中國投資體製改革30年研究

第六節 基本建設管理體製改革的動因

　　生產力、生產關係與上層建築關係的原理是馬克思主義曆史唯物主義的基本原理，也是我們觀察、分析新中國經濟史必須遵循的基本原理。任何經濟製度和經濟體製，在生產力發展的曆史長河中都有其曆史的合理性和曆史局限性。當它適合生產力發展時，就能起到解放和發展生產力的作用；反之，則會阻礙生產力的發展。

　　計劃經濟體製的產生和形成是我國現代化或者說工業化特定曆史階段的產物，它所要解決的發展問題或曰矛盾有其特定的內涵，也正是因為這種矛盾的階段性特點，使計劃經濟體製的選擇成為一種客觀需要。但同樣，隨著發展階段的轉變，它也就完成了自己的曆史使命而退出曆史舞台。

　　1840年以來，中國的曆史就是一部在現代化道路上曲折發展的曆史。這一過程在不同階段會表現出不同的階段性特點。而這種階段性主要是由工業化所滿足的不同需要決定的。首先需要滿足的就是國家機器建設所需要的工業化。

　　許多研究現代化經驗的學者如庫茲涅茨、羅斯托都發現，為了實現國家的現代化，主權國家是一基本前提，而且“占有關鍵的重要性”。在我國，1949年的人民大革命在政治上解決了這個問題。但這是遠遠不夠的，為了在列強環伺、內憂外患之下實現民族的複興，國家的對外獨立、對內統一，還必須為國家政權對外實現獨立、對內建立統治效能提供現代工業的基礎。因此，這一階段的任務所要完成的是以國家機器為核心的國家工業化。之所以叫做“以國家機器為核心的國家工業化”，是因為這裏的國家並不是指包括全部社會成員、領土在內的社會意義的國家，而隻是以國家政權為核心的政治意義上的主權國家。因此，這時的工業化是為政治服務的。凡是從20世紀五六十年代過來的人對我國那一時期“政治掛帥”的指導思想都會留有深刻的記憶。這其實正是那一時期社會經濟發展客觀實際的反映。這一任務的完成構成了1949～1978年這一曆史時期中國經濟發展的主要內容。在這一時期，通過計劃經濟體製，實現了廣泛的社會動員，集中全社會的力量，在較短的時間內，建立了以國防工業為核心的基本完整的工業體係，為國家政權建立了強大的物質基礎，以“兩彈一星”為標誌基本實現了國家政權建設層次的工業化。

　　1978年以後，我國經濟發展進入了一個新的階段。這一階段經濟發展的內容主要是在原有城市地區快速推進工業化。雖然我國的改革開放是從農村地區開始的，首先受益的群體就是農民。但是查閱一下當時的文件就不難發現，這一改革的出發點還是為了給城市提供更充足的糧食和工業原料，而不是為改變農村的社會經濟麵貌（這將是進入21世紀以後中國經濟發展的主要內容）。為城市經濟服務仍是這一階段以財政體製為代表的一係列製度安排的基本特征。在這些製度安排背景下，改革開放後特別是在90年代，我國城市經濟得到迅猛發展，城市經濟以遠高於國民經濟平均水平的速度迅速縮小了與發達國家的差距，城市居民生活水平迅速提高，一個以小汽車消費為代表的大眾消費階段在城市已經到來。

　　我國的經濟體製改革也就是在這樣一種生產力發展背景下開始的。值得慶幸的是，雖然有過短暫的失誤，但中國共產黨人適應生產力發展的階段性變化，不失時機地選擇了以社會主義市場經濟為方向的改革，把中國的現代化推向了新的曆史階段。

　　一、計劃經濟體製改革的必要性

　　雖然，按照蘇聯式的馬克思主義，計劃經濟似乎是與市場經濟不相容的，但事實上，不論在蘇聯還是在中國，商品貨幣關係從來就沒有被取消過。能夠超越商品貨幣關係的領域，仍然像現代經濟學所揭示的那樣，隻能是在公共產品領域，區別僅在於這裏的公共產品與一般意義上的公共產品在外延上有所不同罷了。它表現為一個相對完整的工業體係。它的首要任務雖然是提供國防產品，但由於生產力自身的性質，隨著它的成長，越來越多的功能隻能是提供私人產品，這是內含於生產力自身中的規律。相應地，就需要按照私人產品那樣來利用市場機製組織生產。隻有這樣，社會化的生產力之間才能建立起有機的聯係，使供給適合需求，使生產適合消費。否則，經濟組織就會遇到雙重的困難。一方麵，當個人利益與計劃衝突時會破壞計劃的有效性；另一方麵，當計劃想滿足個人利益時，又遇到了偏好展示的困難，使得計劃不可能了解每個人方方麵麵的需求，也就不可能製訂出符合人們各種需求的計劃，就會使供求失衡。計劃經濟後期表現出的協調困難，不過是這些深層矛盾的反映。

　　至於馬克思所說的計劃經濟，隻要看看《馬克思恩格斯全集》第46卷，就會明白那需要生產力發達到何等程度。而不論蘇聯還是中國的計劃經濟體製，都不過是工業化特定階段提供公共產品或者準公共產品的一種手段。隨著這一任務的完成，它必須要經受變革，否則就不再適合生產力的發展。這首先就需要承認和滿足人們的物質利益需求。

　　事實上，中國的經濟體製改革也是從激勵人們的物質利益開始的。而一旦把物質利益放出牢籠，調節它的就隻能是商品貨幣關係。因為即使在計劃經濟條件下，物質利益也隻能以商品貨幣關係來表現。

　　上述深層次矛盾具體表現為生產、分配、流通、消費各個方麵成堆的問題，正是這些現實問題推動了實際經濟生活中的體製改革。

　　第一，國民經濟比例失調，具體表現為積累和消費的失調以及農輕重比例失調。

　　有計劃按比例地發展本來被奉為計劃經濟的基本規律，但是在計劃經濟時期這一規律卻屢屢失靈。這一事實表明，所謂按比例發展雖然是經濟發展的客觀要求，但對計劃者隻是一種主觀願望。事實上，隨著生產力的發展，經濟比例的不斷失調倒成了計劃經濟的一種客觀規律。之所以稱其為規律，原因是，它是這一體製的必然產物。

　　造成計劃經濟條件下積累與消費比例失調的原因主要有兩個：一是計劃人員的主觀衝動；二是體製內的壓力。如果說來自第一方麵的原因還可以在原體製內得到克服的話，那麽，要消除第二方麵的原因則非改變這一體製不可。

　　所謂計劃就是發展計劃，所以製訂計劃的出發點就是發展，在實際工作中就具體化為發展速度。而為了實現速度目標，就要增加積累。實際上，計劃經濟工作者早就在按照與哈羅德—多瑪模型類似的規律行事，為了提高速度就要增加積累。所以，經濟計劃總會把積累率盡可能推高，否則就難以實現高速度發展的目標。由這一原因造成的積累與消費的失調，“一五”時期出現過兩次。第一次是1953年，因動用上年財政節餘，造成市場緊張，出現了財政赤字。第二次是1956年，財政預算安排的基本建設投資由原定的112.7億元，增加到140億元，比1955年實際完成93.66億元增長了49.5%，基本建設支出占財政總支出的比重，由32.9%猛增到45.7%，影響到經濟的平衡。表現在物資供應平衡上的一個突出後果就是生產用鋼材被擠占了45%，不僅影響了消費也影響了基本建設，使計劃內的20個重點項目不能按時開工。

　　以後出現的三次失誤則都是上述兩個原因疊加的產物，所以造成的後果更為嚴重。其中以發生在1958～1960年“大躍進”時期的第一次失誤最嚴重，三年的積累率分別達到了33.9%、43.8%和39.6%，比“一五”時期猛增了13個百分點，結果造成國民經濟比例嚴重失調，消費品緊缺、物價上漲，最終造成災難性後果，成為一個嚴重教訓。探究其原因，一方麵是急於求成，不切實際地提出“超英趕美”；另一方麵就是這一時期由於放權導致計劃外項目的大量增加。二者疊加造成了基本建設規模的急劇膨脹。造成後一方麵的深層原因就是我們以上所說的體製內壓力。所謂體製內壓力是指地方、企業作為利益主體為了自身利益產生的投資衝動。這是計劃經濟體製固有矛盾的產物。一方麵，計劃經濟需要統一的計劃，但是，另一方麵，構成這個統一體的各個部分本身又是具有自身利益的不同主體，當為了調動下級的主動性、積極性，不得不下放一部分權力給下級時，這種統一的計劃就會受到破壞。原因在於計劃經濟歸根到底還是建立在商品經濟這個大底盤上的，不論是表現為地方財政收入還是表現為企業利潤，甚至是表現為企業的級別，後麵跟著的都是表現為商品貨幣的物質利益。

　　在計劃本身的速度衝動和地方與企業的利益衝動共同作用下，就導致了一次次的投資膨脹和積累與消費及農輕重的比例失調。“四五”、“五五”時期的兩次比例失調同樣也是這樣產生的。

　　經濟的比例失調嚴重影響了居民消費水平的提高，留下一堆欠賬。這些欠賬實際都是隱性的財政負擔。從上到下的改革可以說首先是財政壓力的反映，因此財政體製改革就成為中國經濟體製改革的序幕。原因是，在計劃經濟體製下，財政已擴展到企業和農村基層，成為所謂綜合財政。不論是老百姓的吃飯、穿衣還是住房、看病，最後都要表現在財政上。大包幹之所以那麽快就被迅速推廣，背後的原因就是農產品大量進口花費了大量外匯，而這些外匯都要來自財政。

　　所以財政成了最先進行改革的部門，放權讓利表麵上看是企業改革，實際是財政體製改革的表現形式，是財政分配體製的改革。

　　第二，經濟效益低下，表現為經濟效益指標惡化。由於“幹多幹少一個樣”的所謂“大鍋飯”分配體製和各部門、各行業間的協調困難，隨著生產力的發展，計劃經濟體製顯得越來越不適應它所親手製造出來的複雜生產力——現代大工業，從而造成經濟效益的嚴重下降。1978年，全國重點企業主要產品的30項質量指標中有13項低於曆史最好水平；38項消耗指標中有21項沒有恢複到曆史最好水平。全國國營工業百元產值利潤率比曆史最好水平低1/3，獨立核算的國營工業企業虧損麵達24.3%，虧損額達37.5億元。流通領域中物資緊缺與積壓並存，改革開放前夕的1978年，在全國商品庫存中，質次價高、冷背呆滯、殘損變質的商品總值達100多億元。特別是基本建設由於在建規模過大，投資效果極差。1978年施工的1773個大中型項目中，隻有99個投產，投產率僅為5.8%。

　　而這一期間，正是所謂“四小龍”經濟快速增長時期。這無疑又給中國的改革增加了極大的壓力。

　　二、基本建設管理體製改革的動因

　　如上所述，基本建設規模膨脹本身就是改革的基本動因之一，反過來，經濟體製的全麵改革又促使了基本建設管理體製的進一步改革，二者形成了一種相互促進的關係。其中財政因素仍然處於主導地位，這也是我國改革開放的一個基本特點。新中國曆史上幾乎每一次改革都能夠在其身後發現財政的影子。而對於財政來說，改革的現實意義就是增收節支。這種思路在1978年後體現得非常明顯，從放權讓利到20世紀90年代末期的醫療、教育、住房等項改革莫不如此。隻是到了2003年後，在科學發展觀、五個統籌的戰略思想指導下，才發生了方向性轉變。這也是我們總結30年改革必須加以重視的重要現象之一。

　　基本建設管理體製改革的直接動因同樣源於財政。這可以從1978年後出台的一係列固定資產投資改革措施得到印證。

　　首先，無償撥款的基本建設資金供應方式是造成地方企業爭投資、爭項目的一個基本原因。這種資金供應方式也是造成基本建設規模膨脹和行業間比例失調的一個重要原因。而且，由於企業對資金的使用不承擔經濟責任，既無壓力，也無動力，無法喚起企業對投資效益的關注。因此，改革固定資產投資的資金供應方式就成為推動基本建設投資管理的一個初始動因。

　　其次，如何既能減少基本建設投資，又能保持經濟增長，或者說既能減少財政負擔，又能促進經濟增長，同樣是促使投資體製改革的一個基本動因。答案當然是發揮更新改造投資的作用。這一改革首先是通過經濟學界呼籲改變發展戰略提出來的，即從重視外延擴大再生產（基本建設）轉變到重視內含擴大再生產（更新改造）。由此促成了使用銀行貸款進行技術改造，從而開創了以銀行貸款從事固定資產投資的先河。

　　再次，隨著其他方麵的改革，物資、施工等約束條件對固定資產投資的約束力越來越小，而本來就存在於基本建設內部的高度集中統一的弊端就顯得格外突出，由此推動了基本建設和更新改造的計劃管理體製改革，具體表現為審批權的下放。

　　最後，隨著企業作為相對獨立的商品生產者的地位得到明確，各種項目主體與施工單位之間就需要建立其新型的商品貨幣關係，這就推動了各種形式的建設項目的包幹責任製。同時，在建築施工能力本來就過剩的情況下，建築業又成為安置大量城市待業人員的一個重要途徑。這些因素對基本建設管理體製的改革都發揮了不可忽視的作用，從而使基本建設管理逐漸蛻變為固定資產投資管理，國家對固定資產投資的管理，不論是對新建、改建、擴建項目還是更新改造項目，都越來越多地轉向了價值形式的管理，而逐漸退出了對設計、施工領域的管理。

　　事實上，中國的計劃經濟體製由於其固有的矛盾和缺陷，以毛澤東主席的《論十大關係》為標誌，自形成那天起就伴隨著不斷的改革，所以改革對計劃經濟體製來說並不是什麽新鮮事。與已往改革不同的是，開始於中共十一屆三中全會的改革，其政治、思想、經濟各方麵的基礎以及麵對的國際環境都發生了一係列根本性的變化。當這些因素結合在一起時，就把中國帶入了30年波瀾壯闊的改革開放曆史進程。

　　（聲明：除分析和評論外，本章是在引用大量參考文獻基礎上編寫而成的，難以一一注明出處，有興趣的讀者可自行閱讀所列參考文獻。）

　　本章參考文獻

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　　§§第三章 投資體製改革的目標