創新與發展：2014年江西省信息中心調研課題匯編

第四節 輿情管理目標與任務

　　黨的十八屆三中全會提出把推進國家治理體係和治理能力現代化作為全麵深化改革的總目標，公共管理的目標是在社會公平原則下實現公共利益，網絡輿情作為“社會晴雨表”，理應納入公共管理的重要目標和績效評價體係。因此，輿情管理的目標是推動輿情指數納入政府公共管理工作考核、社會評價內容，促進正麵輿情指數逐年提高，負麵輿情指數持續降低，使輿情管理工作麵向溫和的負麵輿情指數，實現公共管理水平的提高。

　　（一）輿情的價值取向

　　1.發展中國特色的政治民主。黨的基本路線的目標是建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。建設有中國特色社會主義民主政治，就是在中國共產黨領導下，在人民當家做主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治。十八大報告將政治體製改革單獨列章進行闡述。報告強調，要堅持走中國特色社會主義政治發展道路，推進政治體製改革；要把民主製度建設擺在突出位置，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力；健全社會主義協商民主製度，完善基層民主製度；全麵推進依法治國，深化行政體製改革；建立健全權力運行製約和監督體係，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線。報告闡述了推進政治建設和政治體製改革要著力理順黨政關係，優化權力結構，完善監督體係；逐步形成對公共權力激勵與約束有效平衡、權位高低與約束力度相稱的體製機製；以“權為民所賦”的製度構架，為公共權力的正確行使和“權為民所用”提供根本政治保證。

　　2.民主思想之辯和當前民主環境

　　（1）民主的社會必須是法製的社會。自從民主概念產生，關於民主的爭論就沒有停止過。為實現自由、平等、公正等社會理想，人們需要一種按照平等和少數服從多數原則來共同管理國家事務的國家製度，這種製度的特征就是民主。這種製度必須以法律的形式，為社會普遍服從。民主國家的法律在合法性上代表了民主，也體現了民意，因此公民對法律的服從就是做自己想做的事，就是在實行民主。法律既然維護和代表著民主，法律的進步就是民主的進步，它們是共同進步的。

　　（2）民主環境日益顯現。在黨的基本路線和基本綱領的保證下，當今中國具有越來越好的民主土壤。首先，十八大以來行政體製改革步伐加快，大幅減少行政審批，大力推進“陽光權力”，重新打造行政流程，明確要求“嚴格控製機構編製，減少領導職數，降低行政成本”。其次，中央堅持“老虎蒼蠅一起打”的高壓態勢，反腐工作不斷推進。腐敗是對黨紀國法的高位破壞，肅貪維護了法律尊嚴，也是對法律執行危機的修複。再次，中央宣布改進工作作風、密切聯係群眾的八項規定，深入開展“為民、務實、清廉”為主題的群眾路線教育實踐活動，對黨員幹部思想工作作風進行洗禮。

　　3.網絡輿情具有突出的政治學、社會學和公共管理價值

　　（1）提供公共管理的新思路。2004年8月，十六屆四中全會提出“建立輿情匯集和分析機製，暢通社情民意反映渠道”。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體係和治理能力現代化作為全麵深化改革的總目標。創新社會管理，挖掘網絡輿情政治學、社會學價值，提升公共管理水平，成為網絡輿情工作的新課題。

　　（2）真實體現社會民意價值。網絡輿情價值即網絡輿情的社會民意價值。目前網絡輿情價值體現在兩個方麵：一是作為“減壓閥”，成為民眾宣泄不滿情緒的出口，二是“揚聲器”，成為政府了解民意的通道。無論是網上“擊鼓鳴冤”，還是“網上聽政”，都停留在聽意見的層麵，沒有提煉出現實社會民意，更沒有發揮社會管理價值。

　　（3）發揮網絡輿情的監督作用。網絡輿情應當在社會監督、行政評價、民智匯集、法律製定、社會管理等多方麵發揮暢通民意、表達訴求、輿論監督、參政議政的作用。

　　4.網絡輿情價值的現實意義。網絡輿情的價值是否被挖掘，不是看有沒有某個部門聽取或者記錄了輿情意見，而應該體現在製度規定上，使網絡輿情被用在具體的管理指標上，如將輿情指數納入政府公共管理工作考核、社會評價內容。

　　（二）網絡輿情指標體係

　　1.網絡輿情指標體係的構建。規範指標體係的通用構建原則：可測量原則，完備性原則，表現性原則，最小化原則，即指標體係應該是在現有技術條件下可測量的，能全麵反映事物本質特性的最小指標集。

　　（1）原始信息及指標。從最基本層麵看，可測量的網絡輿情原始信息包括：時間、媒體、發布IP、網名、標題、內容、點擊時間、點擊IP、回複時間、回複IP、回複網名、回複內容、轉發時間、轉發IP、轉往網址等。可由單個原始信息提取的基礎指標有主題範疇、主題及回複的態度傾向、地理信息等；可由同類原始信息統計得到的基礎指標有點擊量、回複量、轉發量等。原始信息是否全部用作輿情基本指標，通過對指標體係的表現性原則研究確定。

　　（2）議題範疇分類。議題範疇分類以國家社會管理事務分類為基礎，采取專家調查法製定輿情議題範疇表，並對各類範疇賦值，值域為（1-100）。

　　（3）輿情信息的維度。輿情基本信息和指標涉及到三個維度：一是標題、內容顯示的意見維度（O），這屬於輿情的質的維度，涉及議題範疇和態度傾向；二是傳播地理涉及的地域維度（R）；三是點擊、回複、轉發量表達的數量維度（A）。

　　（4）輿情指數（e）。從頂層的輿情指數（e）看，指數旨在反映意見維度的傳播強度（I）。在恒定意見維度指數下，強度越強指數越大，或者說，在恒定指數下，強度越大意見維度越小，因此意見維度與傳播強度是負相關關係，這種負相關性可以粗略估計為線性關係，即e=O*I。

　　（5）熱度指標。熱度指標是指表現民眾關注度的指標。熱度指標與指標體係中的數量維度不同，數量維度是與地域維度對應的一組數值，也不同於傳播強度，其含義是忽略地域維度因素的點擊量，即熱度=∑Ai，用於反映輿情參與民眾的數量。在網絡輿情報道中也常稱作點擊率。

　　（6）態度傾向指標。態度傾向指標T，反映網民對議題支持或反對的綜合情況。網絡輿情一般包括數個子議題，每個子議題都有支持或反對意見，構成支持或反對率。我們把輿情議題態度傾向分為強烈反對、一般反對、中立、一般支持、強烈支持五個級別，分別賦值-2，-1，0，1，2.子議題的態度傾向值與支持、反對率之差的積構成子議題態度傾向，子議題態度傾向之和構成態度傾向指標。

　　（7）傳播強度指標。傳播強度即加權數量維度指標，由地域維度和數量維度構成。在相同地域維度下，數量維度決定傳播強度；在相同數量維度下，地域維度決定傳播強度。地域維度即國際、國內輿情地域維度係數，該係數反映該地域對社會政治經濟的輻射力，地域維度係數表采用專家調查法製定。I=∑Ri*Ai。

　　（8）輿情處置指標。輿情處置指標即輿情處置意見維度的傳播強度，用以反映輿情處置意見的社會反饋狀態。計算方法與網絡輿情指數相同。通常網民對輿情處置意見的反應比輿情議題要弱很多。我們假設關注網絡輿情的網民也關注輿情處置意見，因為處置合理、事態平息、興趣轉移，而疏於點讚。由於輿情處置意見與輿情議題的範疇相同，在淡化了傳播強度的狀況下，對輿情處置意見的態度傾向也較能反映輿情處置的社會反饋。

　　2.構建網絡輿情指標體係。輿情指標體係是由綜合指數、一或二級指標、提取或統計指標、原始信息等橫向五項指標，涉及網絡輿情指數、意見維度（傳播強度）、議題範疇係數和態度傾向（地理維度係數）、議題範疇、標題及內容等內容組成的指標體係。

　　部分原始信息未采用為指標參數，是因為其他信息表現了上級指標，按最小化原則要求，不再重複引用。比如媒體、意見領袖雖然在很大程度上影響輿情傳播的強度，但是由地域維度和數量維度計算出的傳播強度更客觀地量化了這個指標。許多指標係統存在指標重複問題。由下而上的方法能保證指標體係的可測量原則、最小化原則，由上而下的方法麵向了完備性、表現性原則。輿情指數未采用百分製限定指數範圍，利於直觀表現輿情強度。

　　（三）輿情管理機製

　　當前，網絡問政和輿情監測工作製度化不斷推進，建立和完善輿情管理機製已成為提升公共管理水平的當務之急。

　　1.建立由研究、監測和管理的常規機構。正式設立輿情研究、監測、管理常規部門，使各項工作規範化、製度化，將有力保障網絡問政工作，增強網絡監督實效，提升政府公信力，改進公共管理流程，推進公共管理民主化進程，提高公共管理績效。一是在大學、科研院所和具有研究能力的事業單位設立研究機構，深入開展網絡輿情相關理論研究。研究方向包括大數據和雲技術下輿情采集技術、網絡輿情分析方法、文本內容分析技術、網絡輿情指標體係、網絡輿情管理研究、網絡輿情法律研究等。二是在具備網絡技術和輿情分析能力的事業單位設立第三方輿情監測機構，建設網絡輿情監測係統，全麵深入開展網絡輿情監測工作，保障輿情管理工作，為政府決策和管理提供支持。三是由政府主管新聞部門、互聯網信息中心、政府網站、公安網監大隊等部門共同組建輿情管理機構，行使網絡問政實施、網絡新聞發布、輿情處置會商、輿情處置善後協調、網絡輿情法規實施、網絡輿情監測指導等職能。

　　2.建立健全管理監測會商機製。會商主要議題包括網絡輿情管理指標和發展、網絡輿情監測指標體係建設、網絡輿情內容挖掘、網絡輿情生態環境保護和管理、網絡輿情研究計劃等。會商機製既利於會商主體機構形成合力，保障網絡問政實效，又能提高監測水平，促進理論研究。

　　3.新聞發布機製。目前，新聞發布機製已在各級政府和部門普遍實施。新聞發布的主要形式有新聞發布會、媒體在線訪談、官方微博和網站信息發布等。新聞發布內部協商形式有新聞通氣會、新聞調查會，作用是加強與新聞單位溝通，調查事實真相，分析問題本質，研究發布事項。新聞發布機製的建立和完善，是政府信息公開的重要環節，是還原事實真相、抵禦網絡謠言、淨化網絡空氣的前提條件，是保障公民知情權、提高政府公共服務水平的重要舉措。

　　4.事件處置機製。網絡輿情事件傳播廣，對社會影響強烈而深刻，事件一旦爆發往往導致啟動事件處置機製，這也是應對突發事件的核心環節，直接關係到事態發展和處置效果。由於事件處置涉及麵廣，需要醫療、財政、金融、交通、通訊、物資等後勤保障，需要公安、消防、特警、軍隊等維護和救助力量，需要黨政、司法等法規維護，也需要機製啟動、人員指揮、資源調動、緊急決策等方麵製度保障。因此，應由政府領導、部門負責人和輿情管理機構負責人共同組成領導小組，指揮各係統做好事件處置工作。

　　5.善後協調機製。網絡輿情事件平息之後，輿情管理部門應繼續做好救援協調、責任追究、協議落實等事件處置善後工作。輿情管理、監測、研究機構要總結經驗教訓，分析輿情爆發動因，查找公共管理製度漏洞，研究提出有關法規、製度方麵的建議，評價輿情處置效果和相關部門工作。同時，輿情監測機構應持續做好輿情監測工作，關注事件是否反複。

　　（四）輿情危機治理

　　1.治理原則。隨著輿情危機治理的開展，政府總結出“黃金四小時”、“快報結果，慎報原因”、“公開透明”等工作原則，對輿情危機治理有較高的指導價值。我們認為輿情治理應該遵循快速、透明、客觀、理性四項原則。快速就是要在第一時間介入事件，啟動應急機製，控製事態發展，開展情況調查，並盡快依法對事件進行處置；透明就是要不回避、不推諉，對民眾開誠布公，動態公布事件進展，維護公眾知情權；客觀就是要依法嚴格開展事件調查，依法嚴格施行監督，依法懲治妨礙事件調查的造假行為，保障事件處置客觀公正，並如實公布事件信息；理性就是理性看待民眾情緒，避免情緒化言論，慎於政治化解讀，慎用警力，維護政府形象，更要維護公眾利益和當事人權利。

　　2.輿情疏導。輿情危機中，客觀公正的實質性處置固然重要，但麵對半理性化的民眾情緒和過激言論，疏導將發揮重要作用。各級政府部門應該按照理性原則，積極開展輿情疏導。目前，各級政府部門已建立了官方網站，開通微信微博賬戶，積極疏導公眾情緒化言論。據統計，2013年各級政府部門和政府官員已開通政務微博20萬，占據了微博數量優勢，對輿情疏導發揮了重要作用。

　　3.應急機製。必須建立和完善網絡輿情應急製度，建立組織，明確責任，協調調度。應急機製啟動後應圍繞治理目標，堅持治理原則，減少破壞。