悅讀MOOK（第二十六卷）

中國官員數量：世界之最

　　◎楊繼繩

　　《中國當代社會階層分析》一書，從當前我國一個個社會橫斷麵出發，分析各個階層麵臨的問題和階層間的相互關係，從而使人們對我國的國情有進一步的了解。以下的內容就是從此書中摘錄的——

　　如果有人願意排“世界之最”的話，中國官員的數量恐怕會列入“世界之最”的。有人說，在北京西單十字路口，每一瞬間就有三四個地、師級幹部、十幾個縣、團級幹部通過。這並不言過其實。

　　實行改革開放以後，一九八二年、一九八八年、一九九三年、一九九八年、二○○三年中國進行了五次機構改革。每一次都有精簡機構、壓縮冗員的目的，但是，事與願違，機構越改越臃腫，冗員越壓越膨脹。形成了膨脹——壓縮——再膨脹的螺旋式擴張。在這螺旋式擴張的鏈條中，後一次擴張比前一次擴張數量更大，勢頭更猛；後一次壓縮比前一次壓縮更為困難，更為無力。

　　黨政係統幹部人數變化的趨勢來看，其膨脹呈加速之勢：一九六六年到一九七九年十三年間增長46.4%，平均每年增長2.98%；一九七九年到一九八九年十年間增長86.1%，平均每年增長6.41%；一九八九年到二○○○年十一年間增長了95.3%，平均每年7.60%。據國家統計局數字，二○○八年年底，黨政機關工作人員1249.7萬人（其中，中國共產黨機關56.4萬人，國家機構1193.3萬人）。另外還有人民政協和民主黨派9.3萬人，群眾團體23萬人。

　　每次改革後，政府機構和人員能夠很快回彈，主要是行政機關內部人控製的問題，機構設置與職能變更，行政人員有很大的權力，行政機關自己就可以確定，而不需要立法機關的約束，沒有外部的約束力量。

　　一九九八年那次國家機構改革是力度最大的一次，當時宣稱，中央各部委辦直屬局的公務員從一九九七年的3.4萬人減少到1.7萬人，國務院編製人員減少了47.5%。二○○三年年底，中國公務員總數為653.6萬人。實際上，一九九八年那次改革，把中央部門的一些工作機構由行政編製改為事業編製，如各部委的信息中心、研究中心等，本來是為領導決策服務的機構，多年來一直是行政編製，從一九九三年以後逐漸劃為事業編製。所以，在國家黨政機關裏，除了653.6萬公務員以外，還有四百多萬從事黨政工作的事業編製的工作人員，他們照樣吃“皇糧”，是“準公務員”。一九九八年那次說是精簡了多少人，但從財政上看，行政開支並沒有隨人員的減少而減少，反而比原來有較大幅度的增加。

　　除了與黨政機關的工作相關的事業單位以外，中國還有大量的事業單位，職工人數2871萬人。

　　黨政機關工作人員和事業單位人員共四千萬人，這些人需要財政供養。中共中央黨校教授周天勇按美國聯邦和地方政府的標準計算，我國“吃皇糧”的人數達七千萬人，十八個老百姓供養一個官員。

　　上述數字還不是中國幹部人數的全部。財政分灶吃飯以後，地方有了經濟自主權，他們就用自有資金開支幹部，稱為“自定編製”或“自費幹部”，這些幹部不在上述統計數字之內。在統計數字之外還有“借調幹部”。他們是從企業借到機關工作的，由企業開工資、在機關從事幹部的工作。

　　值得注意的是，在幹部隊伍的擴張中，領導幹部的增長速度，超過了一般幹部的增長速度。有些單位領導人過多，常為排位子、分物資、坐車子、住房子鬧矛盾。一把手為排列副職的先後順序大傷腦筋，隻好列名單時把老張排在前，開會時讓老李坐在前，作報告時讓老王講在前。

　　上述領導幹部的數字還不包括“相當於？菖級幹部”和“享受？菖級幹部待遇”的人數。如果包括這些人，則兩倍於現職領導幹部的人數。

　　官員太多的直接原因是機構的裂變。機構多了，官員自然就多了。而機構裂變的原因之一又是官員太多，“因神設廟”的情況是比較普遍的。官員太多和機構裂變互為因果。

　　多年來，中央和地方各級機關中，要求提高機構的級別成了不可阻擋的潮流。股級升為科級，科級升為副處級，處級升為副廳級……機構一升格，該機構的領導幹部的工資、級別以及各種待遇也隨之水漲船高。由於要求機構升格的勢頭很猛、編製管理部門處於“眾人推門一人頂”的被動地位。一九九八年那次機構改革中，一批原來是副部級的機構升格為正部級。各省也將這類機構由副廳級升為正廳級。

　　機構重疊，職能相似，同類的工作分幾個部門管，有名有利的工作都說是屬自己的管轄範圍，費力不討好的工作都推給別的部門。有些縣裏，管農業的有農經委、農業局、農業區劃辦、農村能源辦、多種經營辦、棉花辦、煙葉辦多家職能交叉的機構。縣農業局內設機構又和其他部門內設機構重疊。例如，農業局有多種經營股，縣政府又設有多種經營辦公室，這些職能相同的部門經常扯皮，因部門間的矛盾常在工作中“使絆子”“設卡子”，我幹不了，也不讓你幹好。基層單位麵對多家意見不一致的“婆婆”左右為難，叫苦不迭。

　　為了解決職能相似、級別相同的部門之間的扯皮問題，又不得不在這些部門之上再設一個協調機構，進一步使官員增多。

　　機構多、官員多，為基層增加了很多麻煩。辦一件事跑幾十個部門、蓋幾十個圖章成了常規。再加上機構之間的扯皮、推諉，很多事情難以辦成。高一級的首長為了辦成一件事，不得不擺脫常規工作程序，親自“拍板定案”。既然有首長“親自拍板”這條路子，基層單位就千方百計地找關係、走後門，直接請首長“批示”。這樣，就形成了一種惡性循環：事情越難辦就越找關係；越找關係工作程序就越混亂，事情就越難辦。

　　既然直接找首長成了辦成事情的有效途徑，那麽，和首長有特殊關係的人就可以派上特殊的用場了。於是，一些跟班、司機、秘書、子弟、情人被推上了領導位置。官員多了，是否比過去清閑了？不見得。官員一多，他們相互之間“製造”了很多工作。在一件事由一個部門幹的時候，就不必下文件、開會。現在一件事情由若幹個單位幹，相互之間的文件就多了起來，會議也就多了。據某市不完全統計，僅一九九七年一月至六月，召開的有市級領導參加的會議達四百多次，出席會議的領導幹部達一千多人次。二十個部委和臨時機構印發的內刊、簡報、信息資料總計超過一百種，最多的部門達六種。某省抽樣調查表明，省地縣領導幹部，每年有三分之一的時間“泡”在會海裏，省委、省政府主要領導每天收到的文件資料不下十萬字。一個單位的副職越多，這個單位的職能就越分散，每一個副職都不能做主。於是，上級開會要決定事情就得指名第一把手參加。但是，第一把手沒有“分身法”，他隻好多設副職，代他去開會。參加會議的人做不了主，回來後還要開會傳達、研究，再向上級打報告。

　　每一種機構都應當是為了完成一種社會職能而設立的，它的人員應當為這一社會職能而工作。但是，人員太多，就需要一批人為機構本身自我服務，這批人並不是為社會職能而工作的。據估計，各機關自我服務的人員占三分之一以上。一九九○年代以來，有些事業單位還要自己賺錢養自己，一些單位有三部分人：一是執行這個單位所承擔的社會職能的人；二是後勤保障人員；三是經營人員，靠他們賺錢養活前兩部分人。由於賺錢最重要，經營人員的隊伍很龐大，真正承擔社會職能的人不到三分之一。

　　機構重疊、文牘如山，基層情況經過層層篩選、加工以後，傳到上層後大部分失真或過時。於是一些有事業心的領導人就深入基層、直接調查研究，檢查工作。但是，省裏幹部下去，地市幹部陪同，到了縣裏，縣級幹部也跟著陪同，到了鄉鎮，上頭來的人已經陣容很龐大了。一個幹部下去，像滾雪球一樣，陪同的人越來越多，他被陪同的人包圍起來了，哪裏能接觸群眾？上麵的部門多，今天來這個，明天來那個，都得陪同，都得匯報，都得盛情接待，鬧得基層叫苦不迭。