠皇帝、展示其能力的機會。
被選做刺史者，勢必努力供職，不敢懈怠。
其次，刺史單以六條問事，職權範圍明晰，充分考慮到地方官吏的職權範圍，避免職權重疊而產生糾紛，也避免了人浮於事、職責不明的官場積弊。
第三，刺史無固定治所，隻是乘專車巡回視察，居無定處，權不移人，隻監官而不臨民，目的在於保持其與地方的距離，防止其與地方勢力勾結聯係，從而更有利於保持其威懾，避免為陋俗積弊所同化而蛻變。
在刺史之外，武帝又置所謂“繡衣直指”，作為對刺史分管各地的補充。
其職掌主要在於出討奸猾，辦理大獄，以監督豪強為主。
刺史名義上歸禦史大夫或禦史中丞所轄，實際上直接對皇帝負責。
其下屬有從事，為百石之吏，多從郡吏中選拔充任。
而隨著形勢的演變，“以卑臨尊，以小禦大”的刺史以後逐步介入地方行政事務，並終於演變為州牧，由專職監察官轉變為地方最高行政長官。
四、枟左官律枠與枟附益法枠
武帝在平定劉安、劉賜謀反叛亂之後，為進一步削弱、限製諸侯王勢力，又製定頒行了一係列法律，力圖從政治、經濟各方麵對地方諸侯徹底進行限製、打擊。
其中最為重要的兩項即《左官律》和《附益法》。
“左官”、“附益”之律，見於《漢書·諸侯王表序》以及《高五王傳讚》。
據“序”“讚”文字可知，“左官”“附益”產生在武帝時代，其主要目的在於損抑諸侯，削奪其勢。
“左官”之解釋，正史無詳文。
服虔注曰：“仕於諸侯為左官，絕不得使仕於王朝也。”與其類似，應劭也認為，漢時人尊右卑左，為諸侯官之人，“舍天子而仕諸侯，故謂之左官也”，以區別於仕任朝廷的同類官員。
顏師古進一步發展了這一種說法：“左官猶左道也，皆僻左不正，應（劭）說是也。
漢時依上古法，朝廷之列以右為尊，故謂降秩為左遷，仕諸侯為左官也。”
可見，《左官律》是由於左之地位而發展成的法律條文。
或更進一步講，《左官律》正是為限製左官之權益而訂立的甄別性人事法規。
其主要目的在於對那些敢於依附諸侯王者，采取禁錮手段，限製其人事行為能力，斷絕其入朝之仕途，應是一種歧視性、限製性強力措施。
《左官律》的意義在於運用特權使諸侯王國的人才資源趨於枯竭，使其無法像從前一樣與中央共享人才資源。
而具有政治才能、軍事才能並以社會自由主體而存在的人才，正是諸侯王國謀求政治發展的最主要因素。
人才的爭奪，是國家與諸侯勢力消長的關鍵點之一。
對那些意欲有所發展、有所作為的賢良誌士，恐怕都不得不為自己的前途做一項長期打算，在經過一番細致的權衡之後，他們中絕大多數寧願選擇帝國國家這一保險性更高的政治投資，而又有誰甘願把自己的前途與命運朝不保夕、每況愈下的諸侯聯係在一起呢？
武帝製定《左官律》，並把它作為一項長期而有效的法律加以保留，可謂用心良苦。
與《左官律》同稱並舉的另一項法令稱作“附益”，即《附益法》。
法律體係中，律與法的區別在於來源不盡相同，嚴格而言，“律”都有正規而完整的立法程序過程，並在傳統法典中有其所屬之類目。
而法則多據實際情況而隨時頒布，是針對性較強的單行法。
但一般而言，二者區別在執行運用中並無太大差異。
《漢書》注解中對“附益”之解釋多與“左官”“阿黨”相聯係，含義亦不夠確切。
如張晏釋曰：“律，鄭氏說，封諸侯過限曰附益。”這種說法稍嫌牽強。
漢廷對於諸侯封土之廣狹，多因疏親而區別，並無嚴格限製；即使有定製，授土封戶權由中央把持，與下層官吏無必然關係，而史書中因附益而獲罪者並非上層宗室，因此其對象亦應是針對下層士吏而言。
顏師古認為“附益”是出自儒家經典。
蓋取孔子雲“求也為之聚斂而附益之”之義，“皆背正法而厚於私家也”。
這便把“附益”與經濟相牽連，即謂諸侯王通過不法手段，不正當渠道積累財富，增強其經濟能力。
縱觀西漢諸侯王，財貨豐足，經濟資本雄厚者多為聚眾抗漢之徒。
如“七國之亂”的禍首吳王劉濞，他通過經營銅礦，大鑄私錢；又臨海製鹽，私販出售而聚斂無數，為其廣招亡命、野心之輩提供了物質保證，為發動變亂奠立了經濟基礎。
另外從《附益法》頒布後的影響來看，如果“左官”“阿黨”偏重於政治製裁的話，那麽“附益”對經濟之限製成分就應該多一些。
正如《漢書·高五王傳讚》中所記“自吳楚誅後稍奪諸侯權，左官附益阿黨之法設，其後諸侯唯得衣食租稅，貧者或乘牛車”。
附益為聚斂之說似乎也講得通。
由於史料缺乏，我們現在仍不能找到更多論據來解釋《附益法》的具體內容。
綜觀武帝一代西漢王朝所推行的中央集權措施，我們不難發現，繼秦帝國暴亡之後，在近７０年的曆史發展階段中，還沒有哪一代皇帝進行過如此係統而全麵的集權改革；武帝時期在政治上的舉措實際上可以認為是秦帝國統一改製的再版。
當曆史的車輪轉動了一周後，同一根輻條再次指向同一個方向，但距離卻不再是以前的章了。
在經曆了近一個世紀的徘徊之後，中國帝國時代的治國理政之道，終於完整地確立起來並開始步入高速發展階段。
後繼的王朝所要經曆的各種繁榮、危機、困惑，似都可以在武帝統治時期的西漢王朝找到相應的模式和最初的形態。
中國帝國時期王朝的政治運作中始終有兩類矛盾貫穿：一方麵是皇權與政權的對立統一；另一方麵則是帝國中央與地方的對立統一。
帝國國家的政治製度史，本身也可以被簡單認為就是一部皇權與政權、中央與地方的關係調整史。
調整官製的根本目的在於維護皇權的至高無上及以此為前提的帝國國家機構運作、組織職能最優化；控馭地方則在於保證帝國國家權力的完整性及以此為基礎的“家天下”的統一與發展。
由於皇權至上的存在，上述兩類矛盾卻是無法根本克服、解決的。
官製改革亦過多流於形式，機構日益重疊而低效，最終使國家機器蛻化成為皇室家奴的集合；而經略地方則更偏重於控馭，層層統轄多方牽製，忽視地方實際情況及發展需要，使整個國家最終趨向一姓一氏之苑囿，使“國”向“家”轉化。
武帝時期推動中央集權亦不能擺脫這一規律，但應該指出的是：在當時的曆史階段、社會條件之下，中央集權的強化，客觀上有利於西漢王朝的發展與進步，在解決該曆史時期兩大社會難題的過程中起到了應有的積極作用。
同時，武帝的政策與舉措不僅對於兩漢王朝具有深刻的作用，而且對於整個中國古代帝國社會的發展都是具有深遠影響的，是我國古代帝國國家製度、機構改革中極為重要的組成部分之一。
帝國國家政治生活中，官製改革始終是與整個政權的機構變動、職能轉化直接聯係的。
皇帝為了使自己的政治意願得以有效貫徹，就不得不依靠國家政權機構的運作。
因此曆代有作為帝王總建有一套適合其個人意誌及所處曆史階段的政權管理機構，而這一機構的組成，總不可能離開官吏。
因此，對於政權機構的調整，必然直接從官吏製度的變化、改革入手，並最後達到其最終目的。
武帝調整官製首先對於直屬皇帝、控馭全國的中央決策及執行機構進行改革。
其核心內容在於削奪相權，強化帝權。
正是在這一指導思想的支配下，朝廷機構職能不斷完善加強。
其官製調整主要內容如下：
丞相 本為百官之首，掌丞天子助理萬機。
武帝對其職權在實際操作中有所裁抑，但在法定製度上，丞相仍為中央政府的最高官吏，有主管一切行政事務之職責。
武帝裁抑相權的主要辦法之一是增其屬官，借以分化其職權。
如：設立司直，“掌佐丞相，舉不法”。
禦史大夫 位僅次於丞相，地位特殊，與皇帝關係密切。
武帝對其職掌調整主要是在其屬員“侍禦史”中又置“繡衣直指”，專職出討奸猾，治辦大案，直接秉承皇帝旨意，亦稱“繡衣禦史”。
太尉 為掌武事之最高中央官職，漢初以來其設置即不固定。
武帝建元二年（前１３９），即在田免官後，便不再設置。
對於有功武將，隻是授予榮譽性虛銜，享有優厚待遇，而無兵權之授。
太常 掌宗廟禮儀，秦時名奉常。
武帝時更其屬官祠祀（原太祝）名為廟祀；後又置太卜官，以對征戰等活動進行預測；又新置五經博士，作為其尊儒措施之一。
郎中令 掌宮殿掖門戶，實即皇帝衛隊的最高長官。
武帝對其職掌多所變更：
首先改其名為“光祿勳”；其次又更變其某些屬官名稱，如更名中大夫為光祿大夫等；再次又新置了一些屬官和部門，如初置諫大夫，初置期門、羽林、羽林孤兒等。
經過調整，其職能大大延伸並強化。
廷尉 掌刑辟之官。
景帝朝更名為大理，武帝複其名，仍稱廷尉，並強化其職掌。
典客 掌四方歸義蠻夷，為負責少數民族事務的官員。
景帝時更名大行令，武帝又更名為大鴻臚，蓋取“鴻聲臚傳”之義，同時還更名其屬官行人為大行令，初置別火令丞。
這顯然與武帝時領土擴大，外事禮賓活動頻繁有關。
少府 掌山海池澤租稅供皇室使用，漢簡中寫作“小府”。
武帝對其屬官名目作若幹改動：“更名考工室為考工，左弋為飛，居室為保宮，甘泉居室為昆台，永巷為掖庭”，並擴充其屬員令丞及附屬人員，用以管理日益龐雜的內部財政、皇室消費。
大農令 掌國家錢穀租稅等財政收入與支出。
武帝改名為大司農。
其主要屬官稱大農丞，或大司農中丞，又置大農部丞，分主郡國。
武帝增其職掌，以利於推行新財政、經濟政策。
後又設均輸、平準令，與原有的太倉、都內、籍田令合為五令丞。
又增斡官、鐵市兩長、丞，專掌鹽鐵稅收，鹽鐵官營、專賣事務。
又置“搜粟都尉”，全麵加強對於全國農業生產、糧食征調、國家儲備的管理。
中尉 武帝改名執金吾，主要負責京城遊徼治安、禁備盜賊，擔任宮殿區以外京城以內的警備保衛工作，亦用於儀仗扈從。
又對其屬官也大為擴充，一方麵用以加強京師治安、警衛；另一方麵亦含有分權思想，特別是左右京輔都尉的設置，更為顯見。
典屬國 掌夷蠻降者。
元狩三年（前１２０）為管理匈奴昆邪王及其降眾，複增屬國，置都尉、丞、侯、千人，並設置了負責語言翻譯的專職官員九譯令，以便更好地與周邊部族溝通、交流。
水衡都尉 武帝增設，執掌上林苑，原少府所屬的某些部門，亦劃歸其管理。
特別是所設鍾官、辨銅、技巧三令丞，是為“上林三官”，直接參與貨幣改革，是武帝新五銖錢的主要鑄造部門。
“上林鑄錢”成為西漢貨幣製度根本轉變的標誌。
內史 掌治京師。
景帝時分置左、右內史。
武帝更名右內史為京兆尹，左內史為左馮翊。
主爵中尉 掌列侯。
景帝更名都尉。
武帝更名右扶風，成為京畿地方長官之一，與左馮翊、京兆尹合稱作“三輔”。
三輔治所都在長安城中。
三輔同時也作地區名，是為京畿地區的總稱。
“長安以東為京兆，長陵以北為左馮翊，渭城以西為右扶風”。
武帝更置三輔都尉，與輔合稱“六輔”。
司隸校尉 武帝初置，享有“持節”特權，為督察官。
最初因調查“巫蠱”而設，後沿置，成為京畿地區的特別監察大員。
以上是武帝對於中央官製主要的改革與增益。
此外，對於一些次要部門、係統、機構亦作相應調整，但其影響較以上各項為小。
總體而言，武帝時期的官製改革主要服務於其對內、對外政策的改變。
就其方向而言，更側重於執行機構、執行程序方麵，這反映了中央集權對其政策實踐程度的新要求。
由於武帝對於軍事、經濟、司法的空前加強，勢必使故有官製顯露出其不合理、不完善的一麵，從而為之改造、改良提供了可能。
客觀上，西漢王朝所處曆史階段，國內國際環境亦要求其不可能繼續墨守陳規。
在開拓進取、大力發展的主觀努力下，西漢國家行政職掌的延伸，正是西漢帝國登上其發展巔峰的必由之路。
同時，我們亦應看到，官製調整中“形式主義”的現象亦不少，徒有其名而乏其實。
還有相當一部分新置機構純粹服務於武帝個人享樂與個人消費。
此外，這一時期官製改革大部分集中發生於太初元年，這與當時盛行一時的“漢德改製”運動聯係亦密切，尤其是名稱更變更帶有“除舊布新”意味，而其執掌、權限的變更則應是帝國政治實踐不斷發展的客觀要求。
二、建立“中期”
麵對偌大的國家，縱使一個皇帝有千手千眼之神靈恐怕也難全麵顧及；其主觀意圖無論多麽英明，沒有適當的政策作為載體，也隻能流於妄想。
皇帝在治國決策中，必須有一個穩定而精幹的輔助性、顧問性團體（通常也具有最高執行權力）來為其服務。
“朝廷”職掌，恐怕正在於此。
怎樣處理好帝王與朝廷（大臣群體）的關係，始終是帝國政治運作中的大事。
漢初承襲秦製，朝廷中丞相直接輔佐皇帝，總領朝政事務。
由於丞相多由開國功臣出任，威重權大，地位極顯。
不僅對百官有統領之責，更有任免、考課之權。
他們直接參與決策，製定法律政令，一定情況下，即使對於皇帝的決定，亦可保留執行。
武帝即位之初，舊日功臣，率半凋零。
但當時按照慣例，丞相依然握有極大的權力。
武帝親政後，對此自然不滿。
一次奏事中，丞相田一再提名任命官吏，引起武帝惱怒：“君除吏盡未？
吾亦欲除吏！”
這句憤激之言把皇權與相權之間的矛盾可謂一語道破，同時也預示著對於相權的剝奪已不可避免。
為了使自己能夠直接掌握行政大權，武帝必須建立一個完全由自己控製運作的親信機構。
後人為區別其與外廷因而稱作“中朝”。
“中朝”即內廷，是由侍從皇帝左右的一批“尚書”、“內侍”組成。
尚書本是少府之屬官，漢初之尚書主要職掌文書，傳達詔令。
武帝時開始任用其為內廷辦事人員，並一度用宦者充當，尚書令改稱“中書謁者令”，又設置仆射為尚書令之副職。
後因國事日重，尚書機構亦隨之擴展，分事四曹各司其職。
《漢歸儀》記載其職掌為：常侍曹尚書，主丞相、禦史事；二千石尚書，主刺史、二千石事；民曹（戶曹）尚書，主庶人上書事；主客曹尚書，主外國四夷事。
由於武帝對尚書的重視，其職權漸漸擴大，地位亦日益重要。
此外，武帝又通過賢良對策、官員薦舉及自薦等方式，集中選拔一批近侍之臣。
他們由庶僚加銜侍中、諸曹、諸吏、散騎、中常侍、給事中，從而以加官之資入侍，成為皇帝親信內臣。
據《漢書·百官公卿表》稱：侍中、中常侍可以出入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉法，散騎騎並乘輿車，給事中掌顧問應對諸事。
名義上是侍從之臣，實際上參與朝政謀劃、決策，甚至執行中朝的政令決策，成為權勢漸大的中朝官。
中朝官秩位雖不顯赫，但其身份特殊，尤其侍中作用更為重要。
他們不僅參與軍國大事之謀議，還可奉命與朝廷公卿大臣論辯，甚至麵折廷爭而數詘持不同意見者。
其中像嚴助、朱買臣、吾丘壽王、主父偃等人，都是左右一時政令的實權派代表人物。
武帝即位不久，在吳王子劉駒的挑唆下，閩越發兵圍攻東甌，東甌向漢廷告急，武帝征求田的意見，田認為二越相攻漢廷不必出兵幹預。
嚴助據理力爭，武帝授其持節發兵之特權，會稽郡守以無兵符為由拒不發兵，嚴助怒持節斬殺一司馬，以明天子旨意，遂發兵渡海救東甌。
又如武帝為禦匈奴，曾下令北築朔方之郡。
當時的禦史大夫公孫弘以為這是既耗費民力、財富又得不償失之舉，數進諫請罷之。
朱買臣秉承武帝意旨，曆數利害十條，駁斥得公孫弘無言以對，隻好承認自己認識鄙薄，不足言事。
侍中加官，使一部分資曆淺、品位低的官員成為武帝內臣，享有特權。
以中朝臣身份越權而治，這使原來品位森嚴的朝廷，又樹立起一支直承帝旨的新生力量。
武帝充分利用近侍中朝，與聞政事左右政局，從而掌握朝政大權，壟斷決策程序。
這樣就把以丞相為代表的“外朝”逐步降為完全俯首聽命、忠實貫徹皇帝意誌的單純性“執行機關”。
中朝的設置，實質上乃是中央集權在帝國政府組織形式上的反映。
“中朝”崛起之時，亦是相權削弱之日。
武帝統治時期前後出任丞相者共有十三位，較漢初、文景之世，其地位、境遇可謂慘淡之極。
不但多遭譴責、嘲弄，被黜免者也不乏其人，甚至獲罪被殺。
尤其在武帝統治的後三十年中，該時期出任丞相的七人中：李蔡和嚴青翟因獲罪被下獄，皆自殺；趙周、公孫賀、劉屈被下獄處死；石慶為人小心翼翼，常不言事，勉強善終其位；而另一位不學無術的田千秋，隻不過因其才疏善諛而免遭不測，其拜相成為匈奴所不齒的笑料。
當時官吏皆視丞相為“畏途”，出任如履薄冰，戰戰兢兢，多欲辭官以保其性命。
公孫弘與石慶都曾一再向武帝表達，願皇帝能收回其印綬，寧願告老還鄉以養天年。
昔日權傾一朝、位尊職顯的堂堂大漢丞相，竟然人人自危，視其位為致死之禍根，無人敢任。
公孫賀被拜相後，竟然頓首涕泣，不肯接受任命，哀求武帝收回詔命。
而事實上他最終也仍未逃出“亡命丞相”的陰影。
顯然，丞相職位已同虛設。
如此，武帝興中朝、削相權的目的，基本實現。
三、設置“刺史”
君主專製下的中央集權，目的在於對國土、民眾加強控製。
而皇帝個人意誌隻有通過參與政權的官吏集團才能最終實現，因此強化集權往往與強化帝權、加強對從中央到地方的各級官吏的控製相聯係。
這種控製的強化，主要依靠各級監察機構職能的發揮。
從某種意義上講，監察製度的完善與否是衡量一個政權是否成熟，統治是否嚴密、有效的重要標準，也是其控馭國家全局、掌握統治工具能力高低強弱的體現。
秦王朝統一後，在中央設置禦史大夫，下設禦史中丞及侍禦史等屬官，受公卿奏事，行使監督、檢查、彈劾權力；在地方各郡，則設置監禦史一職，負責監察其所轄一郡之官吏士民。
這樣，由禦史大夫、監禦史組成的全國自上而下的監察網建立起來，雖不盡完備，但業已初具規模。
漢承秦製，仍置禦史大夫一職，但卻基本廢除了地方監察機構。
地方監察職掌改由丞相便宜斟酌，不定期派員深入各地隨機調查，而不再設專門機構負責。
漢初社會凋敝，收縮機構亦在情理之中；地方平靜，無為而治，郡國並行，全麵監察似乎既不必要，也不現實。
武帝連年興兵，工程興作，財政窘困，在推行新財政政策的同時，承襲前代“入粟拜爵、免罪”的做法，又大置“武功爵”，從而將免役權和司法權部分變相出賣，後更發展為公開賣官鬻爵，從官吏選拔製度上為下層職官濫選及相關的司法混亂提供了條件。
而地方豪強亦乘機投機鑽營，興風作浪，通過經濟手段堂而皇之進入政治領域，謀求雙重特權，營私舞弊，魚肉一方，成為當時社會不安定的主要因素。
吏治敗壞，官商勾結，甚至連中央派出的巡回調查的監察人員亦被牽扯進權錢交易，他們目無法紀，拚命聚斂，使許多地方民不聊生，怨聲載道。
人禍加天災，部分地方農民破產嚴重，流民千萬計，階級矛盾日益尖銳。
鑒於這種情形，漢廷不得不重新布置吏治監察。
元封五年（前１０６），武帝初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，有屬吏十三人，即史稱十三部刺史。
地方區域的劃分，漢遵古製，於郡縣之上有州，州亦稱部。
據《漢書·地理誌》序介紹：至武帝攘卻胡越，開地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、並夏、商之製，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三部。
這種提法顯然是不夠全麵的，後人經考訂研究認為：武帝一代，應有司隸校尉和十三州刺史凡十四部，其中司隸校尉部轄七郡多在京師附近，其餘十三州大體為：１暢豫州刺史部，轄三郡一國；２暢冀州刺史部，轄四郡六國；３暢兗州刺史部，轄五郡一國；４暢徐州刺史部，轄三郡四國；５暢青州刺史部，轄六郡一國；６暢荊州刺史部、轄六郡一國；７暢揚州刺史部，轄五郡一國；８暢益州刺史部，轄八郡；９暢涼州刺史部、轄十郡；１０暢並州刺史部，轄六郡；１１暢幽州刺史部，轄九郡一國；１２暢朔方刺史部，轄四郡；１３暢交趾刺史部，轄七部。
各部在行使其職權時，有所謂“六條問事”，規定其職權範圍，內容如下：
（一）強宗豪右田宅逾製，以強淩弱，以眾暴寡。
（二）二千石不奉詔書遵承典製，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。
（三）二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥論言。
（四）二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。
（五）二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。
（六）二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令。
這六條問事除第一條是督察不法豪強外，其餘五條都屬督察郡國守相之事。
由此看來，刺史所行監察職權主要是針對當時作為統治階級構成的地主豪強、地方長吏及受封諸侯。
而且刺史不僅行使監察之權，也直接行使“斷治冤獄”的司法之權。
他們受詔有權自設刑獄，審斷重要的案件。
這種“特別法庭”及其訴訟則得名為“詔獄”，顯然是直接體現皇帝旨意的。
武帝所設“刺史”製度，在曆代政製中，是很有影響的。
首先，刺史本身官秩並不高，僅為“六百石”，但卻由皇帝特別委派對官秩二千石的大吏及諸侯屬官進行監察，這顯然是因為官秩較低的下層官吏更加易於掌握，另外也因為他們在朝中、地方上沒有過多的背景，關係網較疏散，有利於開展工作。
同時，“刺史”製度亦為官品秩低者提供了效忠皇帝、展示其能力的機會。
被選做刺史者，勢必努力供職，不敢懈怠。
其次，刺史單以六條問事，職權範圍明晰，充分考慮到地方官吏的職權範圍，避免職權重疊而產生糾紛，也避免了人浮於事、職責不明的官場積弊。
第三，刺史無固定治所，隻是乘專車巡回視察，居無定處，權不移人，隻監官而不臨民，目的在於保持其與地方的距離，防止其與地方勢力勾結聯係，從而更有利於保持其威懾，避免為陋俗積弊所同化而蛻變。
在刺史之外，武帝又置所謂“繡衣直指”，作為對刺史分管各地的補充。
其職掌主要在於出討奸猾，辦理大獄，以監督豪強為主。
刺史名義上歸禦史大夫或禦史中丞所轄，實際上直接對皇帝負責。
其下屬有從事，為百石之吏，多從郡吏中選拔充任。
而隨著形勢的演變，“以卑臨尊，以小禦大”的刺史以後逐步介入地方行政事務，並終於演變為州牧，由專職監察官轉變為地方最高行政長官。
四、枟左官律枠與枟附益法枠
武帝在平定劉安、劉賜謀反叛亂之後，為進一步削弱、限製諸侯王勢力，又製定頒行了一係列法律，力圖從政治、經濟各方麵對地方諸侯徹底進行限製、打擊。
其中最為重要的兩項即《左官律》和《附益法》。
“左官”、“附益”之律，見於《漢書·諸侯王表序》以及《高五王傳讚》。
據“序”“讚”文字可知，“左官”“附益”產生在武帝時代，其主要目的在於損抑諸侯，削奪其勢。
“左官”之解釋，正史無詳文。
服虔注曰：“仕於諸侯為左官，絕不得使仕於王朝也。”與其類似，應劭也認為，漢時人尊右卑左，為諸侯官之人，“舍天子而仕諸侯，故謂之左官也”，以區別於仕任朝廷的同類官員。
顏師古進一步發展了這一種說法：“左官猶左道也，皆僻左不正，應（劭）說是也。
漢時依上古法，朝廷之列以右為尊，故謂降秩為左遷，仕諸侯為左官也。”
可見，《左官律》是由於左之地位而發展成的法律條文。
或更進一步講，《左官律》正是為限製左官之權益而訂立的甄別性人事法規。
其主要目的在於對那些敢於依附諸侯王者，采取禁錮手段，限製其人事行為能力，斷絕其入朝之仕途，應是一種歧視性、限製性強力措施。
《左官律》的意義在於運用特權使諸侯王國的人才資源趨於枯竭，使其無法像從前一樣與中央共享人才資源。
而具有政治才能、軍事才能並以社會自由主體而存在的人才，正是諸侯王國謀求政治發展的最主要因素。
人才的爭奪，是國家與諸侯勢力消長的關鍵點之一。
對那些意欲有所發展、有所作為的賢良誌士，恐怕都不得不為自己的前途做一項長期打算，在經過一番細致的權衡之後，他們中絕大多數寧願選擇帝國國家這一保險性更高的政治投資，而又有誰甘願把自己的前途與命運朝不保夕、每況愈下的諸侯聯係在一起呢？
武帝製定《左官律》，並把它作為一項長期而有效的法律加以保留，可謂用心良苦。
與《左官律》同稱並舉的另一項法令稱作“附益”，即《附益法》。
法律體係中，律與法的區別在於來源不盡相同，嚴格而言，“律”都有正規而完整的立法程序過程，並在傳統法典中有其所屬之類目。
而法則多據實際情況而隨時頒布，是針對性較強的單行法。
但一般而言，二者區別在執行運用中並無太大差異。
《漢書》注解中對“附益”之解釋多與“左官”“阿黨”相聯係，含義亦不夠確切。
如張晏釋曰：“律，鄭氏說，封諸侯過限曰附益。”這種說法稍嫌牽強。
漢廷對於諸侯封土之廣狹，多因疏親而區別，並無嚴格限製；即使有定製，授土封戶權由中央把持，與下層官吏無必然關係，而史書中因附益而獲罪者並非上層宗室，因此其對象亦應是針對下層士吏而言。
顏師古認為“附益”是出自儒家經典。
蓋取孔子雲“求也為之聚斂而附益之”之義，“皆背正法而厚於私家也”。
這便把“附益”與經濟相牽連，即謂諸侯王通過不法手段，不正當渠道積累財富，增強其經濟能力。
縱觀西漢諸侯王，財貨豐足，經濟資本雄厚者多為聚眾抗漢之徒。
如“七國之亂”的禍首吳王劉濞，他通過經營銅礦，大鑄私錢；又臨海製鹽，私販出售而聚斂無數，為其廣招亡命、野心之輩提供了物質保證，為發動變亂奠立了經濟基礎。
另外從《附益法》頒布後的影響來看，如果“左官”“阿黨”偏重於政治製裁的話，那麽“附益”對經濟之限製成分就應該多一些。
正如《漢書·高五王傳讚》中所記“自吳楚誅後稍奪諸侯權，左官附益阿黨之法設，其後諸侯唯得衣食租稅，貧者或乘牛車”。
附益為聚斂之說似乎也講得通。
由於史料缺乏，我們現在仍不能找到更多論據來解釋《附益法》的具體內容。
綜觀武帝一代西漢王朝所推行的中央集權措施，我們不難發現，繼秦帝國暴亡之後，在近７０年的曆史發展階段中，還沒有哪一代皇帝進行過如此係統而全麵的集權改革；武帝時期在政治上的舉措實際上可以認為是秦帝國統一改製的再版。
當曆史的車輪轉動了一周後，同一根輻條再次指向同一個方向，但距離卻不再是以前的章了。
在經曆了近一個世紀的徘徊之後，中國帝國時代的治國理政之道，終於完整地確立起來並開始步入高速發展階段。
後繼的王朝所要經曆的各種繁榮、危機、困惑，似都可以在武帝統治時期的西漢王朝找到相應的模式和最初的形態。
