中國投資體製改革30年研究

第一節 投資項目管理的改革

　　任何投資活動，都始於特定工程建設項目的規劃與決策，終於該工程項目的建成投產。投資項目的決策正確與否，項目管理科學與否，對投資目標能否實現，具有重要意義。廣而言之，一國投資項目管理的質量與水平，決定了一國經濟持續健康發展的後勁與實力。

　　我國的投資項目管理，經曆了從計劃經濟時代到市場經濟的轉變過程，經曆了從傳統的管理方式向現代項目管理方式的轉變，項目決策和管理的科學化、民主化水平也在逐步提高。本章討論我國投資項目管理的改革和發展過程。

　　一、計劃經濟體製下的基本建設管理

　　（一）基本建設投資決策與管理體製

　　20世紀50年代初，學習蘇聯的理論和經驗，在蘇聯專家的幫助下，我國建立起高度集中的計劃經濟體製，以及計劃經濟體製下的基本建設體製。這一體製在實行過程中也曾做過一些改革，主要是管理權限的下放和調整。1978年中共十一屆三中全會以後，我國開始逐步對計劃體製以及相應的基本建設體製進行市場化改革。

　　依據50年代蘇聯的劃分方法，凡是形成固定資產的經濟活動過程，都是基本建設。但在實際工作中，把固定資產簡單再生產範圍以內的基本建設，劃歸各級經委主管，視做現行生產；而固定資產的擴大再生產，如新建、改建、擴建，則稱為基本建設，劃歸各級計委和建委主管。所以，基本建設既包括固定資產更新，也包括固定資產的新增和擴大。

　　1.計劃體製下基本建設項目決策和管理的主要特點

　　（1）基本建設投資決策權集中於中央。在宏觀決策方麵，國家計委通過基本建設五年計劃和年度計劃，確定基本建設的投資規模、投資方向、項目的產業和地區布局等重大決策。在項目決策方麵，所有規模以上項目的計劃任務書、初步設計、設備成套項目由國家計劃部門和建設部門審批。限額以下的地方項目，也由中央有關部門審查批準。

　　（2）基本建設投資主要由中央撥款。所有基本建設投資，都要納入基本建設年度計劃，才能撥款。

　　（3）統一建立基本建設管理機構。1952年成立國家計劃委員會，負責製訂全國基本建設的長期規劃和五年計劃。1954年成立國家建設委員會，把限額以上項目的決策權和設計審批權集中到中央。同年又成立了建築工程部，負責歸口管理全國的建築業。各省市設建築工程局。此外，財政部、物資和中央、地方的主管部門都設有主管基本建設計劃、財務和物資的職能機構，從上到下，形成了統一的基本建設管理機構。

　　在基本建設管理製度方麵，確定了“先勘察，後設計；先設計，後施工”的原則；規定了“設計任務書—初步設計—技術設計—施工圖”四階段設計程序；規定了“八階段”基本建設程序；製定了各種預算定額、概預算編製細則、預算價格以及各種工程的費用定額標準。

　　2.計劃體製下基本建設體製的主要框架

　　國家計委在基本建設管理中起著決定性作用。在宏觀決策方麵，計委負責製訂基本建設計劃，確定基本建設投資規模、投資方向、項目的產業和地區布局等重大決策。在具體項目的決策方麵，國家計委負責大中型項目的確定、項目投資安排、計劃任務書的審批等。

　　國家建委對基本建設實行全麵管理。其主要職責是：執行基本建設計劃，負責製定相關方針政策。具體包括：按時檢查計劃執行情況，協調解決相關問題；組織重點項目的落實；組織領導設計施工方麵的相關工作，製定相關規章製度；組織基建科研和技術革新活動；管理城市建設和城市規劃方麵的工作等。

　　地區基本建設委員會全麵負責本地區的基本建設工作，負責基本建設計劃的實施，製定相關方針政策。具體工作內容與國家建委相仿。

　　建設單位是執行基建計劃的基層單位，是一定建設項目的擁有者，以及建設工程的組織者和監督者。其職責包括：編製基本建設計劃和預算，委托設計和施工，組織物資調配和設備采購、生產準備工作，組織竣工驗收，交付使用。

　　設計單位根據建設單位委托，按照計劃任務書的要求，進行工程設計，對工程設計質量全麵負責。

　　施工單位根據建設單位委托和工程設計文件，進行土建施工和設備安裝，對工程的建築安裝質量負全責。

　　中國人民建設銀行成立於1954年，負責管理基本建設支出預算和財務，辦理基本建設撥款、結算和放款，對企業、機關等用於基本建設的自籌資金，也負責結算業務，對建設項目全過程進行財政監督。

　　（二）基本建設投資決策和管理程序

　　總體上說，基本建設投資決策與管理程序包括計劃的編製、下達、執行、檢查和總結等環節的完整過程。

　　1.基本建設投資的宏觀決策和管理的程序

　　編製基本建設計劃是宏觀投資建設項目管理的主要方式和內容。國家基本建設計劃是國民經濟計劃的重要組成部分，包括確定全國基本建設投資的總規模，投資在各部門、各地區的分配，並確定重大的建設項目等。國家基本建設計劃由國家計委負責編製，國家建委參與編製。各部門、各地區的計委和建委，根據國家基本建設計劃的要求，編製本部門和地區的基本建設計劃。

　　計劃的編製一般采取“兩下一上”的程序，即國務院先下達控製數字或建議數字，然後由各級編製計劃草案上報，最後由國務院下達正式計劃。

　　國家計委編製的全國計劃包括國家基本建設計劃由國務院審定，經提請全國人民代表大會審議批準後，作為正式計劃，下達到各部門和各地區，並逐級下達到基層單位組織落實，由建委監督檢查。

　　2.基本建設投資的微觀決策和管理程序

　　計劃經濟體製下的微觀管理程序，分為八個循序漸進的步驟，它們是：

　　（1）計劃任務書。所有新建、改建和擴建項目，國家重點項目，以及挖潛、革新、改造項目，都要編製計劃任務書。計劃任務書由主管部門組織計劃、設計等機構提前編製。

　　計劃任務書是確定建設項目和建設方案（包括建設規模、建設根據、建設布局和建設進度等）的重要文件，是編製設計文件的依據。

　　按規定，大中型項目的計劃任務書的主要內容有：建設目的和根據；建設規模，產品方案或生產綱領，生產方法或工藝原則；礦產資源、地質、水文和原材料、燃料、動力、供水、運輸等協作配合條件；資源綜合利用和“三廢”治理的要求；建設地點或地區，估算占用土地數量；防空、防震等要求；建設工期；投資控製額；勞動定員控製數；要求達到什麽樣的經濟效益和技術水平。改、擴建大中型項目的計劃任務書還應包括原有固定資產利用程度和現有生產潛力發揮情況。自籌大中型項目的計劃任務書中，還應注明資金、材料、設備的來源，以及同級財政、物資部門簽署的意見。小型項目計劃任務書的內容可以適當簡化。非工業大中型項目可以參考上述事項內容對計劃任務書另做規定。新建工業區、礦區、林區應有區域規劃。重大水利樞紐和大型水電站應有流域規劃和河段規劃，鐵路幹線要有路網規劃，跨省區長距離輸油管、輸氣管應有管網規劃。

　　大中型項目的計劃任務書，由中央主管部或省、市、自治區審查，報國家計委批準。部直屬及下放項目的計劃任務書，上報前要征求所在省、市、自治區意見。小型項目的計劃任務書，按隸屬關係，由中央主管部或省、市、自治區審批，審批權限原則上不再下放。

　　計劃任務書的批準，意味著項目的確定。

　　（2）選擇建設地址。根據地區規劃和計劃任務書的要求，可以選擇建設地點。選址主要考慮的問題包括：資源、原料是否落實可靠；工程地質和水文地質等建廠的自然條件是否可靠；交通運輸、燃料動力等建廠的外部條件是否具備，經濟上是否合理等。

　　項目選址，按項目隸屬關係，由主管部門組織勘察設計等單位和所在地有關部門共同進行，並要取得當地規劃部門的同意。

　　建設選址的審批權限是：新建工業區和大型項目須報國家建委審批；中小型項目按隸屬關係由中央主管部門或省、市、自治區審查批準；部直屬或商地方安排的中小型項目的建設地點，應取得所在省、市、自治區的同意。

　　（3）編審設計文件。建設項目的計劃任務書和選址報告審批合格後，就可以著手編製設計文件。計劃任務書是進行設計的依據，設計文件是計劃任務書的進一步深化。

　　建設項目按規模大小和技術複雜程度，分為兩個階段或三個階段進行。大中型項目，一般采取兩段設計，即初步設計和施工圖。特大型或特別複雜的項目增加技術設計階段。小型簡單的項目，也可將初步設計和施工圖合並。

　　初步設計要確定建設項目技術的可行性和經濟合理性，解決項目所有重要的技術和經濟問題，對項目做出全麵規劃。初步設計獲得批準之後，才能列入計劃，才能進行征地、土建準備、設備采購等具體工作。

　　初步設計的審批權限是：大型項目的初步設計和總概算，由中央主管部門或省、市、自治區審查，報國務院批準。

　　（4）編製年度計劃。設計文件批準後，可列入年度計劃。隻有被列入計劃，設計文件確定的年度投資、設備、材料、施工進度等才有保證。

　　（5）設備訂貨與施工準備。施工準備的主要內容包括：征地、拆遷、編製施工組織設計和施工圖預算、三通一平、準備建築材料等。

　　（6）施工。

　　（7）生產準備。

　　（8）竣工驗收，交付使用。

　　以上八個步驟，前三步可視為基本建設項目投資微觀決策，後五步可視為投資項目的具體實施階段。

　　（三）計劃體製下基本建設管理的經驗教訓

　　1.計劃管理體製下基本建設的偉大成就

　　基本建設計劃管理體係是仿照蘇聯模式建立起來的，在當時有著深厚的國際、政治、經濟、文化的背景。這一體係在實踐中逐漸形成和完善。總體說來，這一體製與我國當時的計劃體製和經濟發展水平相適應，基本建設程序也基本反映了基本建設的客觀規律，具有科學的因素。基本建設的計劃體製發揮了集中力量辦大事的優勢，在“一窮二白”的基礎上，初步建立起了較為完整的國民經濟體係。新中國成立初期，全國工業固定資產隻有124億元。“一五”期間，以蘇聯援建的156項為重點、限額以上694個大中型建設項目的建成投產，奠定了我國現代工業的初步基礎。到1979年，固定資產投資總額達到8444億元，建成了35.5萬個工業企業，形成固定資產5000億元。30年間工業總產值的年均增長速度為11.2%，工業淨產值占國民收入的比重從19.5%提高到46.7%，各主要工業產品產量的世界排名顯著上升。同時，全國生產力布局狀況也有很大改善。但是，前30年中國建設在取得巨大成就的同時，也走過了曲折的道路，付出的代價不小，教訓也非常深刻。

　　2.對基本建設程序和管理規則的衝擊

　　“八步驟”的基本建設程序，大體上是好的，但也有缺陷，主要缺點在一頭一尾。在開頭，在編製計劃任務書之前，缺少一個項目預研究/投資建議的環節，而搞好可行性研究，做好調查和規劃工作，這樣才可以盡量避免盲目性，減少盲目建設、重複建設、爭上項目、不顧後果等不負責任現象的發生。程序結尾也有漏洞。有些項目竣工不驗收，驗收不竣工；有的竣工驗收之後不能投產，投產後不能正常生產，或生產多年達不到設計能力等。如果增加一個後檢查/後評估環節，效果會好些。

　　總體說來，第一個五年計劃期間，以及“文革”之前的幾年，基本建設投資決策和管理做得比較好，基本建設程序堅持得比較好，經濟建設進行得比較順利，投資效果也比較好。“大躍進”期間，以及“文革”期間，在“左”的思想的指導下，項目決策急於求成，隻重速度不講質量，基本建設的正常程序和管理規則受到較大衝擊。有的項目完全不按基本建設程序辦事。很多項目忽視前期工作：有的沒有計劃任務書，有的沒有選址報告，有的初步設計不經審批，有的不經過綜合平衡。不少項目原材料不落實，有的投產後無銷路，盲目投資，重複建設，給國民經濟造成了嚴重的損失和浪費。不少項目受到來自“長官意誌”的幹預，幹擾了正常程序的進行。雖然有關方麵多方糾正，但是問題始終沒有得到根本解決。例如，1978年列入國家計劃的大中型項目中，就有20項沒有編製計劃任務書。據當時某省的統計，該省從1958年到1977年的20年中，報廢的較大建設項目就達81個，相當於每年有4個較大的項目報廢。由於項目決策的失誤，有些項目建起來後不能發揮作用。據一些調查資料分析，在建成投產項目中，有30%～40%的項目不能發揮作用。又據對1978年年底以前建成的17個成套引進項目的調查，1979年能力利用率在50%以下的有6個，在65%和76%的各一個。也就是說，大約有半數的項目利用率很低。

　　3.計劃體製下基本建設管理製度的問題與不足

　　基本建設計劃管理的最大問題是權力過於集中於中央，忽視了地方和企業的利益和積極性。首先，中國是個大國，各地情況千差萬別，有各自的特點和需要，理應發揮地方的優勢，因地製宜地開展建設。特別是隨著生產和建設的發展，基本建設的規模越來越大，項目越來越多，全部靠中央，也難以管好。再有，是對企業管得過死，忽視了企業的利益，不利於調動企業的積極性。企業在固定資產再生產方麵的權限隻限於利用大修理和部分折舊基金進行局部的更新改造。在很長一段時間內，企業基本折舊全部上繳財政，企業技術改造所需資金全部由國家財政撥款解決。甚至“四項費用”（技術措施費、新產品試製費、勞動保護措施費和零星土建工程開支）也要納入基本建設計劃，由預算撥款解決。其間，在中央和地方、中央和企業的關係方麵，陸陸續續進行了多次調整，但一直未能擺脫“一放就亂，一收就死”的怪圈。另外在管理方式上，主要采用直接的行政手段管理建設項目，較少用經濟手段實行間接調控。

　　二、投資項目決策與管理的改革

　　（一）投資項目決策改革的起步

　　改革開放之初，國民經濟處於崩潰的邊緣，百廢待興。痛定思痛，人們開始反思30年中經濟建設領域的成功經驗與慘痛教訓，開始了投資決策與管理的改革嚐試。

　　這一階段的改革主要在以下方麵：

　　1.嚴格基本建設程序，規範建設項目管理

　　1978年4月21日，國家計委、國家建委、財政部發布《關於基本建設程序的若幹規定》，要求所有的新建、改擴建項目都需要編製計劃任務書。

　　同年，國家計委、國家建委、財政部規定了“十二個不搞”，包括：不準搞資源不清的項目；不準搞工程地質、水文地質不清的項目；不準搞工藝不過關的項目；不準搞工藝技術十分落後、消耗過高的項目；不準搞協作配套條件不落實的項目；不準搞汙染環境而無治理方案的項目；不準搞“長線”產品項目；不準搞重複建設的項目；不準搞“大而全”“小而全”的項目；不準搞與現有生產企業爭原料的項目；不準搞盲目引進項目；不準搞“樓堂館所”。這一規定針對當時很多項目前期工作不紮實、建設條件不落實、盲目決策、重複建設的現象，做出了具體規定，在實踐中也起到了一定作用。

　　1980年4月，全國基本建設工作會議提出擴大國營施工企業的經營管理自主權，確定其合理利潤，實行利潤留成製度。

　　1984年，國務院相繼出台《國務院批轉國家計委關於工程設計改革的幾點意見的通知》和《關於改革建築業和基本建設管理體製若幹問題的暫行規定》，提出了包括全麵推進基本建設項目投資包幹責任製、改革建設資金管理辦法、改革項目審批程序等16個方麵的改革。

　　2.基本建設投資“撥改貸”，擴大企業自主權

　　1979年8月，國務院批準《關於基本建設撥款改貸款的報告》，嚐試用有償使用資金的辦法來管理財政投資，並開始在上海、吉林、河南3個省、市的8個建設項目中試點。1980年試點範圍進一步擴大，試辦貸款的單位發展到1500多戶，既有地方項目，又有中央項目，既有小型工程，又有大中型項目。試辦貸款的行業，從輕工、紡織，發展到電力、煤炭、石油、交通、建工、機械、建材、商業、外貿、文化、醫藥等20多個。貸款金額從7000多萬元增加到36億多元。電力部直屬的大中型火力發電項目，已經全部改為銀行貸款。上海、湖北、福建、雲南等省市，國家預算直接安排的投資改為貸款的已有1/3左右。

　　試點成功後，1984年國家計委、財政部、建設銀行聯合發布《關於國家預算內基本建設投資全部由撥款改為貸款的暫行規定》，要求自1985年起，凡是由國家預算安排的基本建設投資全部由財政撥款改為銀行貸款。這一規定使得基本建設投資由財政撥款改為銀行貸款，變無償使用國家資金為有償使用。

　　基本建設投資“撥改貸”，使基本建設管理工作朝著尊重客觀經濟規律，發揮經濟組織、經濟手段作用，講求經濟效果的方向前進。試辦貸款的單位，一般都試圖合理安排項目，保證工程質量，加快建設速度，節約建設資金。由於從過去花國家的錢變為現在花自己的錢，過去盲目決策、盲目投資的情況發生了一定變化。在一定程度上，“撥改貸”是投資主體的轉移，從國家直接投資變為企業投資。這不僅是投資信貸體製改革的開始，也標誌著投資項目決策改革的正式開始。

　　這一階段的改革成果，主要是推出了“撥改貸”的改革，使國有單位的投資由完全依靠財政撥款、無償使用變為主要依靠銀行貸款、有償使用，從此企業開始關心項目的經濟效果，關注投資決策的問題。隨後從投資決策與管理中的計劃與市場問題入手，開始改革設計、施工管理體製，簡化審批程序，繼而打破了政府作為單一投資主體的格局。但是，在投資決策的程序方麵，仍存在很多問題。

　　總體上說，這一時期還處於經濟體製改革的初期，其特點是在計劃經濟的基礎上適當引入市場因素。計劃經濟仍占統治地位，國營企業仍占統治地位。在發展環境方麵，國民經濟處於恢複和調整階段，投資規模從較低水平在逐漸提高。因此，這一時期的投資決策和管理改革，主要是針對基本建設中存在的弊端和問題，完善和規範原有的規則和方法，試圖兼顧地方的利益，適當擴大建設單位、設計施工單位的自主權，調動地方和企業的積極性等方麵。

　　（二）投資項目決策改革的推進

　　1984年，中共十二屆三中全會通過《中共中央關於經濟體製改革的決定》，明確指出社會主義經濟是有計劃的商品經濟，以城市為中心的改革全麵推開。1988年6月，國務院批準了國家計委《關於投資管理體製的近期改革方案》，從擴大企業投資決策權等7個方麵提出了具體的改革設想，標誌著我國的投資項目決策和管理改革進入了推進階段。這一時期的投資項目決策和管理改革主要在以下幾個方麵：

　　1.投資主體、決策主體、管理主體多元化、多層次化

　　在計劃經濟時期，國有企業占統治地位，主要是由中央政府進行項目投資決策和管理。隨著經濟改革的深化，我國的經濟結構發生重大變化，國營企業在改革、改製、改組，“三資”企業逐漸增多，民營企業不斷發展，金融機構的改革不斷深化。同時，我國的財稅體製經過20世紀80年代初期的“分灶吃飯”的分權製度，80年代後期的“大包幹”管理改革，特別是1994年的分稅製改革，由行政性分權跨入了經濟性分權，各級地方的收入和利益得到製度保證。在這種情況下，基本建設投資已經發展為中央政府、地方政府、各級部門、企業和個人等多層次的項目決策和管理體係。不同規模、不同投資主體、不同行業的項目，分別由相應的主體決策和實施，由相應的機關進行審批和管理。

　　2.投資項目決策概念逐漸清晰

　　一般來說，投資項目決策包含了以下三重決策：一是投資決策，即項目規劃，要解決的問題是確定何時何地以什麽方式建何種項目。一般來說，商業性項目的投資決策由資本所有者做出，公益性項目的投資決策由政府做出。二是資本決策，由權益資本所有者判斷項目可能帶來的收益（資本回報或者社會效益），決定是否出資建這個項目，進而設計具體的項目結構。三是信貸決策，由債務資金提供者判斷項目的風險和清償能力，決定是否提供以及以何種條件提供債務資金。

　　3.管理方式間接化

　　國家在投資管理中逐步用指導性計劃取代指令性計劃，運用產業政策、稅收、價格和利率等間接調控手段調節投資方向和各類投資主體的投資行為。表現為，越來越多地依靠發揮市場機製作用和運用經濟杠杆而不是行政命令去調節資本要素的配置；在項目建設的全過程引入市場競爭機製。

　　（三）投資體製改革的深化

　　1992年鄧小平視察南方重要講話發表和中共十四大確定深化投資體製改革，為投資項目決策和管理改革提供了新的契機。中共十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，提出：“逐步建立法人投資和銀行信貸的風險責任。競爭性項目投資由企業自主決策，自擔風險，所需貸款由商業銀行自主決定，自負盈虧。用項目登記備案製代替現行的行政審批製，把這方麵的投融資活動推向市場，國家用產業政策予以引導。”這個《決定》確定了中國經濟體製的基本製度框架，中國改革進入整體推進的新階段。同時，中國經濟快速發展，投資規模不斷擴大，投資管理改革開始深化。

　　但是，投資決策改革過程中仍然存在著很多問題。特別是1994年財政體製改革後，國家和地方財政“分灶吃飯”，地方政府在財政上的獨立性和壓力同時增大，各地政府都把擴大投資作為經濟發展的主要方式。“長官意誌”和急於求成使項目的可行性論證成為擺設，投資決策更是幾乎沒有科學依據。同時，由於國有企業的領導不承擔投資決策失誤的責任，許多企業的領導者都不計後果地把擴大企業規模作為自己職級晉升的手段，向政府要投資，向銀行要貸款。這樣的體製使得投資決策的後果無人負責，甚至不計後果，最終導致很多項目難以維持，銀行貸款無法償還，工程的建成之日就是停產之時，社會資源浪費驚人。根據當時的文件規定，項目審批應該遵照嚴格的審批程序。大中型企業限額以上項目應由國家計委來審批。具體限額是，能源、交通、原材料等行業投資5000萬元以上、其他行業的項目限額3000萬元以上的項目由國家計委審批；投資在2億元以上的項目須上報國務院審批。但在實際操作中，上述限製並沒有被嚴格執行。由於一旦能夠獲得國家的批準，就可以獲得銀行貸款支持並在環保方麵得以通過，因此，企業把注意力都放在了如何“跑項目”之上，而忽略了投資決策。事實上，如果地方政府的財政收入足以支持項目建設開工，則不會主動去國家計委要求項目被審批。

　　從80年代末到2004年的十幾年，雖然在投資領域進行了一係列改革，基本形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但是，還有一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，其中主要有：

　　1.國有資產投資決策責任沒有完全落實

　　長期以來，國有企業投資決策者的利益與投資項目的成敗沒有必然聯係，沒有形成“誰投資，誰決策，誰承擔風險”的責任製度。

　　2.投資決策科學化、民主化的改革有待加強

　　審計是督促國有資產決策和建設管理人員合理使用建設資金、及時發現資金使用問題的有效手段。我國當時並未建立完善的外部監督製度。

　　因此，進一步深化投資決策改革，建立科學化、民主化、法治化的投資決策機製，是建立和完善社會主義市場經濟體製的客觀要求。

　　2004年7月25日，國務院頒布《關於投資體製改革的決定》（以下簡稱《決定》），這是我國投資項目決策改革的一個新的裏程碑。《決定》的指導思想是：按照完善社會主義市場經濟體製的要求，在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資活動中的主體地位，規範政府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利於各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優化投資結構，提高投資效益，推動經濟協調發展和社會全麵進步。

　　《決定》中有關投資項目決策改革的內容主要有：

　　（1）確立企業投資自主權，改企業投資項目的審批製為核準製和備案製。這是我國投資項目決策改革的一項重大製度創新。《決定》要求，今後政府投資項目仍然實行審批製，對不使用政府投資資金的企業投資項目，一律不再實行審批製，政府隻對其中的重大項目和限製類項目進行核準，對其他項目實行備案製。為保證這一製度的順利實施，作為《決定》的附件，公布了《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》。

　　與審批製相比，核準備案製在適用範圍、審核內容和審核程序方麵均有很大區別。從適用範圍來看，審批製隻適用於政府投資項目和使用政府性資金的企業投資項目；核準備案製適用於企業不使用政府性資金投資建設的重大項目、限製類項目。從審核內容來看，審批製身兼雙職，需要從社會管理者的角度和投資所有者的角度審核企業的投資項目決策；核準備案製則保證了政府隻從社會和公共管理者的角度審核項目，主要考慮的內容是經濟安全、資源開發利用、生態環境保護、優化區域布局和產業結構、保障公共利益、反壟斷等內容，而不需要操心關於項目前景、經濟效益、資金來源、技術方案等微觀層麵的內容，從而真正實現了放權給企業。從審核程序上看，審批製需要經過“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節，而核準備案製隻有“項目申請報告”一個環節。

　　（2）合理界定了政府投資的職能。政府投資主要用於關係國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，用於加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟社會發展、推進科技進步和高技術產業化。采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式，合理使用各類政府投資資金。對非經營性政府投資項目，加快推行代建製。

　　（3）完善投資宏觀調控體係，改進調控方式。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。在我國基本建立起中國特色的社會主義市場經濟體製後，特別是加入世貿組織後，市場化的程度在逐漸加深，國際化的趨勢日益加劇。政府在進行宏觀調控時，也越來越采用經濟手段調節。一方麵是政府職責的內涵越來越清晰和依法行政的不斷完善，另一方麵是市場中的各種信號基本具備了傳達經濟手段政策的功能。因此，在企業成為投資決策主體的大背景下，政府的投資管理模式也必然發生轉變。

　　（4）完善對政府投資的監督管理，建立政府投資責任追究製度，健全政府投資製衡機製，建立政府投資項目後評估製度和社會監督機製；加強和改進對社會投資的監督管理，建立健全協同配合的企業投資監管體係，依法加強對企業投資活動的監督，建立企業投資誠信製度；加強對投資中介服務機構的監管，對谘詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理。

　　《決定》的頒布，是我國投資項目決策和管理走向市場化和法製化的重大步驟。但是，在具體實施過程中還需要細化和深化，特別是政府放權的徹底性以及銀行等金融機構獨立審貸的程度，都考驗著投資體製市場化和法製化改革的實際成效。因此，也有專家學者表示了對《決定》中一些改革內容實施懷有疑慮。如：核準製有可能成為變相的審批製；《目錄》中所列條目太過寬泛；國有資本最大的問題在於投資效益而不在“審批”（郭勵宏，2004）；相關責任追究製度不完善（羅雲毅，2004），等等。這些都將成為下一步改革所需要解決的問題。

　　三、投資項目決策的科學化、民主化與法治化

　　科學化與民主化是保證決策質量的必要途徑。決策科學化是指廣泛應用當代科學知識，遵循事物發展的客觀規律，更科學、客觀和準確地預測項目或其他計劃實施的代價和收效，為決策提供依據，避免無知與蠻幹。決策民主化的目的不僅僅是集思廣益，避免疏漏，更重要的是在決策中協調不同利益群體，保證決策的公正性，防止決策出現利益關係扭曲。科學決策隻有建立在民主決策的基礎上才能保證決策的正確性和可行性。科學化與民主化，一個是實質性工作，一個是程序性工作，民主化是對科學化的監督與保障手段，沒有實現民主化的投資決策程序，投資效率無法得到保障，但是決策程序過分繁瑣對於投資決策的效率也會產生負麵影響。

　　決策法治化，是指政府的各項決策必須以憲法、法律和法規為依據。在重大項目決策上，就是要建立一套民主的、科學的決策製度、規範和程序，使決策有法可依，有章可循。

　　“決策科學化、民主化、法治化”是一個多層次的目標體係，它要求決策過程必須建立在製度的基礎之上，經過科學的程序，廣泛發揚民主，大量收集信息，充分研究論證，采用集體決策的方式，利用現代化的技術手段，把靜態的典型研究與動態的係統分析結合起來，把定性分析與定量分析結合起來，以期最大限度地提高決策質量。

　　（一）我國投資項目決策科學化、民主化的發展曆程

　　回顧我國投資項目決策的曆史，經曆了曲折，付出了代價。早在新中國成立之初的“一五”時期，國家重點工程的建設就堅持了投資前的技術經濟論證工作，保證了投資效益。1958年開始的“大躍進”中則拋棄科學，蠻幹成風，損失巨大。隨後的反思促進了20世紀60年代初經濟效果大討論和科學決策研究的熱潮，催生了以研究建設項目投資決策分析方法為重點的具有中國特色的技術經濟學。然而隨後而至的“十年動亂”又把這種探討和學科建設打入資產階級學術範疇，政治上搞臭，組織上解散，國民經濟處於崩潰邊緣。兩次逆轉與其說是決策科學的不成熟，不如說是在錯誤的政治氣候下決策機製的大倒退。

　　改革開放以來，投資項目決策的科學化、民主化出現了喜人的變化。

　　——科學決策的理論和方法研究空前發展。80年代投資項目決策科學化掀起高潮，現代決策科學和項目可行性研究與評價理論被大量引進、學習和迅速應用。

　　——初步形成了科學決策的體係和製度。在吸收和借鑒聯合國工發組織、世界銀行和發達國家在發展中國家援建項目可行性研究、項目評價和投資管理經驗基礎上，結合中國國情，形成了自己的製度和規範。如1983年國家計委頒布了《關於建設項目可行性研究的實行辦法》，1987年頒布了《建設項目經濟評價辦法》第一版。可行性研究和項目評價已進入項目投資建設的法定程序。

　　——改革開放以來大規模的經濟建設鍛煉了隊伍，鍛煉了人才。高等院校工程、經濟和管理專業紛紛開設技術經濟學課程，建立了碩士和博士研究生培養係列。從事可行性研究和決策谘詢的社會服務機構發展迅速。我國已經有能力組織諸如“南水北調”、“三峽工程”等超大型項目的跨部門、跨地域、跨學科的大規模的可行性研究和項目論證和評價工作。

　　——重大項目開展專家谘詢。中央和地方各相關部門，大都建立了谘詢專家人才庫。在重大項目立項、論證的過程中，重視發揮專家谘詢作用，為其進行調查研究、搜集資料提供必要的支持。在決策過程中注意吸收專家的意見。

　　例如，長江三峽工程，從1955年長江水利委員會進行初步勘察設計開始，到1992年全國人大通過最後決議，經過了近40年研究論證曆程。改革開放以後重新論證時，成立了由412位專家組成的專家隊伍，分成14個專業組，進行了詳細研究論證。1988年底提交了14份專題論證報告，對所有不同意見進行了客觀記錄，對未簽字專家的意見均收錄作為報告附件。1992年4月3日，七屆全國人大第五次會議以1767票讚成、177票反對、664票棄權、25人未按表決器通過了《關於興建長江三峽工程的決議》，並向全世界公布了投票結果。這是我國重大項目決策科學化、民主化、法治化的一個典型案例。

　　——2004年國務院正式發布實施的《關於投資體製改革的決定》及配套文件，標誌著我國投資決策科學化、民主化進入法治化的新階段。我國正在逐步建立比較健全的決策谘詢製度、決策聽證製度、決策後評估製度和決策責任製度。

　　（二）深化投資項目決策科學化、民主化和法治化的途徑

　　為了進一步加強投資決策的科學化、民主化和法治化建設，以下幾個方麵應予以重視：

　　（1）繼續深化行政審批製度改革，簡化審批程序，使交易成本下降。允許更多的投資主體進入，必將在客觀上推進政府投資決策的科學化進程。

　　（2）提高專家參與程度，充分聽取不同領域專家的意見和建議，深入調查和充分論證之後再進行決策，避免決策的盲目性。

　　（3）在項目決策之前，應該通過各種形式吸收群眾參加決策，充分聽取群眾的各種意見。有些特大項目，還應擴大論證範圍，組織更多的人參加討論。吸收群眾參加建設項目決策，可以避免和減少決策上可能產生的失誤。

　　（4）進一步加強外部監督，逐漸增加決策的透明度，才能減少決策失誤，降低失誤的成本和風險。

　　（5）加強決策的嚴肅性，“誰決策，誰負責”；此外，對於依照程序決策失敗的情況，應建立規範化的解決方式。

　　（6）健全投資決策方麵的立法。配合《決定》的實施，應該組織力量加強《投資法》的研究，最終建立具有中國特色的投資決策與監管的製度體係。