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第四節 配套體製改革
改革開放以來，投資體製改革一直是經濟體製改革的重點之一。作為一項綜合性體製，投資體製改革與其他體製如計劃體製改革、財政體製改革、金融體製改革以及價格體製改革都密切相關。
一、金融體製改革實踐
（一）改革開放至“入世”前我國金融體製的改革實踐
1.改革開放初期的金融體製改革
在經濟體製改革之初，黨中央和國家領導人十分關心金融改革。1979年10月，鄧小平在省委第一書記座談會上，提出銀行應該抓經濟，現在隻是算賬、當會計，沒有真正起到銀行的作用。銀行要成為發展經濟、革新技術的杠杆，要把銀行真正辦成銀行。鄧小平的講話，中肯地批評了計劃經濟時期銀行作用的畸形狀況，為金融改革指出了明確方向。1979 年至1984 年我國金融領域展開了一係列改革。雖然這種改革隻是初步的，但已經顯示出新型的金融體製和金融運行機製已在我國大地上逐步產生和發展起來。按照經濟體製改革的總體要求，到1984年形成了一個以中央銀行為領導、國家銀行為主體、多種金融機構並存的金融體係。
隨著社會主義商品經濟的發展和經濟計劃體製改革的進行，過去那種政企不分、由人民銀行一家包攬金融管理和經營信貸的組織形式，已經不能適應形勢發展的要求，人民銀行如何發揮中央銀行作用從一開始就提上了改革日程。1979年2月，國務院批轉了人民銀行行長會議紀要，強調要把銀行工作迅速轉移到社會主義現代化建設的軌道上來，必須對銀行的作用有足夠的認識；並指出人民銀行是全國資金的樞紐和連接國民經濟的紐帶，許多事情通過銀行來辦，可以比用行政方法做得更靈活，更有效，更有利於按經濟辦法管理經濟。1981年1月，姚依林副總理提出：“人民銀行總行要發揮中央銀行的作用。”同月，國務院發出《關於切實加強信貸管理，嚴格控製貨幣發行的決定》，強調“中國人民銀行要認真執行中央銀行的職責”。1982年7月，國務院授權中國人民銀行行使中央銀行的職能，加強金融管理，同時要求專業銀行更好地發揮作用。同年9月，國務院正式作出《中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，不再辦理工商信貸和儲蓄業務。1984年1月，中國人民銀行理事會召開第一次會議，強調要以積極的態度對待金融體製改革，人民銀行要根據國家的方針、政策，把資金管住，並且明確中國人民銀行與專業銀行在業務上是領導與被領導的關係。
伴隨著金融體製改革的開始，改變了舊有的“大一統”格局，陸續恢複和分設了一些專業銀行。1978年12月，中共十一屆三中全會審議並原則通過的《中共中央關於加快農業發展若幹問題決定（草案）》，明確提出要恢複中國農業銀行，大力發展農村信貸事業，這個加快發展農業的重大決策，開拓了設立國家專業銀行的先例。1979年以後，為了適應經濟發展和經濟體製改革的需要，我國先後恢複和建立了一些專業銀行、綜合性銀行和非銀行金融機構，在金融機構的改革方麵邁出較大的步子。首先改革了中國銀行、中國人民建設銀行的體製，成立了國家外匯管理局，新設了中國投資銀行、中國工商銀行、中國國際信托投資公司，重建了中國人民保險公司，改革了農村信用社。這樣，改變了金融體係的單一化，逐步建立分工協作的金融經濟運行體係；根據各產業發展的需要對專業銀行進行對口分工，改變了金融業的壟斷格局；專業銀行從事信貸、結算、現金出納管理、儲蓄、信托、投資等多種金融業務，有利於專業銀行的綜合化發展。但金融體係和機構改革也存在著一些問題：專業銀行成立後，形成各自獨立的金融機構，資金多頭管理，出現信貸失控，貨幣發行難以集中的局麵，從而影響經濟發展和改革的推進。銀行機構仍不健全，專業銀行都是國家銀行，不符合堅持以公有製為主體、發展多種經濟形式的要求，也缺乏輔助性的非銀行金融機構，不利於搞活經濟與金融。
改革開放後，國家對宏觀經濟的管理逐步從直接管理轉向間接管理，開始重視價值規律對經濟的調節作用。在金融領域，黨和國家開始重視銀行信貸，利用金融手段來支持經濟發展，調控經濟運行，這樣，銀行信貸資金管理體製成為金融體製改革的重要內容。針對當時存在的信貸資金供應上的“供給製”、信貸管理上的單純依靠行政辦法、信貸計劃體製和全國銀行吃“大鍋飯”的狀況，1979年2月，開始對國家綜合信貸計劃管理體製進行改革。同年下半年，人民銀行總行又提出了“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額包幹”的辦法，基本內容是總行對基層銀行由存貸款總額指標管理改為存貸款差額指標管理，不再約束基層銀行的信貸總額，隻控製存貸款差額，各級銀行在完成存差計劃或不突破貸差計劃的前提下，多存可以多貸，銀行的自主權得到了擴大。這一辦法最初在上海、江蘇、陝西等6省市進行試點。1981年，總行決定在全國統一推行。這是改革開放後信貸資金管理體製改革的新嚐試，其積極作用表現在：差額包幹分散了一部分資金計劃管理權限，增加了各級銀行組織存款的積極性和一定的自主經營權，有利於調動基層銀行的積極性。差額包幹製度引起了地方黨政領導對資金籌措和運用信貸資金的重視，金融工作得到了地方各級黨政領導的支持，也有利於促進地方經濟的發展。提高了各級銀行經營管理水平，由於差額包幹辦法要求各級銀行在包幹差額內其資金自求平衡，從而增強了各級銀行資金管理的責任。總之，差額包幹的調控辦法，體現了宏觀上要求集中統一、微觀上要搞活的精神。當然，差額包幹的辦法缺乏其他調控工具的製約，計劃包幹的差額事實上是包而不死，並且各級銀行缺乏自我約束機製，極易導致信貸失控。因此，這種差額包幹調控辦法隻能帶有過渡性質，對金融宏觀調控是十分不利的。
長期以來，我國的外匯由中國銀行一家統一經營。這種經營體製不利於開展國際金融交往、引進外資和提高經濟效益，影響對外開放政策的有效實施。1979年底，我國成立中國國際信托投資公司，作為吸收外資的專業機構；成立經濟特區的專業銀行、外資銀行和中外合資銀行等金融機構辦理外匯業務，其他專業銀行也可適當經營部分外匯業務。同時，為適應對外開放和外貿體製改革的要求，我國在加強和改善外匯宏觀控製和搞活外匯管理方麵也設立了機構，製定了法規。1979年2月，批準設立國家外匯管理總局，明確其職責是管理全國外匯。改革以前，我國沒有一個公開的全國性外匯管理辦法。1979年7月製定了《中外合資經營企業法》，1980年底又公布了《外匯管理暫行條例》。這些法規使我國外匯管理初步有法可依。此外，為搞活外貿、增加外匯收入，實行貿易和非貿易外匯留成管理。實行外匯留成製度後，調動了各方麵創匯的積極性，促進了工農業生產和對外貿易的發展。
1984年10月，中共十二屆三中全會通過了《關於經濟體製改革的決定》，明確指出我國要實行公有製基礎上的有計劃的商品經濟。從1984年開始，我國經濟體製改革全麵展開，金融體製改革的重點是強化人民銀行的中央銀行職能，逐步建立健全金融機構體係，並實施“實貸實存”的信貸管理辦法。到1992年，我國已初步形成了以中央銀行為領導，國家專業銀行為主體，其他各種商業銀行和非銀行金融機構並存的多層次、多形式、多功能，具有中國特色的社會主義金融體係。
強化人民銀行的中央銀行職能是我國金融體製改革的首要任務。中共十二屆三中全會針對“當前我國金融體製存在的主要問題是金融宏觀控製不夠有力，缺乏嚴格係統的管理方法和靈活有效的控製方法”，強調“要采取措施強化人民銀行的中央銀行職能，加強對專業銀行的業務領導，協調、指導、監督、檢查專業銀行和其他金融機構的業務活動”。1986年底，鄧小平要求“金融改革的步子要邁大一些”，重申“要把銀行真正辦成銀行”。他說：“我們過去的銀行是貨幣發行公司，是金庫，不是真正的銀行。對金融問題，我們知識不足，可以聘請外國專家做顧問嘛。”1987年，我國金融體製改革主要集中在以下四個方麵：建立宏觀調控強有力的、靈活自如的、分層次的金融控製和調節體係，促進社會資金的有效籌集和運用，保持貨幣的基本穩定，以推進經濟的協調發展和經濟結構的合理化。建立以銀行信用為主體，多種渠道、多種方式、多種信用工具聚集和融通的信用體係，充分調動各方麵籌集資金的積極性，推動資金的橫向流動，逐步形成以中心城市為依托、不同層次的金融中心和適合我國國情的資金市場。建立以中央銀行為領導、國家銀行為主體、多種金融機構並存和分工協作的社會主義金融體係，強化中央銀行職能，逐步實現專業銀行和其他金融機構的企業化。建立金融機構的現代化管理體係，培養一批高級金融管理人才，采用現代化管理手段，做到管理科學、信息靈敏、客戶方便、效益良好，為經濟發展提供優良的金融服務。
人民銀行行使中央銀行的職能後，勢必要組建一些新金融機構來適應我國經濟的改革與發展。
1986年7月，重新組建全國性綜合銀行——交通銀行，它是我國第一家股份製商業銀行，也是按照市場化改革導向邁出步伐最早的銀行機構，在銀行業的製度創新方麵開了先河。隨後陸續組建了一些綜合性銀行和商業銀行，如中信實業銀行、深圳發展銀行、福建興業銀行、煙台住房儲蓄銀行、蚌埠住房儲蓄銀行等。非銀行金融機構也有了新的發展，加強了人民保險公司的建設，新成立了一些信托投資公司、財務公司、租賃公司，發展推廣了城市信用社，進一步改革了農村信用社管理體製，試辦了證券公司。這一時期，外資金融機構開始入駐我國，1979年2月，日本輸出入銀行作為第一家外國銀行被批準在中國設立常駐代表機構，從此揭開了改革開放後中國引進外資銀行的序幕。全麵改革開放後，僑資、外資銀行營業機構開始從經濟特區進入我國。1984年，中國人民銀行放寬了上海所有4家僑資、外資銀行的業務經營範圍。1985年4月，國務院頒發了《經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》，為僑資、外資銀行在我國開業提供了法律依據。
人民銀行專門行使中央銀行職能後，針對信貸資金“差額包幹”管理辦法存在的弊端，出台了“實貸實存”的管理辦法。1985年4月，國務院要求把貸款規模和貨幣發行控製在國家計劃以內，並從當年開始，對信貸資金實行“實貸實存”的管理體製，即統一計劃、劃分資金、實存實貸、相互融通，解決信貸資金使用“吃大鍋飯”的問題。其主要內容是：中央銀行和專業銀行的信貸資金全部納入國家綜合信貸計劃，由中央銀行進行綜合平衡；中央銀行和專業銀行賬戶分設，資金分開；專業銀行對自有資金可以自主經營，多存可以多貸；建立存款準備金製度，中央銀行可根據銀根鬆緊的需要，調高或調低存款準備金率；允許專業銀行之間以及和其他金融機構之間相互拆借資金，實現資金的橫向流動。
“實貸實存”的管理體製適應有計劃商品經濟發展的需要，是一種直接調控與間接調控相結合、以計劃管理為主的體製。同時，“實存實貸”的管理辦法也適應當時以中央銀行為核心、專業銀行和多種金融機構並存的金融體係初步形成的客觀需要，基本上改變了我國長期以來信貸資金統收統支“吃大鍋飯”的局麵，在加強宏觀控製、搞活資金流通方麵取得了較好的效果。
2.20世紀90年代的金融體製改革
進入20世紀90年代，我國明確提出建立社會主義市場經濟體製的改革目標，“摸著石頭過河”的改革終於看到了光明的彼岸。金融體製改革在繼農村土地製度改革、價格改革、國有企業改革之後成為經濟改革的重點。這一時期又可按1997年前後分為兩個階段。
進一步轉換人民銀行的職能，建立強有力的中央銀行宏觀調控體係是建設社會主義市場經濟體製的迫切需要。1984年，人民銀行開始履行中央銀行職能以後，我國的金融體製雖然進行了重大的改革，但從根本上來說，是在計劃經濟的思想和體製下進行的，很多方麵難以適應市場經濟的發展。比如，銀行信貸資金規模由人民銀行層層分配，許多人民銀行分支機構忙於分資金、分規模，而不重視執行貨幣政策，有時甚至影響了貨幣政策的執行；人民銀行仍然直接管理部分開發性貸款業務，政企不分在一定程度上仍然存在；對金融業的管理忙於審批機構，疏於金融監管。
因此，1993～1997年我國金融體製改革主要在轉換中央銀行職能、加強金融法製建設、完善金融體係和實行分業監管四個方麵取得了進展。
在中央銀行的職能定位上，1994年1月，人民銀行總行正式印發了《人民銀行分支行轉換職能的意見》，強調了進一步轉換人民銀行職能的必要性和迫切性，具體規定了人民銀行及分支機構的職能，主要是貫徹、執行國家貨幣政策，維護金融秩序穩定，依照法規對各類金融機構進行領導、管理、協調、監督、稽核，為各類金融機構穩健經營和金融市場有序運作提供完善的服務。隨後，人民銀行采取了一些較大的改革措施：一是把對各國家專業銀行和其他商業銀行的資金融通權基本上收到人民銀行總行，由總行集中辦理再貸款業務，省級人民銀行分行隻留下一小部分短期資金融通權；二是人民銀行分支機構停止辦理開發性貸款等政策性信貸業務，原來辦理的，經清理後移交給有關政策性銀行；三是各級人民銀行實行獨立的財務預算管理製度，停止執行原來的分支機構利潤留成製度。值得指出的是1997年底召開了我國最高級別的金融會議——中央金融工作會議。會議決定在三年內徹底改革我國的金融體係，對人民銀行的機構設置進行重大改革，一級分行由按行政區域設置轉變為按經濟區域設置，進一步理順中央銀行與政府各部門的關係，使人民銀行在貨幣政策的製定和貫徹執行上擁有更大的自主權，人民銀行的間接調控能力和金融監管能力得到進一步加強，以便有效地防範和化解金融風險，保障經濟秩序和金融秩序的穩定，促進經濟改革和經濟建設的順利發展。
在金融管理法製化建設方麵進程加快。1995年3月，八屆全國人大第三次會議審議通過了《中國人民銀行法》。這是中國的中央銀行法，是新中國成立以來的第一部金融大法。它的頒布和實施，是中國金融體製改革的重要成果，是中國金融法製建設的裏程碑，標誌著我國金融事業步入了法製化、規範化的軌道。隨後，又頒布了《商業銀行法》、《保險法》、《票據法》，我國金融體製及其運行逐步走上有法可循、依法辦事的軌道。
在金融組織體係方麵單獨設立政策性銀行，金融機構進一步完善。主要表現在：設立政策性銀行。國家專業銀行分設後，身兼政策性信貸業務和商業性信貸業務雙重任務，難以辦成真正的商業銀行；並且由於政策性信貸和商業性信貸的混淆，國家專業銀行部分信貸財政化的傾向越來越突出，增加了中央銀行宏觀調控的困難。因此，1993年11月中共十四屆三中全會提出“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”的改革措施。隨後，組建了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性銀行，實現政策性信貸和商業性信貸分離，解決國有專業銀行一身兼二任的問題，割斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯係，確保中國人民銀行調控基礎貨幣的主動權。建立股份製商業銀行。1992年8月，全國性的商業銀行中國光大銀行正式開業。此後，華夏銀行、上海浦東發展銀行、海南發展銀行、中國民生銀行相繼成立。到1996年末，我國共有包括交通銀行在內的12家股份製商業銀行。國家專業銀行向國有獨資商業銀行轉化。鄧小平視察南方談話發表後，我國第一次提出建立以國有商業銀行為主體的金融組織體係的改革目標，把國家商業銀行辦成真正的國有商業銀行。1995 年，在《商業銀行法》中明確四大國有商業銀行在銀行業務上的平等地位。此後，四大國有商業銀行按現代商業銀行經營機製運行，轉變為自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的國有獨資商業銀行。城市合作銀行從試點到推廣。1993年12月，國務院提出要積極穩妥地發展合作銀行體係，並發出《關於組建城市合作銀行的通知》。到1996年年末，在批準組建的95個城市中，有18個城市的合作銀行組建完成並開張營業，有15個城市進入籌建階段，有54個城市進入組建階段。農村金融體製改革取得新進展。1996年，由於各類金融機構相互間的關係沒有理順，沒有建立起合理的管理體製和良好的運行機製，農村金融體製還不適應農村經濟發展的需要。農村信用社管理體製改革仍然是農村金融體製改革的重點，恢複農村信用社的合作社性質，把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織。為了加強組織領導，在國務院、省、地、縣四級設立了農村金融體製改革協調機構。同時，對農村合作基金會進行清理整頓。此後，農村信用社規範了股權設置，加強了民主管理和財務管理，明確了服務對象和經營目的，真正成為合作金融組織。但是回顧新中國成立以來農村信用社建立和發展的曲折過程，存在的一個十分關鍵的問題是農村信用社能否真正成為合作金融組織，怎樣才能建設成為合作金融組織，需要在今後總結經驗，進行製度創新。引進和發展外資、僑資金融機構。1992年以後我國對外開放加快，外資金融機構在中國設立常駐代表機構的數量有所增加，外資銀行在中國設立營業性機構的速度明顯加快。截至1996年年末，有32個國家和地區的金融機構在中國25個城市設立了528個代表處。
隨著金融機構的不斷增加，金融市場的逐步發展和金融競爭的加劇，金融管理更加複雜，難度加大。從1993年起，我國開始探索銀行、保險、證券、信托“分業經營、分業管理”的新路子。1994年，按照分業經營、分業管理的原則，國有商業銀行與所屬的保險機構、證券公司、信托投資機構脫鉤，並重點清查、整頓和規範了證券公司、信托投資公司、保險公司。在對信貸資金管理上，實行了“比例管理”的辦法。這樣，我國逐步形成了以人民銀行（中央銀行）為領導，政策性金融與商業性金融相分離，以國有獨資商業銀行為主體，多種金融機構並存、分工協作的金融組織體係。
改革進行到1998年的時候，我國經濟和金融都出現了一些新的變化和新的問題。商品市場從賣方市場走向買方市場，物價從持續上漲轉變為負增長，出口對經濟增長的貢獻出現下滑，通貨緊縮，人民幣匯率貶值，銀行“惜貸”嚴重，金融不穩定性增加。為此，黨中央非常關注金融風險對我國政治、經濟和社會穩定的影響，十分重視金融改革和發展對於繼續推進改革開放和現代化建設的重要作用。1998年春，九屆全國人大第一次會議提出要徹底改革金融體係，提高金融業的經營管理水平，基本實現金融秩序明顯好轉，消除金融隱患，增強防範和抵禦金融風險的能力。1998年是我國金融體製改革的突破年，在我國經濟和金融史上是一個值得回顧和總結的年份。
1997年底，黨中央決定成立中共中央金融工作委員會和金融機構係統黨委，對金融係統黨的組織實行垂直領導，對幹部實行垂直管理。中央金融工委作為黨中央的派出機關，對金融工作起領導、保證、管理、監督、協調的作用。這是我國金融改革邁出的重大而關鍵性的一步，標誌著我們黨開始真正抓住了現代經濟的“神經”。成立中央金融工委和金融機構係統黨委，有利於加強黨對金融工作的集中統一領導。各大金融機構黨的組織實行垂直領導，對深化金融改革，建立現代金融體係，維護金融秩序，有效防範和化解金融風險，加強各級金融領導班子建設和幹部職工隊伍建設等具有極為重要的戰略意義。
適應金融市場快速的發展，金融組織體係日臻完善、嚴密。改革人民銀行管理體製。人民銀行管理體製改革是1998年開始的新一輪金融體製改革的重要內容。為加強對金融業特別是對銀行業的有效監管，人民銀行的機構設置由過去的以金融管理過程或辦事程序為依據轉變為以金融監管對象為依據，改革後人民銀行總行的職責主要是保證科學製定和實施貨幣政策，有效實行金融監管。人民銀行撤銷了省級分行，按經濟區設置九大分行。完善商業銀行管理體製和運行機製。建立現代金融製度，其核心是要把銀行辦成真正的商業銀行。經過改革，我國銀行業已經形成國有獨資商業銀行、區域性商業銀行和地方性商業銀行分工並存的局麵，其中國有獨資商業銀行一直是我國銀行業的主體。但國有獨資商業銀行還不是真正的商業銀行，還沒有建立起自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的運行機製。並且，我國商業銀行在規模結構上大、中、小銀行沒有形成合理比例，地域分布不能適應經濟與社會發展的需要。因此，新一輪國有獨資商業銀行機構改革主要是完善國有獨資銀行管理體製和經營機製，強化統一法人製度，實行一級法人管理，加強內控製度建設，建立由總行垂直領導和相對獨立的內部稽核、監管體製。在網點布局上，國有獨資商業銀行按照“經濟、合理、精簡、高效”的原則，因地製宜地進行分支機構調整，改變了現行按行政區劃設立分支機構的狀況。這項改革大大降低了銀行經營費用，提高了運行效率，加快了向商業化、市場化的轉化，也有效地防範和化解了國有獨資商業銀行的金融風險。清理、整頓非銀行金融機構。證券公司、信托投資公司、保險公司、財務公司等多種非銀行金融機構在經濟體製改革大潮中的興起與發展，為市場經濟的發展提供了多層次、多渠道、多方位的金融服務。但是，非銀行金融機構在發展過程中也存在一些問題和隱患，如發展方向不明、嚴重超範圍經營、潛在金融風險增大，這些問題都不可小視。為此，1998年，非銀行金融機構按照分業經營、分業管理的要求，銀行、證券、信托、保險在人、財、物等方麵徹底脫鉤，獨立經營。特別是信托公司按照“調整整頓、撤並精簡、規範製度、引導發展”的原則進行整頓和撤並，隻允許一些經營狀況較好的向投資銀行方向轉化。保險公司不得以社會保險的名義，直接或變相辦理商業保險業務，也不得以商業保險方式辦理社會保險。
1998年，我國金融監管體製也進行了重大改革，把金融管理的重點放到了金融監管體製的建立與運行上。根據“分業監管”的要求，成立了證券監督管理委員會來承擔原國務院證券委員會的工作，並對地方證管部門實行垂直領導。1998年11月，成立了保險監督管理委員會，後來又成立了銀行監督管理委員會，使保險監管、銀行監管從人民銀行金融監管體係中獨立出來；同時把對證券機構的審批監管權也從人民銀行劃轉給證券監督管理委員會。從此，形成了以人民銀行、銀行監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會構成的金融監管體係，它們各司其職、分工合作，有利於提高金融監管效率和監管水平。在具體的監管辦法上，開始和國際接軌，采用“風險控製”辦法。
1999年7月1日，實行了1998年發布的《中華人民共和國證券法》，進一步健全了金融的法律體係。2001年，國務院頒布修改後的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，並中止了1994年的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》；同年，頒布並實施了《中華人民共和國信托法》。
（二）“入世”後我國金融體製改革實踐
2001年12月11日，中國加入世界貿易組織，這樣我國金融業也揭開了向世界全麵開放的階段。關貿總協定的第八輪談判——“烏拉圭”回合達成了《建立世界貿易組織的馬拉喀什協議》。這個協議的四個附件之一就是與金融業對外開放有直接影響的《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS）。有關金融服務業的規定主要體現在這個協定的兩個附件中，即金融服務附件和金融服務第二附件。
1.金融服務附件的主要條款
金融服務附件共有五個條款：第一條規範金融服務的範圍和定義。金融服務是由一參加方服務提供者提供的任何金融性服務。金融服務提供者是指一參加方希望提供或正在提供金融服務的任何自然人和法人。但參加方政府、中央銀行或貨幣發行機構，或由政府擁有的、控製的主要執行政府職能或為政府的意圖而活動的機構則被排除在外。第二條是關於成員國國內法規的規定。成員國可以根據謹慎性原則製定相應的措施，但若有與《服務與貿易總協定》不符的，不能藉此逃避應履行的義務或承諾。第三條是關於承認的條款。“謹慎的措施”應得到各成員方的承認，各成員可就此承認來做出安排或達成相關的協議，並允許其他成員加入，也應當給予足夠的談判時間。第四條是有關金融服務爭端的解決。第五條主要是定義此附件中所提及的概念以及專業術語。
金融服務附件將金融服務分為兩大類：一是保險及與保險有關的服務。包括：人壽保險與非人壽保險等直接保險（包括合作保險）、再保險、保險中介（如經紀和代理業務）、輔助性保險服務（如谘詢、保險統計、風險評估和索賠解決等服務）。二是銀行與其他金融服務。銀行服務包括所有銀行的傳統業務。如接受存款、所有類型的貸款、所有的支付和貨幣交互服務（如應付項目、信用卡業務、旅行支票和銀行匯票等）、清算服務、擔保與承諾等。其他金融服務包括各類證券交易與發行、貨幣經紀、金融資產管理、金融租賃、金融信息的提供與交換、顧問中介和其他輔助性金融服務。
2.金融服務第二附件的主要內容
金融服務第二附件主要是有關金融服務最惠國待遇條款的豁免以及各成員國對其他成員體承諾中有關金融服務部分的改進、修改、撤銷等規定。
3.《服務貿易總協定》中與金融服務有關的規定
烏拉圭回合對金融服務貿易參加方應承擔的義務也做了相應規定，主要內容有以下幾個方麵：
（1）最惠國待遇原則。每一簽約方給予任何其他參加方的服務或服務提供者的待遇，應立即無條件地以不低於這樣的待遇給予其他任何簽約方的服務提供者。如果一簽約方有與上述不一致的措施，必須提供理由，並符合免除義務的條件。在最惠國待遇問題上，目前各方達成一致的共識有：對於國際司法協定或行政援助協定項下所采取的措施可以不適用最惠國待遇規定；對於由於地理位置上相鄰的國家之間為了便於邊境地區的交換限於當地生產和消費的服務所提供的優惠規定可以背離最惠國待遇規定。
（2）透明度原則。根據服務貿易總協定的要求，任何一個談判簽約方，都必須把影響服務貿易措施的有關法律、法則、行政命令以及所有其他的規定、規則及習慣做法，無論是中央政府做出的，還是地方政府做出的，抑或是由非政府的有權製定規章的機構做出的，都應最遲在它們生效之前予以公布。如果是有所改變，但嚴重影響有關服務貿易的特定義務時，應立即或至少每年向服務貿易理事會提出報告。同時也必須對所有簽約方公布其因參加所有有關影響服務貿易的其他國際協定與上述有關的法律、規則等的任何修改。但是，對於那些一旦公布就會妨礙國家法律實施或對公眾利益不利，或損害具體企業正常合法利益（包括國營或私營）的機密資料則不作要求，如國家為保證金融體係的完整和穩定的措施，以及有關消費者個人的事務、財務方麵的資料或公共機構掌握的任何秘密或財產方麵的資料可以不做公開，這樣的措施也不應加以阻止。
（3）發展中國家更多參與原則。此條款規定，發達國家應采取具體措施，旨在加強發展中國家國內服務業，為發展中國家的服務出口提供市場準入的條件。同時允許發展中國家根據國內政策目標和服務業發展水平，逐步實現服務貿易自由化；允許發展中國家開放較少的國內市場，逐步擴大市場的開放程度，允許發展中國家對於外國的服務或服務提供者進入本國市場製定一些限製。另外，此條款還規定，為了幫助發展中國家的服務出口，各國應建立聯係點，向發展中國家提供與市場準入有關的信息，對最不發達國家予以特殊的優惠，準許這些國家不做出開放市場方麵的具體承諾，直到其國內服務業具有競爭力。
（4）市場準入原則。
A。壟斷權利。每個參加方應在其承擔義務的計劃表裏注明有關金融服務中現存的壟斷經營權利，並盡力減少它們的範圍或消除這些權利。
B。公共機構金融服務的購買。每一參加方應確保在其境內建立機構的外國金融服務提供商在購買或獲取本國公共機構的金融服務方麵，享有最惠國待遇和國民待遇。
C。過境貿易。每一參加方應允許非居民的金融服務提供者，作為主要負責人，或通過中介的主要負責人，或作為中介人，按所給予的國民待遇條款和條件提供以下服務：有關風險性的保險：海洋運輸、商用民航、太空發射和運載（包括人造衛星），其中有關被運輸貨物的保險，車輛運輸的貨物和由此引起的責任險和國際間運輸貨物保險：再保險、再再保險和谘詢、統計、風險評估、索賠等輔助性的金融服務。提供和傳遞有關金融信息服務：金融數據處理的顧問及其他輔助性服務。同時，每一參加方也應允許其居民購買其他參加方領土內的風險性保險（主要指運輸保險）、再保險及輔助性的保險服務、金融及其他一切金融性服務（不包括保險）。
D。商業介入權（即開業權）。每一參加方應給予其他參加方金融服務供應者在其境內設立機構並擴展商業性介入的權利，包括購買現有的企業。不過對這樣的設立機構和商業介入擴展的批準，可以製訂一些條件和程序。“商業性介入”主要是指在一參加方境內提供金融服務的企業，包括全部的或部分擁有的附屬機構、合資企業、獨資企業、特許經營機構、分支機構、代理機構或其他組織。
E。新金融服務。指一種具有金融性質的服務，包括現有的和新的服務產品或產品的運送方式，是除了在另一參加方境內提供外，在一具體的參加方境內任何金融服務供應者所不提供的金融服務。對於其他參加方的金融服務供應者，一參加方應允許在其境內提供任何形式的新金融服務。
F。金融信息傳遞與處理。任何參加方對金融信息的傳遞和處理，包括通過電子手段或按照與國際協定一致的數據輸入，不得采取措施阻止。對於保護個人數據秘密及個人賬目記錄秘密的權利不做限製。
G。金融服務人員的暫時進入。對於一參加方在另一參加方境內準備設立或正在設立的金融服務提供機構的高級管理人員、經營專家、與金融服務有關的計算機專家、電訊和財務方麵的專家、保險和法律專家等，應被允許暫時進入其領土。
H。非歧視性措施。對於外國金融服務商在一參加方境內已獲得的市場機會和作為該參加方境內的一個階層已分享的利益不應加以人為的削減。外國商人或企業在境內擴展業務時，政府應在政策限製方麵給予各國商人或企業以同等待遇。
（5）國民待遇原則。按照烏拉圭回合最終協議，各成員方承諾義務協議的附件規定，每一參加方應允許在其境內已設立機構的其他參與方的金融服務供應商，進入該國的由公共機構經營的支付和清算係統或部門，利用正常的商業途徑參與官方的資金供給與再籌集。
外國金融服務商在要求取得金融組織的成員資格，進入任何有權自己訂立法規的機構、證券或期權交易市場、清算機構或其他組織或協會時，其享受的待遇應該和本國金融服務者相同。而且，當一國給予其本國金融服務機構直接或間接金融服務特權或利益時，則其境內的外商也應該同樣享受。
（6）逐步自由化原則。為了減少或消除服務貿易的各項措施在有效進入市場方麵的不利影響，為保障所有締約方的利益，謀求達到權利和義務的全麵平衡，GATS還規定，在其生效之日起五年內，所有締約方應就旨在使服務貿易自由化逐步達到較高水平的問題進行多輪談判，並定期進行。
GATS也規定，對於發展中國家在逐步擴大市場準入方麵，可根據實際情況給予適當的靈活性，即便當其有可能向外國服務提供者給予市場準入時，也應以達到“發展中國家更多的參與”的目標作為相應的條件，即服務貿易自由化程度取決於各締約國的政策目標和服務部門的發展水平，至於發展中國家放開多少部門、放開至什麽程度等，應視具體情況靈活掌握。
在上述各原則中，最惠國待遇原則、透明度原則、發展中國家更多參與原則為一般性原則，各締約方在所有服務貿易領域都必須遵守；市場準入原則、國民待遇原則和逐步自由化原則則屬於特定義務，需要各締約方通過談判達成具體承諾並加以執行。
4.《金融服務貿易協議》的主要內容
《金融服務貿易協議》簽訂於1997年12月13日，1999年3月1日生效，已有104個成員國參加締約。該協議由三個文件構成：第五議定書；通過第五議定書的決定；關於金融服務承諾的決定。該協議的主要內容包括：允許外國在國內建立金融服務公司，並按競爭原則運行；外國公司享有與國內公司同等的進入國內市場的權利；取消跨邊界服務的限製；允許外國資本在投資項目中的比例超過50%。
為了履行我國對世貿組織的承諾，5年的“過渡期”內，我國政府做了很多努力和嚐試。2003年，國務院決定向中國銀行和中國建設銀行注資450億美元，以充實其資本金，幫助其進行股份製改造；隨後中國銀行業監督管理委員會成立；接著，《中華人民共和國銀行監督管理法》頒布，次年2月1日實施；中國銀行監督委員會頒布《境外金融機構入股中資金融機構管理辦法》；年末，國務院頒布《中華人民共和國證券投資基金法》，決定於次年6月1日實施。
2004年，國務院頒布《關於推進資本市場開放和穩定發展的若幹意見》，全麵規劃了資本市場的發展前景；同年，中國銀行、中國建設銀行完成股份製改造。
這一期間，我國銀行業以及外資銀行發展極為迅速。截至2005年10月末，全國共有各類銀行業金融機構3萬多家。主要包括：3家政策性銀行，4家國有商業銀行，13家股份製商業銀行（含渤海銀行），115家城市商業銀行，626家城市信用社，30438家農村信用社，57家農村合作（商業）銀行，238家外資銀行營業性機構，4家金融資產管理公司，59家信托投資公司，74家企業集團財務公司，12家金融租賃公司，5家汽車金融公司，以及遍布城鄉的郵政儲蓄機構。截至2005年10月末，銀行業金融機構境內本外幣資產總額達到36.2萬億元，比上年同期增長19.2%，銀行業資產占我國全部金融機構資產的90%以上，銀行業在我國金融業中處於主體地位。截至2005年10月末，已有40個國家和地區的173家銀行在華23個城市開設了238家代表處，比“入世”前增加了24家；有20個國家和地區的71家銀行在華23個城市設立了238家營業性機構，比“入世”前增加了43家，其中，外資銀行分行共181家，法人機構14家。外資銀行經營人民幣業務的地域範圍在上年18個城市的基礎上，2005年12月5日開始將進一步按時開放汕頭、寧波，並提前開放哈爾濱、長春、蘭州、銀川和南寧5個城市，開放人民幣業務的城市增加到25個，外資銀行展業的地域分布將更加合理。同時在華外資銀行業務範圍方麵，銀監會除按承諾開放有關業務外，還主動開放了QFII托管業務、保險代理業務、保險外匯資金境外運用托管業務以及保險公司股票資產托管業務。截至2005年10月末，已有138家外資銀行機構獲準經營人民幣業務，其中73家分行可經營中資企業人民幣業務；15家外資銀行機構獲準開辦網上銀行業務，41家外資銀行機構獲準從事衍生產品交易業務，5家外資銀行分行獲準開辦QFII托管業務。外資銀行在規定的12項基本業務範圍內，經營的業務品種達到100多個。
在華外資銀行發展速度和影響日益擴大。截至2005年10月末，在華外資銀行資產總額為845億美元，占我國銀行業金融機構資產總額的2%左右，其中外匯貸款額占我國外匯貸款總額的20%。外資銀行所占市場份額盡管不高，但業務發展非常迅速，近年來其資產、存款和貸款的增長速度均在30%以上。外資銀行在一些經濟發達地區和一些重要業務領域占據了重要地位，市場影響日益擴大。如在上海，外資銀行總資產占比已達12.4%，外匯貸款占比已達54.8%，在開放人民幣業務的短短幾年裏，外資銀行人民幣資產總額已突破1000億元。外資銀行在銀團貸款、貿易融資、零售業務、資金管理和衍生產品等業務方麵服務的優勢進一步顯現。外資銀行已成為我國銀行業體係中的一支不可或缺的重要力量。
2005年，在黨中央、國務院領導下，在“入世”過渡期即將結束的形勢下，銀監會樹立全球戰略意識，積極推動互利與共贏的開放戰略，采取一係列旨在提高銀行業對外開放水平的新措施。一是鼓勵外資金融機構參與我國西部大開發和振興東北老工業基地建設，支持外資銀行在中西部和東北地區設立機構、開展業務，鼓勵和支持外資金融機構參與這些地區的中小金融機構重組改造，促進區域金融協調發展。二是對外資銀行在中西部和東北地區設立機構與開辦業務的申請實行優惠政策，在審批過程中設立綠色通道，在同等條件下優先審批外資銀行到這些地區設立機構和開辦業務的申請。三是對中西部和東北地區的外資銀行經營人民幣業務實行優惠的準入政策。繼2004年提前對外資銀行開放西安、沈陽2個城市的人民幣業務後，2005年又提前開放了中西部及東北地區5個城市，審慎降低上述開放城市外資銀行人民幣業務準入條件。四是又一次大幅降低了外資銀行經營人民幣業務營運資金的要求，並將按照《中華人民共和國外資金融機構管理條例》規定，適時調整外資金融機構從中國境內吸收外匯存款的比例。這些開放措施，必將為外資金融機構在華發展創造更加良好的製度環境。此外，銀監會積極鼓勵企業集團財務公司、信托投資公司、金融租賃公司等非銀行金融業務擴大對外開放，支持由商業銀行發起設立證券投資基金；已先後批準了上汽通用等7家外商獨資或合資的汽車金融公司開業或籌建（5家開業、2家籌建）；及時引入貨幣經紀製度，批準了中外合資上海國利貨幣經紀有限公司籌建，這是我國首家貨幣經紀公司。
2006年12月11日，我國結束了5年的“過渡期”開始全麵履行對世貿組織的承諾。這意味著中國經濟金融將全麵融入世界經濟金融體係，中資銀行將與外資銀行展開全麵的合作與競爭。
二、價格體製改革實踐
隨著中共十一屆三中全會的召開，價格體製也順應時勢進行了改革實踐。1979年，中央政府把調整價格體係提上議事日程。為了調整價格體係，於是不得不改革定價體製。定價權的收與放，實際上是市場機製作用的收與放。1980～1991年，是政府定價權逐步放開的階段。這時期，在價格體係調整上，先是調放結合、以調為主，進而發展為調放結合、以放為主。具體價格形式有政府定價、政府指導價和經營者定價三大類。具體到改革的具體方麵主要有三個：一是消費資料價格改革。1982年9月國務院批準放開了160種小商品價格。1983年9月又放開了350種小商品價格。1984年10月6日，國家物價局又發出通知，規定除了各級政府必要管理的小商品外，其餘全部放開，實行市場調節。二是生產資料價格改革。1983年，首先允許石油產品計劃外部分按國際市場價格在國內銷售。1984年部分統配煤礦實行了超產加價。1984年5月20日，國務院規定，工業生產資料屬於企業的和完成國家計劃後的超產部分，一般在不高於或者低於國家定價20%的幅度內，企業有權自定價格，或者由供需雙方在規定的幅度內協商定價。三是生產要素價格改革。生產要素主要指勞動力、資本，還有土地。20世紀80年代初，我國城鄉勞動力開始了自主擇業，出現了勞動力市場的萌芽，在勞動力市場上，勞動力的價格（工資）由供給和需求雙方決定，在傳統計劃經濟之外遊離出了一片“飛地”。1987年9月，深圳市將5321.8平方米的住宅用地的使用權，以每平方米200元的價格，出讓給一家中國的公司，使用期限50年，首次顯現了我國城市土地的價格。1988年8月30日，國務院第20次常務會議責成中國人民銀行開辦保值儲蓄，使三年以上存款的利息率與價格指數掛鉤。
經過放權，經營者定價已占很大比重。1992年，開始明確實行市場經濟體製，定價權繼續放開，至1999年，消費品零售價格（含服務價格）放開已達95%以上，農產品收購價除了北方的小麥、南方的水稻等有最低保護價以及國家定購價格外，以前一直管得很緊的糧、棉、油價格已經全部放開。
政府對市場價格的管理也正逐步從依人治價改革為依法治價。1988年實行的《中華人民共和國價格管理條例》是具有準法律性質的文件，但它是計劃經濟與市場經濟相結合的產物。1998年5月施行的《中華人民共和國價格法》則是市場經濟條件下的一部價格根本大法。它主要規定了經營者價格行為、政府定價行為、價格總水平調控，以及價格監督檢查和法律責任的法律規範。除了這部根本法以外，各級政府還陸續出台了《製止低價傾銷工業品》、《製止價格暴利行為》、《製止價格欺詐行為》、《實行明碼標價》等一係列具體法規及實施辦法，這些都為維護市場正當的價格行為、反對無序的價格競爭提供了管理的依據。自此以後，我國的價格由市場決定，國家直接管製的部分已經可以忽略不計。截至2001年，《中央定價目錄》規定的由政府直接定價的商品和服務隻有13種。而後隨著我國加入WTO的步伐加快，我國的市場價格也與世界接軌，形成了中國市場價格與世界市場價格互動的局麵。一般說來，中國出口的價格較國際價格低，而進口的價格較國際價格高，這也是近年來中國與世界其他國家，尤其是與西方發達國家的貿易摩擦不斷湧現的原因之一。當然隨著改革的進一步深化，這些矛盾也會進一步得到解決，我們拭目以待。
三、財政體製改革實踐
1980年之前，我國實行的是中央集權的計劃經濟體製，對財政職能的定位是“發展經濟，保障供給”。中共十一屆三中全會的召開改變了這一局麵。根據十一屆三中全會以後的有關決定精神，國務院於1980年2月頒發了《關於實行“劃分收入，分級包幹”的財政管理體製的暫行規定》，決定從1980年起實行財政管理體製改革，揭開了開放過程中財政包幹製的序幕。
1985年，鑒於1980年起實行並在執行中有所改進的“劃分收支，分級包幹”財政體製原定的五年已經到期，特別是實行兩步利改稅後企業上繳國家的利潤改為以所得稅、調節稅的形式上繳，國家與企業之間的財政分配形式已經發生了很大變化，各級財政收入分割也有了新的基礎。根據中共十二屆三中全會《關於經濟體製改革的決定》的精神，國務院決定從1985年起對各省、自治區、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包幹”的財政體製。
1987年，關於讓“包”字進城，推廣企業承包製可以“立竿見影”地扭轉效益下滑局麵甚至可以依靠承包建成有中國特色社會主義的意見在決策中占了上風。從1987年起，全國絕大部分國營企業先後實行了承包經營責任製，使第二步“利改稅”在很大程度上名存實亡：報表上的國營企業所得稅數字是按承包上繳數倒算填入的。
1988年，在財政方麵，第二個包幹期尚未期滿，原來設想的“分稅製”改革亦不具備啟動的條件。針對當時有上解任務地區財政收入增長緩慢甚至出現滑坡現象等問題，國務院決定改進地方財政包幹辦法，即從1988年起，全國39個省、直轄市、自治區和計劃單列市，除廣州、西安兩市的預算關係分別與廣東、陝西兩省聯係，對其餘37個地區分別實行以下六種改進辦法：收入遞增包幹辦法，實行這種包幹辦法的有北京等10個省市。總額分成，實行這種包幹辦法的有天津等3個省市。“總額分成加增長分成”辦法，實行這種包幹辦法的有大連等3個計劃單列市。“上解額遞增包幹”辦法，實行這種包幹辦法的有廣東和湖南兩省。定額上解，實行這種包幹辦法的有上海等3個省市。定額補助，實行這種包幹辦法的有吉林等16個省市。這種“多種形式包幹”的財政管理體製原定兩年為期，1990年後繼續執行，當然執行過程中不斷有一些調整變化。
總之，1980～1994年間的財政“分灶吃飯”型包幹製，始終在經曆頻繁的、或大或小的調整，這些反映的是改革開放漸進型演變過程中財政分配關係的適應性調整。
從1994年起，我國進行了重塑流轉稅製的稅製改革，並開始實行分稅製財政體製，即在建立以增值稅為主體、內外統一的流轉稅製度，規範統一內資企業所得稅製的基礎上，初步建立起了分稅製財政管理體製的基本框架。在1998年的全國財政會議上，財政部長項懷誠正式提出了建立我國公共財政的目標。公共財政體製是從財政支出方麵調整和規範了政府和市場的財政分配關係，是對分稅製財政體製的補充和完善。至此我國開始了公共財政的改革。
2004年，財政部按照中共中央、國務院的加強公共財政改革的要求，積極推進財政體製改革，具體改革有以下幾個方麵：
（一）農村稅費改革方麵進展順利
2004年，全麵取消了除煙葉以外的農業特產稅，吉林、黑龍江免征農業稅，13個糧食主產區降低農業稅率3個百分點，其他地區降低1個百分點。同時，上海、西藏、北京等6個省市區自主決定免征或基本免征了農業稅。為減輕農民負擔，促進糧食生產，財政部還實施了穩定農業生產資料價格的財稅優惠政策，取消3項、免征8項、降低4項涉農行政事業性收費。對價格波動和需求較大的進口二氨實行了補貼。
（二）加大力度推進出口退稅機製改革
2004年初，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機製，共同負擔，推動改革，促進發展”的原則，財政部會同有關部門，完善相關政策措施，妥善解決改革中出現的新問題。據統計，2004年清退數額占老賬指標的99.2%，有效解決了出口欠退稅這一曆史遺留的老大難問題，緩解了出口企業和地方財政資金的緊張狀況，增強了企業競爭力。
（三）實施增值稅轉型改革試點
為了促進東北老工業基地的基礎產業、高新技術產業的發展，自2004年7月1日起，對東北老工業基地的裝備製造業、石油化工業、冶金工業、船舶製造業、汽車製造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工業八大行業，允許新購機器設備所含增值稅金予以抵扣；為減輕東北老工業基地企業負擔，對東北老工業基地的企業實施提高固定資產折舊率和縮短無形資產攤銷期限、提高計稅工資稅前扣除標準等優惠政策。
（四）積極支持國有企業和金融體製改革
2004年，為支持中石油、中石化、東風汽車集團等第一批中央企業分離企業辦社會職能試點工作，中央財政本級補助支出40多億元。目前，第一批試點工作已經基本完成。截至當年11月底，中央財政撥付國有企業關閉破產補助資金197億元，安置職工47萬人。同時，中央財政采取多種措施，積極推進金融體製改革，提高金融機構自身防範風險和化解風險的能力，包括支持中國銀行、建設銀行、交通銀行財務重組和改製上市，以及實施部分保險公司的所得稅返還、對農村信用社改革試點地區的農村信用社實行稅收優惠等。
（五）繼續深化預算管理製度改革
為了完善定額標準體係，2004年選擇了人事部等5個中央部門進行了實物費用定額試點。此外，為加快預算外資金“收支脫鉤”管理改革，2004年新增了司法部、信息產業部等7個中央部門試點。2004年在教科文、經濟建設、農業、社保等領域還進行了跨年度重大支出項目績效評價試點。截至當年11月底，已有140個中央單位及所屬2600多個基層預算單位實行了國庫集中支付改革，涉及資金超過2500億元。有47個中央部門納入非稅收入收繳改革範圍。地方已有30個省（市）及部分縣實施了國庫集中支付改革。政府采購管理製度改革進展順利。全年政府采購規模預計突破2000億元，較上年增長20%左右，資金節約率在10%左右。
2005年，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，明確了財政促進基本公共服務均等化、支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域，在構建社會主義和諧社會的進程中，財政支出必須堅持以人為本，推進公共服務均等化，把更多財政資金投向公共服務領域，不斷加大對重點支出項目的保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、困難基層、困難群眾傾斜，不斷改善人民群眾的生產生活條件，滿足人們的公共產品需求，讓廣大人民群眾共享改革發展成果、同沐公共財政陽光，推進公共財政的改革。這次的改革進一步傾向薄弱環節的投資：
（1）大力支持教育事業發展。要保證財政性教育經費的增長幅度明顯高於財政經常性收入的增長幅度，逐步提高財政性教育經費占財政支出的比重。一是重點支持農村義務教育。義務教育是農村最大的公共事業。從2004年起，國家財政對農村義務教育階段貧困學生實行免學雜費、免書本費、補助寄宿生生活費。從2006年起，逐步將農村義務教育全麵納入公共財政保障範圍。2006年首先在西部地區全麵推行農村義務教育經費保障機製改革，有近4900萬農村中小學生受益，平均每個小學生減負140元、初中生減負180元，並在全國範圍內啟動農村中小學校舍維修改造資金保障新機製；2007年，中部和東部地區農村義務教育階段中小學生也將全部免除學雜費；從2008年起逐步提高公用經費保障水平，到2010年達到農村中小學公用經費基準定額，切實保證農村中小學正常運轉的需要。不考慮教師工資增長因素，2006～2010年中央與地方各級財政將累計新增農村義務教育經費約2182億元。二是逐步完善城市義務教育經費保障機製。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，與當地農村義務教育階段中小學生同步享受“兩免一補”政策；進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、職業教育貧困生資助體係，加大對農民工的職業培訓等。
（2）大力支持醫療衛生事業發展。一是增加財政對公共衛生體係建設投入，逐步建立公共衛生經費保障機製，提高重大疾病預防控製能力。二是重點支持建立新型農村合作醫療製度，按照國務院確定的合作醫療試點進度要求做好擴大試點工作，認真落實財政補助資金，完善籌資機製，加強基金管理，防範基金風險，爭取2008年在全國基本推行。三是加大對城市社區衛生服務體係投入，完善社區衛生服務補助政策，建立穩定的社區衛生服務籌資和投入機製。中央財政從2007年起將對中西部地區發展社區衛生服務按照一定標準給予補助。爭取到2010年，建立健全功能齊全、安全有效、公平低價的城鄉初級衛生醫療服務體係。
（3）大力支持就業和社會保障工作。據統計，全國財政對就業和社會保障的支出從1998年的596億元增長至2005年的3699億元，增長了5.21倍。當前和今後一個時期，在進一步增加就業和社會保障投入的基礎上，一是要多渠道籌集並管好用好社會保障資金；二是繼續認真落實中央關於就業和再就業的財稅優惠政策；三是支持社會保障體製改革，建立健全中國特色的社會保障體係；四是繼續推進社會救助體係建設。
（4）大力支持生態環境建設。加強生態環境建設是實現人與自然和諧相處的內在要求。一是繼續加大投入力度，完善投入機製。進一步加大對農村環境保護、土壤汙染防治、飲用水安全等環境保護薄弱環節和涉及人民群眾生命健康領域的投入；進一步加大環境執法、環境監察、環境標準製定等方麵的投入；同時通過排汙權有償取得和交易製度改革等措施，推動建立和完善環境保護長效機製和資金投入新機製。二是抓緊研究采取相關財稅政策措施，大力發展循環經濟和綠色經濟，約束過度消耗資源和損害環境的產業和企業發展，支持有利於節約資源和生態保護的產業和企業發展，形成有利於節約資源、減少汙染的生產模式和消費模式，建設資源節約型和生態保護型社會。
（5）大力支持司法能力建設。做好公安等司法機關的經費保障工作，不斷提高司法機關的司法能力，對於保障在全社會實現公平和正義，創造和諧穩定的社會環境，具有重要意義。一是落實好“分級管理、分級負擔”的司法機關經費保障製度。司法機關履行職能的經費由本級財政部門根據需要列入預算予以保證，並隨著經濟發展和財政收入的增長逐步加大投入。二是加大中央財政專項轉移支付力度，完善支付方式。進一步加大對地方的中央政法補助專款投入力度，完善管理方式，建立激勵機製，強化項目管理，確保專款專用。三是引導司法部門優化資源配置，提高司法機關經費保障的有效性，不斷提高資金使用效益。
由此，我國逐步進入了公共財政時期。
四、計劃體製改革實踐
（一）1979～1993年的計劃體製改革
1993年以前，我國計劃體製改革的進展主要體現在大幅度縮小和改進指令性計劃，使指導性計劃逐步成為計劃的主要形式，並在廣泛的領域和較大的程度上發揮市場機製的作用。
1.在生產方麵
（1）農業生產領域：1979年以前，國家計劃對25種主要農產品產量實行指令性計劃管理，並對這25種產品的播種麵積和總產量下達分地區的計劃數字。中共十一屆三中全會以後，逐步減少指令性計劃，到1985年已全部取消指令性計劃。1993年底，國家僅對糧食、棉花、油料、糖料、烤煙、肉類總產量、水產品、造林麵積、天然橡膠9種主要農產品實行指導性計劃管理。
（2）工業生產領域：國家計委管理的指令性計劃產品逐年減少。
（3）運輸郵電領域：從1985年起，國家對部分重點物資的鐵路貨運量、部直屬水運貨運量、沿海主要港口吞吐量實行指令性計劃管理；對交通部門公路汽車貨運量、港口吞吐量、水運輪駁船貨運量、民航運輸總周轉量、郵電業務總量實行指導性計劃管理。
2.在商品流通方麵
國家計委負責平衡、分配的統配物資，1979年為256種；1985年減少到20多種；1990年減少到19種；1992年雖然品種仍為19種，但統配比重下降較大；1993年進一步減少到12種。1979年，國家計劃收購和調劑的商品為65種（一類商品）；1987年減少到23種；1993年進一步減少到15種，其中13種實行指導性計劃。
3.在價格管理方麵
發揮市場在價格形成中的作用。1992年，國家物價局共放開了571種產品價格，下放省管22種。到1992年底，國家物價局和中央有關部門直接管理的工業生產資料價格已由1991年底的737種減少到89種，其中實行國家定價的隻有33種。1993年又放開了大部分鋼材價格和約2億噸的統配煤價格。在農產品方麵，到1992年底，國家物價局和國家有關部門管理的產品價格還有9種，其中實行國家定價的5種，實行國家指導價的4種。1993年全國已基本放開糧食購銷價。截至1992年底，在社會商品零售總額中，政府定價占5.9%；在農民出售的農產品總額中，政府定價隻占12.5%；在工業企業銷售的生產資料總額中，政府定價也隻占18.7%。
4.在外貿方麵
國家計委負責平衡協調的出口供貨商品，在1980年為900多種，1985年減少到31種，1991年為29種。從1993年開始執行《出口商品管理暫行辦法》，國家實行配額許可證管理辦法的出口商品品種共138種，其中實行計劃配額管理的38種，實行主動配額管理的54種，實行一般許可證管理的22種，實行被動配額管理的24種。實行出口許可證管理的商品占出口總額的比重，由過去的66%下降到30.5%。
5.在社會發展方麵
對於勞動工資，國家計委過去負責編製全國的勞動工資計劃總數，下達全民所有製分部門、分地區的勞動工資計劃，其中分別列出國家機關、事業單位和企業的工資指標，並實行定量控製。從1993年起，改革原有的勞動工資指標，增加了一些全社會口徑的指標，使職工人數、工資總額和國民生產總值、經濟效益指標結合起來。同時將下達計劃的覆蓋範圍由全民所有製擴大到全部職工以及工資總額。其中，除全民所有製工資總額增長比例不得突破外，其他指標隻作為宏觀監測指標、指導性指標管理，不層層分解下達。“農轉非”計劃由省市計劃部門上報國家計委，經綜合平衡後列入國家計劃，並下達分地區計劃，作為指令性計劃管理。教育實行指令性計劃和指導性計劃相結合，即國家計劃招生部分實行指令性計劃，委托培養和自費生的招生數實行指導性計劃。衛生、文化、廣播影視、體育、社會保障等，將全國總數列入國民經濟和社會發展計劃，作為指導性計劃。
一、金融體製改革實踐
（一）改革開放至“入世”前我國金融體製的改革實踐
1.改革開放初期的金融體製改革
在經濟體製改革之初，黨中央和國家領導人十分關心金融改革。1979年10月，鄧小平在省委第一書記座談會上，提出銀行應該抓經濟，現在隻是算賬、當會計，沒有真正起到銀行的作用。銀行要成為發展經濟、革新技術的杠杆，要把銀行真正辦成銀行。鄧小平的講話，中肯地批評了計劃經濟時期銀行作用的畸形狀況，為金融改革指出了明確方向。1979 年至1984 年我國金融領域展開了一係列改革。雖然這種改革隻是初步的，但已經顯示出新型的金融體製和金融運行機製已在我國大地上逐步產生和發展起來。按照經濟體製改革的總體要求，到1984年形成了一個以中央銀行為領導、國家銀行為主體、多種金融機構並存的金融體係。
隨著社會主義商品經濟的發展和經濟計劃體製改革的進行，過去那種政企不分、由人民銀行一家包攬金融管理和經營信貸的組織形式，已經不能適應形勢發展的要求，人民銀行如何發揮中央銀行作用從一開始就提上了改革日程。1979年2月，國務院批轉了人民銀行行長會議紀要，強調要把銀行工作迅速轉移到社會主義現代化建設的軌道上來，必須對銀行的作用有足夠的認識；並指出人民銀行是全國資金的樞紐和連接國民經濟的紐帶，許多事情通過銀行來辦，可以比用行政方法做得更靈活，更有效，更有利於按經濟辦法管理經濟。1981年1月，姚依林副總理提出：“人民銀行總行要發揮中央銀行的作用。”同月，國務院發出《關於切實加強信貸管理，嚴格控製貨幣發行的決定》，強調“中國人民銀行要認真執行中央銀行的職責”。1982年7月，國務院授權中國人民銀行行使中央銀行的職能，加強金融管理，同時要求專業銀行更好地發揮作用。同年9月，國務院正式作出《中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，不再辦理工商信貸和儲蓄業務。1984年1月，中國人民銀行理事會召開第一次會議，強調要以積極的態度對待金融體製改革，人民銀行要根據國家的方針、政策，把資金管住，並且明確中國人民銀行與專業銀行在業務上是領導與被領導的關係。
伴隨著金融體製改革的開始，改變了舊有的“大一統”格局，陸續恢複和分設了一些專業銀行。1978年12月，中共十一屆三中全會審議並原則通過的《中共中央關於加快農業發展若幹問題決定（草案）》，明確提出要恢複中國農業銀行，大力發展農村信貸事業，這個加快發展農業的重大決策，開拓了設立國家專業銀行的先例。1979年以後，為了適應經濟發展和經濟體製改革的需要，我國先後恢複和建立了一些專業銀行、綜合性銀行和非銀行金融機構，在金融機構的改革方麵邁出較大的步子。首先改革了中國銀行、中國人民建設銀行的體製，成立了國家外匯管理局，新設了中國投資銀行、中國工商銀行、中國國際信托投資公司，重建了中國人民保險公司，改革了農村信用社。這樣，改變了金融體係的單一化，逐步建立分工協作的金融經濟運行體係；根據各產業發展的需要對專業銀行進行對口分工，改變了金融業的壟斷格局；專業銀行從事信貸、結算、現金出納管理、儲蓄、信托、投資等多種金融業務，有利於專業銀行的綜合化發展。但金融體係和機構改革也存在著一些問題：專業銀行成立後，形成各自獨立的金融機構，資金多頭管理，出現信貸失控，貨幣發行難以集中的局麵，從而影響經濟發展和改革的推進。銀行機構仍不健全，專業銀行都是國家銀行，不符合堅持以公有製為主體、發展多種經濟形式的要求，也缺乏輔助性的非銀行金融機構，不利於搞活經濟與金融。
改革開放後，國家對宏觀經濟的管理逐步從直接管理轉向間接管理，開始重視價值規律對經濟的調節作用。在金融領域，黨和國家開始重視銀行信貸，利用金融手段來支持經濟發展，調控經濟運行，這樣，銀行信貸資金管理體製成為金融體製改革的重要內容。針對當時存在的信貸資金供應上的“供給製”、信貸管理上的單純依靠行政辦法、信貸計劃體製和全國銀行吃“大鍋飯”的狀況，1979年2月，開始對國家綜合信貸計劃管理體製進行改革。同年下半年，人民銀行總行又提出了“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額包幹”的辦法，基本內容是總行對基層銀行由存貸款總額指標管理改為存貸款差額指標管理，不再約束基層銀行的信貸總額，隻控製存貸款差額，各級銀行在完成存差計劃或不突破貸差計劃的前提下，多存可以多貸，銀行的自主權得到了擴大。這一辦法最初在上海、江蘇、陝西等6省市進行試點。1981年，總行決定在全國統一推行。這是改革開放後信貸資金管理體製改革的新嚐試，其積極作用表現在：差額包幹分散了一部分資金計劃管理權限，增加了各級銀行組織存款的積極性和一定的自主經營權，有利於調動基層銀行的積極性。差額包幹製度引起了地方黨政領導對資金籌措和運用信貸資金的重視，金融工作得到了地方各級黨政領導的支持，也有利於促進地方經濟的發展。提高了各級銀行經營管理水平，由於差額包幹辦法要求各級銀行在包幹差額內其資金自求平衡，從而增強了各級銀行資金管理的責任。總之，差額包幹的調控辦法，體現了宏觀上要求集中統一、微觀上要搞活的精神。當然，差額包幹的辦法缺乏其他調控工具的製約，計劃包幹的差額事實上是包而不死，並且各級銀行缺乏自我約束機製，極易導致信貸失控。因此，這種差額包幹調控辦法隻能帶有過渡性質，對金融宏觀調控是十分不利的。
長期以來，我國的外匯由中國銀行一家統一經營。這種經營體製不利於開展國際金融交往、引進外資和提高經濟效益，影響對外開放政策的有效實施。1979年底，我國成立中國國際信托投資公司，作為吸收外資的專業機構；成立經濟特區的專業銀行、外資銀行和中外合資銀行等金融機構辦理外匯業務，其他專業銀行也可適當經營部分外匯業務。同時，為適應對外開放和外貿體製改革的要求，我國在加強和改善外匯宏觀控製和搞活外匯管理方麵也設立了機構，製定了法規。1979年2月，批準設立國家外匯管理總局，明確其職責是管理全國外匯。改革以前，我國沒有一個公開的全國性外匯管理辦法。1979年7月製定了《中外合資經營企業法》，1980年底又公布了《外匯管理暫行條例》。這些法規使我國外匯管理初步有法可依。此外，為搞活外貿、增加外匯收入，實行貿易和非貿易外匯留成管理。實行外匯留成製度後，調動了各方麵創匯的積極性，促進了工農業生產和對外貿易的發展。
1984年10月，中共十二屆三中全會通過了《關於經濟體製改革的決定》，明確指出我國要實行公有製基礎上的有計劃的商品經濟。從1984年開始，我國經濟體製改革全麵展開，金融體製改革的重點是強化人民銀行的中央銀行職能，逐步建立健全金融機構體係，並實施“實貸實存”的信貸管理辦法。到1992年，我國已初步形成了以中央銀行為領導，國家專業銀行為主體，其他各種商業銀行和非銀行金融機構並存的多層次、多形式、多功能，具有中國特色的社會主義金融體係。
強化人民銀行的中央銀行職能是我國金融體製改革的首要任務。中共十二屆三中全會針對“當前我國金融體製存在的主要問題是金融宏觀控製不夠有力，缺乏嚴格係統的管理方法和靈活有效的控製方法”，強調“要采取措施強化人民銀行的中央銀行職能，加強對專業銀行的業務領導，協調、指導、監督、檢查專業銀行和其他金融機構的業務活動”。1986年底，鄧小平要求“金融改革的步子要邁大一些”，重申“要把銀行真正辦成銀行”。他說：“我們過去的銀行是貨幣發行公司，是金庫，不是真正的銀行。對金融問題，我們知識不足，可以聘請外國專家做顧問嘛。”1987年，我國金融體製改革主要集中在以下四個方麵：建立宏觀調控強有力的、靈活自如的、分層次的金融控製和調節體係，促進社會資金的有效籌集和運用，保持貨幣的基本穩定，以推進經濟的協調發展和經濟結構的合理化。建立以銀行信用為主體，多種渠道、多種方式、多種信用工具聚集和融通的信用體係，充分調動各方麵籌集資金的積極性，推動資金的橫向流動，逐步形成以中心城市為依托、不同層次的金融中心和適合我國國情的資金市場。建立以中央銀行為領導、國家銀行為主體、多種金融機構並存和分工協作的社會主義金融體係，強化中央銀行職能，逐步實現專業銀行和其他金融機構的企業化。建立金融機構的現代化管理體係，培養一批高級金融管理人才，采用現代化管理手段，做到管理科學、信息靈敏、客戶方便、效益良好，為經濟發展提供優良的金融服務。
人民銀行行使中央銀行的職能後，勢必要組建一些新金融機構來適應我國經濟的改革與發展。
1986年7月，重新組建全國性綜合銀行——交通銀行，它是我國第一家股份製商業銀行，也是按照市場化改革導向邁出步伐最早的銀行機構，在銀行業的製度創新方麵開了先河。隨後陸續組建了一些綜合性銀行和商業銀行，如中信實業銀行、深圳發展銀行、福建興業銀行、煙台住房儲蓄銀行、蚌埠住房儲蓄銀行等。非銀行金融機構也有了新的發展，加強了人民保險公司的建設，新成立了一些信托投資公司、財務公司、租賃公司，發展推廣了城市信用社，進一步改革了農村信用社管理體製，試辦了證券公司。這一時期，外資金融機構開始入駐我國，1979年2月，日本輸出入銀行作為第一家外國銀行被批準在中國設立常駐代表機構，從此揭開了改革開放後中國引進外資銀行的序幕。全麵改革開放後，僑資、外資銀行營業機構開始從經濟特區進入我國。1984年，中國人民銀行放寬了上海所有4家僑資、外資銀行的業務經營範圍。1985年4月，國務院頒發了《經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》，為僑資、外資銀行在我國開業提供了法律依據。
人民銀行專門行使中央銀行職能後，針對信貸資金“差額包幹”管理辦法存在的弊端，出台了“實貸實存”的管理辦法。1985年4月，國務院要求把貸款規模和貨幣發行控製在國家計劃以內，並從當年開始，對信貸資金實行“實貸實存”的管理體製，即統一計劃、劃分資金、實存實貸、相互融通，解決信貸資金使用“吃大鍋飯”的問題。其主要內容是：中央銀行和專業銀行的信貸資金全部納入國家綜合信貸計劃，由中央銀行進行綜合平衡；中央銀行和專業銀行賬戶分設，資金分開；專業銀行對自有資金可以自主經營，多存可以多貸；建立存款準備金製度，中央銀行可根據銀根鬆緊的需要，調高或調低存款準備金率；允許專業銀行之間以及和其他金融機構之間相互拆借資金，實現資金的橫向流動。
“實貸實存”的管理體製適應有計劃商品經濟發展的需要，是一種直接調控與間接調控相結合、以計劃管理為主的體製。同時，“實存實貸”的管理辦法也適應當時以中央銀行為核心、專業銀行和多種金融機構並存的金融體係初步形成的客觀需要，基本上改變了我國長期以來信貸資金統收統支“吃大鍋飯”的局麵，在加強宏觀控製、搞活資金流通方麵取得了較好的效果。
2.20世紀90年代的金融體製改革
進入20世紀90年代，我國明確提出建立社會主義市場經濟體製的改革目標，“摸著石頭過河”的改革終於看到了光明的彼岸。金融體製改革在繼農村土地製度改革、價格改革、國有企業改革之後成為經濟改革的重點。這一時期又可按1997年前後分為兩個階段。
進一步轉換人民銀行的職能，建立強有力的中央銀行宏觀調控體係是建設社會主義市場經濟體製的迫切需要。1984年，人民銀行開始履行中央銀行職能以後，我國的金融體製雖然進行了重大的改革，但從根本上來說，是在計劃經濟的思想和體製下進行的，很多方麵難以適應市場經濟的發展。比如，銀行信貸資金規模由人民銀行層層分配，許多人民銀行分支機構忙於分資金、分規模，而不重視執行貨幣政策，有時甚至影響了貨幣政策的執行；人民銀行仍然直接管理部分開發性貸款業務，政企不分在一定程度上仍然存在；對金融業的管理忙於審批機構，疏於金融監管。
因此，1993～1997年我國金融體製改革主要在轉換中央銀行職能、加強金融法製建設、完善金融體係和實行分業監管四個方麵取得了進展。
在中央銀行的職能定位上，1994年1月，人民銀行總行正式印發了《人民銀行分支行轉換職能的意見》，強調了進一步轉換人民銀行職能的必要性和迫切性，具體規定了人民銀行及分支機構的職能，主要是貫徹、執行國家貨幣政策，維護金融秩序穩定，依照法規對各類金融機構進行領導、管理、協調、監督、稽核，為各類金融機構穩健經營和金融市場有序運作提供完善的服務。隨後，人民銀行采取了一些較大的改革措施：一是把對各國家專業銀行和其他商業銀行的資金融通權基本上收到人民銀行總行，由總行集中辦理再貸款業務，省級人民銀行分行隻留下一小部分短期資金融通權；二是人民銀行分支機構停止辦理開發性貸款等政策性信貸業務，原來辦理的，經清理後移交給有關政策性銀行；三是各級人民銀行實行獨立的財務預算管理製度，停止執行原來的分支機構利潤留成製度。值得指出的是1997年底召開了我國最高級別的金融會議——中央金融工作會議。會議決定在三年內徹底改革我國的金融體係，對人民銀行的機構設置進行重大改革，一級分行由按行政區域設置轉變為按經濟區域設置，進一步理順中央銀行與政府各部門的關係，使人民銀行在貨幣政策的製定和貫徹執行上擁有更大的自主權，人民銀行的間接調控能力和金融監管能力得到進一步加強，以便有效地防範和化解金融風險，保障經濟秩序和金融秩序的穩定，促進經濟改革和經濟建設的順利發展。
在金融管理法製化建設方麵進程加快。1995年3月，八屆全國人大第三次會議審議通過了《中國人民銀行法》。這是中國的中央銀行法，是新中國成立以來的第一部金融大法。它的頒布和實施，是中國金融體製改革的重要成果，是中國金融法製建設的裏程碑，標誌著我國金融事業步入了法製化、規範化的軌道。隨後，又頒布了《商業銀行法》、《保險法》、《票據法》，我國金融體製及其運行逐步走上有法可循、依法辦事的軌道。
在金融組織體係方麵單獨設立政策性銀行，金融機構進一步完善。主要表現在：設立政策性銀行。國家專業銀行分設後，身兼政策性信貸業務和商業性信貸業務雙重任務，難以辦成真正的商業銀行；並且由於政策性信貸和商業性信貸的混淆，國家專業銀行部分信貸財政化的傾向越來越突出，增加了中央銀行宏觀調控的困難。因此，1993年11月中共十四屆三中全會提出“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”的改革措施。隨後，組建了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性銀行，實現政策性信貸和商業性信貸分離，解決國有專業銀行一身兼二任的問題，割斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯係，確保中國人民銀行調控基礎貨幣的主動權。建立股份製商業銀行。1992年8月，全國性的商業銀行中國光大銀行正式開業。此後，華夏銀行、上海浦東發展銀行、海南發展銀行、中國民生銀行相繼成立。到1996年末，我國共有包括交通銀行在內的12家股份製商業銀行。國家專業銀行向國有獨資商業銀行轉化。鄧小平視察南方談話發表後，我國第一次提出建立以國有商業銀行為主體的金融組織體係的改革目標，把國家商業銀行辦成真正的國有商業銀行。1995 年，在《商業銀行法》中明確四大國有商業銀行在銀行業務上的平等地位。此後，四大國有商業銀行按現代商業銀行經營機製運行，轉變為自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的國有獨資商業銀行。城市合作銀行從試點到推廣。1993年12月，國務院提出要積極穩妥地發展合作銀行體係，並發出《關於組建城市合作銀行的通知》。到1996年年末，在批準組建的95個城市中，有18個城市的合作銀行組建完成並開張營業，有15個城市進入籌建階段，有54個城市進入組建階段。農村金融體製改革取得新進展。1996年，由於各類金融機構相互間的關係沒有理順，沒有建立起合理的管理體製和良好的運行機製，農村金融體製還不適應農村經濟發展的需要。農村信用社管理體製改革仍然是農村金融體製改革的重點，恢複農村信用社的合作社性質，把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織。為了加強組織領導，在國務院、省、地、縣四級設立了農村金融體製改革協調機構。同時，對農村合作基金會進行清理整頓。此後，農村信用社規範了股權設置，加強了民主管理和財務管理，明確了服務對象和經營目的，真正成為合作金融組織。但是回顧新中國成立以來農村信用社建立和發展的曲折過程，存在的一個十分關鍵的問題是農村信用社能否真正成為合作金融組織，怎樣才能建設成為合作金融組織，需要在今後總結經驗，進行製度創新。引進和發展外資、僑資金融機構。1992年以後我國對外開放加快，外資金融機構在中國設立常駐代表機構的數量有所增加，外資銀行在中國設立營業性機構的速度明顯加快。截至1996年年末，有32個國家和地區的金融機構在中國25個城市設立了528個代表處。
隨著金融機構的不斷增加，金融市場的逐步發展和金融競爭的加劇，金融管理更加複雜，難度加大。從1993年起，我國開始探索銀行、保險、證券、信托“分業經營、分業管理”的新路子。1994年，按照分業經營、分業管理的原則，國有商業銀行與所屬的保險機構、證券公司、信托投資機構脫鉤，並重點清查、整頓和規範了證券公司、信托投資公司、保險公司。在對信貸資金管理上，實行了“比例管理”的辦法。這樣，我國逐步形成了以人民銀行（中央銀行）為領導，政策性金融與商業性金融相分離，以國有獨資商業銀行為主體，多種金融機構並存、分工協作的金融組織體係。
改革進行到1998年的時候，我國經濟和金融都出現了一些新的變化和新的問題。商品市場從賣方市場走向買方市場，物價從持續上漲轉變為負增長，出口對經濟增長的貢獻出現下滑，通貨緊縮，人民幣匯率貶值，銀行“惜貸”嚴重，金融不穩定性增加。為此，黨中央非常關注金融風險對我國政治、經濟和社會穩定的影響，十分重視金融改革和發展對於繼續推進改革開放和現代化建設的重要作用。1998年春，九屆全國人大第一次會議提出要徹底改革金融體係，提高金融業的經營管理水平，基本實現金融秩序明顯好轉，消除金融隱患，增強防範和抵禦金融風險的能力。1998年是我國金融體製改革的突破年，在我國經濟和金融史上是一個值得回顧和總結的年份。
1997年底，黨中央決定成立中共中央金融工作委員會和金融機構係統黨委，對金融係統黨的組織實行垂直領導，對幹部實行垂直管理。中央金融工委作為黨中央的派出機關，對金融工作起領導、保證、管理、監督、協調的作用。這是我國金融改革邁出的重大而關鍵性的一步，標誌著我們黨開始真正抓住了現代經濟的“神經”。成立中央金融工委和金融機構係統黨委，有利於加強黨對金融工作的集中統一領導。各大金融機構黨的組織實行垂直領導，對深化金融改革，建立現代金融體係，維護金融秩序，有效防範和化解金融風險，加強各級金融領導班子建設和幹部職工隊伍建設等具有極為重要的戰略意義。
適應金融市場快速的發展，金融組織體係日臻完善、嚴密。改革人民銀行管理體製。人民銀行管理體製改革是1998年開始的新一輪金融體製改革的重要內容。為加強對金融業特別是對銀行業的有效監管，人民銀行的機構設置由過去的以金融管理過程或辦事程序為依據轉變為以金融監管對象為依據，改革後人民銀行總行的職責主要是保證科學製定和實施貨幣政策，有效實行金融監管。人民銀行撤銷了省級分行，按經濟區設置九大分行。完善商業銀行管理體製和運行機製。建立現代金融製度，其核心是要把銀行辦成真正的商業銀行。經過改革，我國銀行業已經形成國有獨資商業銀行、區域性商業銀行和地方性商業銀行分工並存的局麵，其中國有獨資商業銀行一直是我國銀行業的主體。但國有獨資商業銀行還不是真正的商業銀行，還沒有建立起自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的運行機製。並且，我國商業銀行在規模結構上大、中、小銀行沒有形成合理比例，地域分布不能適應經濟與社會發展的需要。因此，新一輪國有獨資商業銀行機構改革主要是完善國有獨資銀行管理體製和經營機製，強化統一法人製度，實行一級法人管理，加強內控製度建設，建立由總行垂直領導和相對獨立的內部稽核、監管體製。在網點布局上，國有獨資商業銀行按照“經濟、合理、精簡、高效”的原則，因地製宜地進行分支機構調整，改變了現行按行政區劃設立分支機構的狀況。這項改革大大降低了銀行經營費用，提高了運行效率，加快了向商業化、市場化的轉化，也有效地防範和化解了國有獨資商業銀行的金融風險。清理、整頓非銀行金融機構。證券公司、信托投資公司、保險公司、財務公司等多種非銀行金融機構在經濟體製改革大潮中的興起與發展，為市場經濟的發展提供了多層次、多渠道、多方位的金融服務。但是，非銀行金融機構在發展過程中也存在一些問題和隱患，如發展方向不明、嚴重超範圍經營、潛在金融風險增大，這些問題都不可小視。為此，1998年，非銀行金融機構按照分業經營、分業管理的要求，銀行、證券、信托、保險在人、財、物等方麵徹底脫鉤，獨立經營。特別是信托公司按照“調整整頓、撤並精簡、規範製度、引導發展”的原則進行整頓和撤並，隻允許一些經營狀況較好的向投資銀行方向轉化。保險公司不得以社會保險的名義，直接或變相辦理商業保險業務，也不得以商業保險方式辦理社會保險。
1998年，我國金融監管體製也進行了重大改革，把金融管理的重點放到了金融監管體製的建立與運行上。根據“分業監管”的要求，成立了證券監督管理委員會來承擔原國務院證券委員會的工作，並對地方證管部門實行垂直領導。1998年11月，成立了保險監督管理委員會，後來又成立了銀行監督管理委員會，使保險監管、銀行監管從人民銀行金融監管體係中獨立出來；同時把對證券機構的審批監管權也從人民銀行劃轉給證券監督管理委員會。從此，形成了以人民銀行、銀行監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會構成的金融監管體係，它們各司其職、分工合作，有利於提高金融監管效率和監管水平。在具體的監管辦法上，開始和國際接軌，采用“風險控製”辦法。
1999年7月1日，實行了1998年發布的《中華人民共和國證券法》，進一步健全了金融的法律體係。2001年，國務院頒布修改後的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，並中止了1994年的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》；同年，頒布並實施了《中華人民共和國信托法》。
（二）“入世”後我國金融體製改革實踐
2001年12月11日，中國加入世界貿易組織，這樣我國金融業也揭開了向世界全麵開放的階段。關貿總協定的第八輪談判——“烏拉圭”回合達成了《建立世界貿易組織的馬拉喀什協議》。這個協議的四個附件之一就是與金融業對外開放有直接影響的《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS）。有關金融服務業的規定主要體現在這個協定的兩個附件中，即金融服務附件和金融服務第二附件。
1.金融服務附件的主要條款
金融服務附件共有五個條款：第一條規範金融服務的範圍和定義。金融服務是由一參加方服務提供者提供的任何金融性服務。金融服務提供者是指一參加方希望提供或正在提供金融服務的任何自然人和法人。但參加方政府、中央銀行或貨幣發行機構，或由政府擁有的、控製的主要執行政府職能或為政府的意圖而活動的機構則被排除在外。第二條是關於成員國國內法規的規定。成員國可以根據謹慎性原則製定相應的措施，但若有與《服務與貿易總協定》不符的，不能藉此逃避應履行的義務或承諾。第三條是關於承認的條款。“謹慎的措施”應得到各成員方的承認，各成員可就此承認來做出安排或達成相關的協議，並允許其他成員加入，也應當給予足夠的談判時間。第四條是有關金融服務爭端的解決。第五條主要是定義此附件中所提及的概念以及專業術語。
金融服務附件將金融服務分為兩大類：一是保險及與保險有關的服務。包括：人壽保險與非人壽保險等直接保險（包括合作保險）、再保險、保險中介（如經紀和代理業務）、輔助性保險服務（如谘詢、保險統計、風險評估和索賠解決等服務）。二是銀行與其他金融服務。銀行服務包括所有銀行的傳統業務。如接受存款、所有類型的貸款、所有的支付和貨幣交互服務（如應付項目、信用卡業務、旅行支票和銀行匯票等）、清算服務、擔保與承諾等。其他金融服務包括各類證券交易與發行、貨幣經紀、金融資產管理、金融租賃、金融信息的提供與交換、顧問中介和其他輔助性金融服務。
2.金融服務第二附件的主要內容
金融服務第二附件主要是有關金融服務最惠國待遇條款的豁免以及各成員國對其他成員體承諾中有關金融服務部分的改進、修改、撤銷等規定。
3.《服務貿易總協定》中與金融服務有關的規定
烏拉圭回合對金融服務貿易參加方應承擔的義務也做了相應規定，主要內容有以下幾個方麵：
（1）最惠國待遇原則。每一簽約方給予任何其他參加方的服務或服務提供者的待遇，應立即無條件地以不低於這樣的待遇給予其他任何簽約方的服務提供者。如果一簽約方有與上述不一致的措施，必須提供理由，並符合免除義務的條件。在最惠國待遇問題上，目前各方達成一致的共識有：對於國際司法協定或行政援助協定項下所采取的措施可以不適用最惠國待遇規定；對於由於地理位置上相鄰的國家之間為了便於邊境地區的交換限於當地生產和消費的服務所提供的優惠規定可以背離最惠國待遇規定。
（2）透明度原則。根據服務貿易總協定的要求，任何一個談判簽約方，都必須把影響服務貿易措施的有關法律、法則、行政命令以及所有其他的規定、規則及習慣做法，無論是中央政府做出的，還是地方政府做出的，抑或是由非政府的有權製定規章的機構做出的，都應最遲在它們生效之前予以公布。如果是有所改變，但嚴重影響有關服務貿易的特定義務時，應立即或至少每年向服務貿易理事會提出報告。同時也必須對所有簽約方公布其因參加所有有關影響服務貿易的其他國際協定與上述有關的法律、規則等的任何修改。但是，對於那些一旦公布就會妨礙國家法律實施或對公眾利益不利，或損害具體企業正常合法利益（包括國營或私營）的機密資料則不作要求，如國家為保證金融體係的完整和穩定的措施，以及有關消費者個人的事務、財務方麵的資料或公共機構掌握的任何秘密或財產方麵的資料可以不做公開，這樣的措施也不應加以阻止。
（3）發展中國家更多參與原則。此條款規定，發達國家應采取具體措施，旨在加強發展中國家國內服務業，為發展中國家的服務出口提供市場準入的條件。同時允許發展中國家根據國內政策目標和服務業發展水平，逐步實現服務貿易自由化；允許發展中國家開放較少的國內市場，逐步擴大市場的開放程度，允許發展中國家對於外國的服務或服務提供者進入本國市場製定一些限製。另外，此條款還規定，為了幫助發展中國家的服務出口，各國應建立聯係點，向發展中國家提供與市場準入有關的信息，對最不發達國家予以特殊的優惠，準許這些國家不做出開放市場方麵的具體承諾，直到其國內服務業具有競爭力。
（4）市場準入原則。
A。壟斷權利。每個參加方應在其承擔義務的計劃表裏注明有關金融服務中現存的壟斷經營權利，並盡力減少它們的範圍或消除這些權利。
B。公共機構金融服務的購買。每一參加方應確保在其境內建立機構的外國金融服務提供商在購買或獲取本國公共機構的金融服務方麵，享有最惠國待遇和國民待遇。
C。過境貿易。每一參加方應允許非居民的金融服務提供者，作為主要負責人，或通過中介的主要負責人，或作為中介人，按所給予的國民待遇條款和條件提供以下服務：有關風險性的保險：海洋運輸、商用民航、太空發射和運載（包括人造衛星），其中有關被運輸貨物的保險，車輛運輸的貨物和由此引起的責任險和國際間運輸貨物保險：再保險、再再保險和谘詢、統計、風險評估、索賠等輔助性的金融服務。提供和傳遞有關金融信息服務：金融數據處理的顧問及其他輔助性服務。同時，每一參加方也應允許其居民購買其他參加方領土內的風險性保險（主要指運輸保險）、再保險及輔助性的保險服務、金融及其他一切金融性服務（不包括保險）。
D。商業介入權（即開業權）。每一參加方應給予其他參加方金融服務供應者在其境內設立機構並擴展商業性介入的權利，包括購買現有的企業。不過對這樣的設立機構和商業介入擴展的批準，可以製訂一些條件和程序。“商業性介入”主要是指在一參加方境內提供金融服務的企業，包括全部的或部分擁有的附屬機構、合資企業、獨資企業、特許經營機構、分支機構、代理機構或其他組織。
E。新金融服務。指一種具有金融性質的服務，包括現有的和新的服務產品或產品的運送方式，是除了在另一參加方境內提供外，在一具體的參加方境內任何金融服務供應者所不提供的金融服務。對於其他參加方的金融服務供應者，一參加方應允許在其境內提供任何形式的新金融服務。
F。金融信息傳遞與處理。任何參加方對金融信息的傳遞和處理，包括通過電子手段或按照與國際協定一致的數據輸入，不得采取措施阻止。對於保護個人數據秘密及個人賬目記錄秘密的權利不做限製。
G。金融服務人員的暫時進入。對於一參加方在另一參加方境內準備設立或正在設立的金融服務提供機構的高級管理人員、經營專家、與金融服務有關的計算機專家、電訊和財務方麵的專家、保險和法律專家等，應被允許暫時進入其領土。
H。非歧視性措施。對於外國金融服務商在一參加方境內已獲得的市場機會和作為該參加方境內的一個階層已分享的利益不應加以人為的削減。外國商人或企業在境內擴展業務時，政府應在政策限製方麵給予各國商人或企業以同等待遇。
（5）國民待遇原則。按照烏拉圭回合最終協議，各成員方承諾義務協議的附件規定，每一參加方應允許在其境內已設立機構的其他參與方的金融服務供應商，進入該國的由公共機構經營的支付和清算係統或部門，利用正常的商業途徑參與官方的資金供給與再籌集。
外國金融服務商在要求取得金融組織的成員資格，進入任何有權自己訂立法規的機構、證券或期權交易市場、清算機構或其他組織或協會時，其享受的待遇應該和本國金融服務者相同。而且，當一國給予其本國金融服務機構直接或間接金融服務特權或利益時，則其境內的外商也應該同樣享受。
（6）逐步自由化原則。為了減少或消除服務貿易的各項措施在有效進入市場方麵的不利影響，為保障所有締約方的利益，謀求達到權利和義務的全麵平衡，GATS還規定，在其生效之日起五年內，所有締約方應就旨在使服務貿易自由化逐步達到較高水平的問題進行多輪談判，並定期進行。
GATS也規定，對於發展中國家在逐步擴大市場準入方麵，可根據實際情況給予適當的靈活性，即便當其有可能向外國服務提供者給予市場準入時，也應以達到“發展中國家更多的參與”的目標作為相應的條件，即服務貿易自由化程度取決於各締約國的政策目標和服務部門的發展水平，至於發展中國家放開多少部門、放開至什麽程度等，應視具體情況靈活掌握。
在上述各原則中，最惠國待遇原則、透明度原則、發展中國家更多參與原則為一般性原則，各締約方在所有服務貿易領域都必須遵守；市場準入原則、國民待遇原則和逐步自由化原則則屬於特定義務，需要各締約方通過談判達成具體承諾並加以執行。
4.《金融服務貿易協議》的主要內容
《金融服務貿易協議》簽訂於1997年12月13日，1999年3月1日生效，已有104個成員國參加締約。該協議由三個文件構成：第五議定書；通過第五議定書的決定；關於金融服務承諾的決定。該協議的主要內容包括：允許外國在國內建立金融服務公司，並按競爭原則運行；外國公司享有與國內公司同等的進入國內市場的權利；取消跨邊界服務的限製；允許外國資本在投資項目中的比例超過50%。
為了履行我國對世貿組織的承諾，5年的“過渡期”內，我國政府做了很多努力和嚐試。2003年，國務院決定向中國銀行和中國建設銀行注資450億美元，以充實其資本金，幫助其進行股份製改造；隨後中國銀行業監督管理委員會成立；接著，《中華人民共和國銀行監督管理法》頒布，次年2月1日實施；中國銀行監督委員會頒布《境外金融機構入股中資金融機構管理辦法》；年末，國務院頒布《中華人民共和國證券投資基金法》，決定於次年6月1日實施。
2004年，國務院頒布《關於推進資本市場開放和穩定發展的若幹意見》，全麵規劃了資本市場的發展前景；同年，中國銀行、中國建設銀行完成股份製改造。
這一期間，我國銀行業以及外資銀行發展極為迅速。截至2005年10月末，全國共有各類銀行業金融機構3萬多家。主要包括：3家政策性銀行，4家國有商業銀行，13家股份製商業銀行（含渤海銀行），115家城市商業銀行，626家城市信用社，30438家農村信用社，57家農村合作（商業）銀行，238家外資銀行營業性機構，4家金融資產管理公司，59家信托投資公司，74家企業集團財務公司，12家金融租賃公司，5家汽車金融公司，以及遍布城鄉的郵政儲蓄機構。截至2005年10月末，銀行業金融機構境內本外幣資產總額達到36.2萬億元，比上年同期增長19.2%，銀行業資產占我國全部金融機構資產的90%以上，銀行業在我國金融業中處於主體地位。截至2005年10月末，已有40個國家和地區的173家銀行在華23個城市開設了238家代表處，比“入世”前增加了24家；有20個國家和地區的71家銀行在華23個城市設立了238家營業性機構，比“入世”前增加了43家，其中，外資銀行分行共181家，法人機構14家。外資銀行經營人民幣業務的地域範圍在上年18個城市的基礎上，2005年12月5日開始將進一步按時開放汕頭、寧波，並提前開放哈爾濱、長春、蘭州、銀川和南寧5個城市，開放人民幣業務的城市增加到25個，外資銀行展業的地域分布將更加合理。同時在華外資銀行業務範圍方麵，銀監會除按承諾開放有關業務外，還主動開放了QFII托管業務、保險代理業務、保險外匯資金境外運用托管業務以及保險公司股票資產托管業務。截至2005年10月末，已有138家外資銀行機構獲準經營人民幣業務，其中73家分行可經營中資企業人民幣業務；15家外資銀行機構獲準開辦網上銀行業務，41家外資銀行機構獲準從事衍生產品交易業務，5家外資銀行分行獲準開辦QFII托管業務。外資銀行在規定的12項基本業務範圍內，經營的業務品種達到100多個。
在華外資銀行發展速度和影響日益擴大。截至2005年10月末，在華外資銀行資產總額為845億美元，占我國銀行業金融機構資產總額的2%左右，其中外匯貸款額占我國外匯貸款總額的20%。外資銀行所占市場份額盡管不高，但業務發展非常迅速，近年來其資產、存款和貸款的增長速度均在30%以上。外資銀行在一些經濟發達地區和一些重要業務領域占據了重要地位，市場影響日益擴大。如在上海，外資銀行總資產占比已達12.4%，外匯貸款占比已達54.8%，在開放人民幣業務的短短幾年裏，外資銀行人民幣資產總額已突破1000億元。外資銀行在銀團貸款、貿易融資、零售業務、資金管理和衍生產品等業務方麵服務的優勢進一步顯現。外資銀行已成為我國銀行業體係中的一支不可或缺的重要力量。
2005年，在黨中央、國務院領導下，在“入世”過渡期即將結束的形勢下，銀監會樹立全球戰略意識，積極推動互利與共贏的開放戰略，采取一係列旨在提高銀行業對外開放水平的新措施。一是鼓勵外資金融機構參與我國西部大開發和振興東北老工業基地建設，支持外資銀行在中西部和東北地區設立機構、開展業務，鼓勵和支持外資金融機構參與這些地區的中小金融機構重組改造，促進區域金融協調發展。二是對外資銀行在中西部和東北地區設立機構與開辦業務的申請實行優惠政策，在審批過程中設立綠色通道，在同等條件下優先審批外資銀行到這些地區設立機構和開辦業務的申請。三是對中西部和東北地區的外資銀行經營人民幣業務實行優惠的準入政策。繼2004年提前對外資銀行開放西安、沈陽2個城市的人民幣業務後，2005年又提前開放了中西部及東北地區5個城市，審慎降低上述開放城市外資銀行人民幣業務準入條件。四是又一次大幅降低了外資銀行經營人民幣業務營運資金的要求，並將按照《中華人民共和國外資金融機構管理條例》規定，適時調整外資金融機構從中國境內吸收外匯存款的比例。這些開放措施，必將為外資金融機構在華發展創造更加良好的製度環境。此外，銀監會積極鼓勵企業集團財務公司、信托投資公司、金融租賃公司等非銀行金融業務擴大對外開放，支持由商業銀行發起設立證券投資基金；已先後批準了上汽通用等7家外商獨資或合資的汽車金融公司開業或籌建（5家開業、2家籌建）；及時引入貨幣經紀製度，批準了中外合資上海國利貨幣經紀有限公司籌建，這是我國首家貨幣經紀公司。
2006年12月11日，我國結束了5年的“過渡期”開始全麵履行對世貿組織的承諾。這意味著中國經濟金融將全麵融入世界經濟金融體係，中資銀行將與外資銀行展開全麵的合作與競爭。
二、價格體製改革實踐
隨著中共十一屆三中全會的召開，價格體製也順應時勢進行了改革實踐。1979年，中央政府把調整價格體係提上議事日程。為了調整價格體係，於是不得不改革定價體製。定價權的收與放，實際上是市場機製作用的收與放。1980～1991年，是政府定價權逐步放開的階段。這時期，在價格體係調整上，先是調放結合、以調為主，進而發展為調放結合、以放為主。具體價格形式有政府定價、政府指導價和經營者定價三大類。具體到改革的具體方麵主要有三個：一是消費資料價格改革。1982年9月國務院批準放開了160種小商品價格。1983年9月又放開了350種小商品價格。1984年10月6日，國家物價局又發出通知，規定除了各級政府必要管理的小商品外，其餘全部放開，實行市場調節。二是生產資料價格改革。1983年，首先允許石油產品計劃外部分按國際市場價格在國內銷售。1984年部分統配煤礦實行了超產加價。1984年5月20日，國務院規定，工業生產資料屬於企業的和完成國家計劃後的超產部分，一般在不高於或者低於國家定價20%的幅度內，企業有權自定價格，或者由供需雙方在規定的幅度內協商定價。三是生產要素價格改革。生產要素主要指勞動力、資本，還有土地。20世紀80年代初，我國城鄉勞動力開始了自主擇業，出現了勞動力市場的萌芽，在勞動力市場上，勞動力的價格（工資）由供給和需求雙方決定，在傳統計劃經濟之外遊離出了一片“飛地”。1987年9月，深圳市將5321.8平方米的住宅用地的使用權，以每平方米200元的價格，出讓給一家中國的公司，使用期限50年，首次顯現了我國城市土地的價格。1988年8月30日，國務院第20次常務會議責成中國人民銀行開辦保值儲蓄，使三年以上存款的利息率與價格指數掛鉤。
經過放權，經營者定價已占很大比重。1992年，開始明確實行市場經濟體製，定價權繼續放開，至1999年，消費品零售價格（含服務價格）放開已達95%以上，農產品收購價除了北方的小麥、南方的水稻等有最低保護價以及國家定購價格外，以前一直管得很緊的糧、棉、油價格已經全部放開。
政府對市場價格的管理也正逐步從依人治價改革為依法治價。1988年實行的《中華人民共和國價格管理條例》是具有準法律性質的文件，但它是計劃經濟與市場經濟相結合的產物。1998年5月施行的《中華人民共和國價格法》則是市場經濟條件下的一部價格根本大法。它主要規定了經營者價格行為、政府定價行為、價格總水平調控，以及價格監督檢查和法律責任的法律規範。除了這部根本法以外，各級政府還陸續出台了《製止低價傾銷工業品》、《製止價格暴利行為》、《製止價格欺詐行為》、《實行明碼標價》等一係列具體法規及實施辦法，這些都為維護市場正當的價格行為、反對無序的價格競爭提供了管理的依據。自此以後，我國的價格由市場決定，國家直接管製的部分已經可以忽略不計。截至2001年，《中央定價目錄》規定的由政府直接定價的商品和服務隻有13種。而後隨著我國加入WTO的步伐加快，我國的市場價格也與世界接軌，形成了中國市場價格與世界市場價格互動的局麵。一般說來，中國出口的價格較國際價格低，而進口的價格較國際價格高，這也是近年來中國與世界其他國家，尤其是與西方發達國家的貿易摩擦不斷湧現的原因之一。當然隨著改革的進一步深化，這些矛盾也會進一步得到解決，我們拭目以待。
三、財政體製改革實踐
1980年之前，我國實行的是中央集權的計劃經濟體製，對財政職能的定位是“發展經濟，保障供給”。中共十一屆三中全會的召開改變了這一局麵。根據十一屆三中全會以後的有關決定精神，國務院於1980年2月頒發了《關於實行“劃分收入，分級包幹”的財政管理體製的暫行規定》，決定從1980年起實行財政管理體製改革，揭開了開放過程中財政包幹製的序幕。
1985年，鑒於1980年起實行並在執行中有所改進的“劃分收支，分級包幹”財政體製原定的五年已經到期，特別是實行兩步利改稅後企業上繳國家的利潤改為以所得稅、調節稅的形式上繳，國家與企業之間的財政分配形式已經發生了很大變化，各級財政收入分割也有了新的基礎。根據中共十二屆三中全會《關於經濟體製改革的決定》的精神，國務院決定從1985年起對各省、自治區、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包幹”的財政體製。
1987年，關於讓“包”字進城，推廣企業承包製可以“立竿見影”地扭轉效益下滑局麵甚至可以依靠承包建成有中國特色社會主義的意見在決策中占了上風。從1987年起，全國絕大部分國營企業先後實行了承包經營責任製，使第二步“利改稅”在很大程度上名存實亡：報表上的國營企業所得稅數字是按承包上繳數倒算填入的。
1988年，在財政方麵，第二個包幹期尚未期滿，原來設想的“分稅製”改革亦不具備啟動的條件。針對當時有上解任務地區財政收入增長緩慢甚至出現滑坡現象等問題，國務院決定改進地方財政包幹辦法，即從1988年起，全國39個省、直轄市、自治區和計劃單列市，除廣州、西安兩市的預算關係分別與廣東、陝西兩省聯係，對其餘37個地區分別實行以下六種改進辦法：收入遞增包幹辦法，實行這種包幹辦法的有北京等10個省市。總額分成，實行這種包幹辦法的有天津等3個省市。“總額分成加增長分成”辦法，實行這種包幹辦法的有大連等3個計劃單列市。“上解額遞增包幹”辦法，實行這種包幹辦法的有廣東和湖南兩省。定額上解，實行這種包幹辦法的有上海等3個省市。定額補助，實行這種包幹辦法的有吉林等16個省市。這種“多種形式包幹”的財政管理體製原定兩年為期，1990年後繼續執行，當然執行過程中不斷有一些調整變化。
總之，1980～1994年間的財政“分灶吃飯”型包幹製，始終在經曆頻繁的、或大或小的調整，這些反映的是改革開放漸進型演變過程中財政分配關係的適應性調整。
從1994年起，我國進行了重塑流轉稅製的稅製改革，並開始實行分稅製財政體製，即在建立以增值稅為主體、內外統一的流轉稅製度，規範統一內資企業所得稅製的基礎上，初步建立起了分稅製財政管理體製的基本框架。在1998年的全國財政會議上，財政部長項懷誠正式提出了建立我國公共財政的目標。公共財政體製是從財政支出方麵調整和規範了政府和市場的財政分配關係，是對分稅製財政體製的補充和完善。至此我國開始了公共財政的改革。
2004年，財政部按照中共中央、國務院的加強公共財政改革的要求，積極推進財政體製改革，具體改革有以下幾個方麵：
（一）農村稅費改革方麵進展順利
2004年，全麵取消了除煙葉以外的農業特產稅，吉林、黑龍江免征農業稅，13個糧食主產區降低農業稅率3個百分點，其他地區降低1個百分點。同時，上海、西藏、北京等6個省市區自主決定免征或基本免征了農業稅。為減輕農民負擔，促進糧食生產，財政部還實施了穩定農業生產資料價格的財稅優惠政策，取消3項、免征8項、降低4項涉農行政事業性收費。對價格波動和需求較大的進口二氨實行了補貼。
（二）加大力度推進出口退稅機製改革
2004年初，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機製，共同負擔，推動改革，促進發展”的原則，財政部會同有關部門，完善相關政策措施，妥善解決改革中出現的新問題。據統計，2004年清退數額占老賬指標的99.2%，有效解決了出口欠退稅這一曆史遺留的老大難問題，緩解了出口企業和地方財政資金的緊張狀況，增強了企業競爭力。
（三）實施增值稅轉型改革試點
為了促進東北老工業基地的基礎產業、高新技術產業的發展，自2004年7月1日起，對東北老工業基地的裝備製造業、石油化工業、冶金工業、船舶製造業、汽車製造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工業八大行業，允許新購機器設備所含增值稅金予以抵扣；為減輕東北老工業基地企業負擔，對東北老工業基地的企業實施提高固定資產折舊率和縮短無形資產攤銷期限、提高計稅工資稅前扣除標準等優惠政策。
（四）積極支持國有企業和金融體製改革
2004年，為支持中石油、中石化、東風汽車集團等第一批中央企業分離企業辦社會職能試點工作，中央財政本級補助支出40多億元。目前，第一批試點工作已經基本完成。截至當年11月底，中央財政撥付國有企業關閉破產補助資金197億元，安置職工47萬人。同時，中央財政采取多種措施，積極推進金融體製改革，提高金融機構自身防範風險和化解風險的能力，包括支持中國銀行、建設銀行、交通銀行財務重組和改製上市，以及實施部分保險公司的所得稅返還、對農村信用社改革試點地區的農村信用社實行稅收優惠等。
（五）繼續深化預算管理製度改革
為了完善定額標準體係，2004年選擇了人事部等5個中央部門進行了實物費用定額試點。此外，為加快預算外資金“收支脫鉤”管理改革，2004年新增了司法部、信息產業部等7個中央部門試點。2004年在教科文、經濟建設、農業、社保等領域還進行了跨年度重大支出項目績效評價試點。截至當年11月底，已有140個中央單位及所屬2600多個基層預算單位實行了國庫集中支付改革，涉及資金超過2500億元。有47個中央部門納入非稅收入收繳改革範圍。地方已有30個省（市）及部分縣實施了國庫集中支付改革。政府采購管理製度改革進展順利。全年政府采購規模預計突破2000億元，較上年增長20%左右，資金節約率在10%左右。
2005年，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，明確了財政促進基本公共服務均等化、支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域，在構建社會主義和諧社會的進程中，財政支出必須堅持以人為本，推進公共服務均等化，把更多財政資金投向公共服務領域，不斷加大對重點支出項目的保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、困難基層、困難群眾傾斜，不斷改善人民群眾的生產生活條件，滿足人們的公共產品需求，讓廣大人民群眾共享改革發展成果、同沐公共財政陽光，推進公共財政的改革。這次的改革進一步傾向薄弱環節的投資：
（1）大力支持教育事業發展。要保證財政性教育經費的增長幅度明顯高於財政經常性收入的增長幅度，逐步提高財政性教育經費占財政支出的比重。一是重點支持農村義務教育。義務教育是農村最大的公共事業。從2004年起，國家財政對農村義務教育階段貧困學生實行免學雜費、免書本費、補助寄宿生生活費。從2006年起，逐步將農村義務教育全麵納入公共財政保障範圍。2006年首先在西部地區全麵推行農村義務教育經費保障機製改革，有近4900萬農村中小學生受益，平均每個小學生減負140元、初中生減負180元，並在全國範圍內啟動農村中小學校舍維修改造資金保障新機製；2007年，中部和東部地區農村義務教育階段中小學生也將全部免除學雜費；從2008年起逐步提高公用經費保障水平，到2010年達到農村中小學公用經費基準定額，切實保證農村中小學正常運轉的需要。不考慮教師工資增長因素，2006～2010年中央與地方各級財政將累計新增農村義務教育經費約2182億元。二是逐步完善城市義務教育經費保障機製。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，與當地農村義務教育階段中小學生同步享受“兩免一補”政策；進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、職業教育貧困生資助體係，加大對農民工的職業培訓等。
（2）大力支持醫療衛生事業發展。一是增加財政對公共衛生體係建設投入，逐步建立公共衛生經費保障機製，提高重大疾病預防控製能力。二是重點支持建立新型農村合作醫療製度，按照國務院確定的合作醫療試點進度要求做好擴大試點工作，認真落實財政補助資金，完善籌資機製，加強基金管理，防範基金風險，爭取2008年在全國基本推行。三是加大對城市社區衛生服務體係投入，完善社區衛生服務補助政策，建立穩定的社區衛生服務籌資和投入機製。中央財政從2007年起將對中西部地區發展社區衛生服務按照一定標準給予補助。爭取到2010年，建立健全功能齊全、安全有效、公平低價的城鄉初級衛生醫療服務體係。
（3）大力支持就業和社會保障工作。據統計，全國財政對就業和社會保障的支出從1998年的596億元增長至2005年的3699億元，增長了5.21倍。當前和今後一個時期，在進一步增加就業和社會保障投入的基礎上，一是要多渠道籌集並管好用好社會保障資金；二是繼續認真落實中央關於就業和再就業的財稅優惠政策；三是支持社會保障體製改革，建立健全中國特色的社會保障體係；四是繼續推進社會救助體係建設。
（4）大力支持生態環境建設。加強生態環境建設是實現人與自然和諧相處的內在要求。一是繼續加大投入力度，完善投入機製。進一步加大對農村環境保護、土壤汙染防治、飲用水安全等環境保護薄弱環節和涉及人民群眾生命健康領域的投入；進一步加大環境執法、環境監察、環境標準製定等方麵的投入；同時通過排汙權有償取得和交易製度改革等措施，推動建立和完善環境保護長效機製和資金投入新機製。二是抓緊研究采取相關財稅政策措施，大力發展循環經濟和綠色經濟，約束過度消耗資源和損害環境的產業和企業發展，支持有利於節約資源和生態保護的產業和企業發展，形成有利於節約資源、減少汙染的生產模式和消費模式，建設資源節約型和生態保護型社會。
（5）大力支持司法能力建設。做好公安等司法機關的經費保障工作，不斷提高司法機關的司法能力，對於保障在全社會實現公平和正義，創造和諧穩定的社會環境，具有重要意義。一是落實好“分級管理、分級負擔”的司法機關經費保障製度。司法機關履行職能的經費由本級財政部門根據需要列入預算予以保證，並隨著經濟發展和財政收入的增長逐步加大投入。二是加大中央財政專項轉移支付力度，完善支付方式。進一步加大對地方的中央政法補助專款投入力度，完善管理方式，建立激勵機製，強化項目管理，確保專款專用。三是引導司法部門優化資源配置，提高司法機關經費保障的有效性，不斷提高資金使用效益。
由此，我國逐步進入了公共財政時期。
四、計劃體製改革實踐
（一）1979～1993年的計劃體製改革
1993年以前，我國計劃體製改革的進展主要體現在大幅度縮小和改進指令性計劃，使指導性計劃逐步成為計劃的主要形式，並在廣泛的領域和較大的程度上發揮市場機製的作用。
1.在生產方麵
（1）農業生產領域：1979年以前，國家計劃對25種主要農產品產量實行指令性計劃管理，並對這25種產品的播種麵積和總產量下達分地區的計劃數字。中共十一屆三中全會以後，逐步減少指令性計劃，到1985年已全部取消指令性計劃。1993年底，國家僅對糧食、棉花、油料、糖料、烤煙、肉類總產量、水產品、造林麵積、天然橡膠9種主要農產品實行指導性計劃管理。
（2）工業生產領域：國家計委管理的指令性計劃產品逐年減少。
（3）運輸郵電領域：從1985年起，國家對部分重點物資的鐵路貨運量、部直屬水運貨運量、沿海主要港口吞吐量實行指令性計劃管理；對交通部門公路汽車貨運量、港口吞吐量、水運輪駁船貨運量、民航運輸總周轉量、郵電業務總量實行指導性計劃管理。
2.在商品流通方麵
國家計委負責平衡、分配的統配物資，1979年為256種；1985年減少到20多種；1990年減少到19種；1992年雖然品種仍為19種，但統配比重下降較大；1993年進一步減少到12種。1979年，國家計劃收購和調劑的商品為65種（一類商品）；1987年減少到23種；1993年進一步減少到15種，其中13種實行指導性計劃。
3.在價格管理方麵
發揮市場在價格形成中的作用。1992年，國家物價局共放開了571種產品價格，下放省管22種。到1992年底，國家物價局和中央有關部門直接管理的工業生產資料價格已由1991年底的737種減少到89種，其中實行國家定價的隻有33種。1993年又放開了大部分鋼材價格和約2億噸的統配煤價格。在農產品方麵，到1992年底，國家物價局和國家有關部門管理的產品價格還有9種，其中實行國家定價的5種，實行國家指導價的4種。1993年全國已基本放開糧食購銷價。截至1992年底，在社會商品零售總額中，政府定價占5.9%；在農民出售的農產品總額中，政府定價隻占12.5%；在工業企業銷售的生產資料總額中，政府定價也隻占18.7%。
4.在外貿方麵
國家計委負責平衡協調的出口供貨商品，在1980年為900多種，1985年減少到31種，1991年為29種。從1993年開始執行《出口商品管理暫行辦法》，國家實行配額許可證管理辦法的出口商品品種共138種，其中實行計劃配額管理的38種，實行主動配額管理的54種，實行一般許可證管理的22種，實行被動配額管理的24種。實行出口許可證管理的商品占出口總額的比重，由過去的66%下降到30.5%。
5.在社會發展方麵
對於勞動工資，國家計委過去負責編製全國的勞動工資計劃總數，下達全民所有製分部門、分地區的勞動工資計劃，其中分別列出國家機關、事業單位和企業的工資指標，並實行定量控製。從1993年起，改革原有的勞動工資指標，增加了一些全社會口徑的指標，使職工人數、工資總額和國民生產總值、經濟效益指標結合起來。同時將下達計劃的覆蓋範圍由全民所有製擴大到全部職工以及工資總額。其中，除全民所有製工資總額增長比例不得突破外，其他指標隻作為宏觀監測指標、指導性指標管理，不層層分解下達。“農轉非”計劃由省市計劃部門上報國家計委，經綜合平衡後列入國家計劃，並下達分地區計劃，作為指令性計劃管理。教育實行指令性計劃和指導性計劃相結合，即國家計劃招生部分實行指令性計劃，委托培養和自費生的招生數實行指導性計劃。衛生、文化、廣播影視、體育、社會保障等，將全國總數列入國民經濟和社會發展計劃，作為指導性計劃。
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