鶴崗的魔幻現實：負債257億，養老金卻從未拖欠過

白天，28歲的薑飛是龍煤集團鶴崗礦業公司（以下簡稱“龍煤鶴礦”）員工，一個月到手兩千多塊錢，工作清閑，下午四點就能收工。

四點多天黑，薑飛會鑽進出租車，在54萬人的城區裏，和其他一千多台出租車競爭，尋找出行的人。鶴崗沒有網約車或是用於租賃的電單車、自行車，零下三十度的夜裏，伸手攔下出租車是最佳選擇。

“開夜班一個月能賺個兩千多塊錢。”薑飛向南方周末記者解釋，“車不是我的，每天要給車主交50塊的份子錢，剩下就是自己賺的。”

薑飛所在的龍煤鶴礦是當地最大企業、納稅大戶，妻子在醫院工作，兩人加起來一共四千多塊的工資，“難養一個有孩子的三口之家”。一年前，薑飛決定兼職做出租車司機，補貼家用。

養小家難，管“大家”也不易。《紅樓夢》第六回中，劉姥姥初入榮國府，王熙鳳察覺到劉姥姥借錢的來意後，歎了一句，“殊不知大有大的難處”。如今，這也是管理著39萬戶家庭的鶴崗市政府棘手的難題。

2021年12月底，鶴崗市人力資源和社會保障局發布一則公告稱，因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。

公告不久被撤下，但外界對於鶴崗真實財力狀況的討論沒有終止。

“（公告）是市人社局的誤發，我們並不清楚是它發出去的，我們沒有搞什麽（財政）重整。”鶴崗市財政局一位副局長向南方周末記者解釋，“我們（財力狀況）還可以，‘五保’能保得了。”

鶴崗市政府工作報告和各區政府文件顯示，“五保”體現為：保工資、保運轉、保民生、保重點、保發展。

但據黑龍江省政府官網信息，在2021年7月，鶴崗市政府曾召開會議，表示當前財政形勢極其嚴峻，將啟動財政重整計劃，並通過開源節流、摸清家底、監管到位等措施，推動財政運行恢複正常。

二十多年來，鶴崗的財力狀況正在逐步惡化。根據鶴崗年鑒，南方周末記者統計了2001年－2020年鶴崗市財政缺口的情況。按全口徑財政收入/支出計算，鶴崗市2001年財政缺口僅為1.8億元，到2020年，缺口攀升至118億元。



鶴崗地處中俄邊境，郊區一個廢棄酒店門外，有一行俄文標識。（南方周末記者 吳超/圖）

“留這麽多人幹嗎？”

鶴崗位於黑龍江東北部，地處鬆花江與黑龍江匯合的平原地帶，與俄羅斯隔江相望。曆史上，它曾是滿洲皇族發祥地。

如今城區裏，鐵道交錯，將城市打上複雜的繩結，源源不斷地將煤炭運往外地，換取資金與GDP。

這樣的開采已經持續百年，超過承載它的城市曆史。市政府官網記載，早在1918年，就有企業家在鶴崗成立礦業公司。曆經抗日戰爭、解放戰爭，1945年，鶴崗市前身興山市才成立，四年後改稱鶴崗。鶴崗也與雞西、雙鴨山、七台河並稱為黑龍江的“四大煤城”。

在鶴崗，煤礦分為國營煤礦和地方煤礦。國營煤礦是龍煤鶴礦下轄的煤礦，煤炭資源豐富，開采難度低。黑龍江省政府官網顯示，龍煤鶴礦2020年關閉的南山礦年產量為270萬噸。地方煤礦歸屬私人老板，分布在龍煤鶴礦的邊角地段，開采難度大，產量低。

鶴崗市煤炭生產安全管理局（以下簡稱“煤管局”）的一位官員向南方周末記者介紹，煤管局負責管理31個地方煤礦，最大的礦一年產量為30萬噸。為了防範安全生產事故，煤管局每年都會組織專家對下轄煤礦進行安全檢查。

2020年，煤管局曾聘請省內一批專家來，專家費一人一天300塊，“這筆錢一共幾萬塊，以前就是當年結，這次市裏麵一直沒給錢，2021年我們也沒組織專家過來。”這筆錢讓他感受到市裏財政已經吃緊。

外地專家拿不到錢，鶴崗本地的政府工作人員也麵臨著裁撤和分流。

“現在政府雇的人太多了，公益性崗位、政府雇員、網格員聘得太多了，每個區都超額。”鶴崗市一位處級官員向南方周末記者介紹，鶴崗城區有一個區黨政機關八百多人，四百多人都是政府聘用工。最多時，僅負責棚改就有八十多個人，“現在不用大規模拆遷了，留這麽多人幹嗎？”

鶴崗下轄6區2縣。第七次人口普查數據和各區政府官網介紹顯示，城區一共54萬人，人口最少的興山區僅2.1萬人；麵積最小的向陽區麵積8.2平方公裏，相當於北京最大社區天通苑的大小。

“現在不需要這麽多人，留一些精明強幹的，其他人員就予以辭退或分流到區相關的企業，要不然財政每年這部分都要花好幾百萬元。”上述處級官員進一步解釋，“現在區裏財政狀況比市裏稍好一點，市裏架子太大了，供養人員多。”



鶴崗城郊的一處棚改房，許多人將賣房信息直接張貼在玻璃上。（南方周末記者 吳超/圖）

財力緊張，鶴崗還試圖通過賣房回籠資金。2011年，鶴崗市政府在城區西側建設鬆鶴新區，並建造公職人員小區。據央廣網2015年報道，該小區主要針對公職人員及退休人員，預收了1億多購房款，但未能如期交房。購房者經過多番交涉，鶴崗市政府承諾辦理退房。

2022年1月初，南方周末記者來到距城區約5公裏的該公職人員小區，共有16棟，都是毛坯房，大部分居民並未入住。小區內沒有配套超市、醫院、學校等公共設施，附近唯一的建築是馬路對麵的鶴崗水上樂園。

“政府把房子收回來以後就一直空著，因為缺錢，2021年7月開始往外賣，不是公職人員也可以買。”售樓處一位工作人員解釋，首批放了6棟房源，一共270多套，已經賣了220多套，“起售價2600多元/平方米，但建造的成本價都不低於3000元/平方米。”

該工作人員介紹，小區開發商為黑龍江鬆鶴房地產開發有限責任公司。天眼查顯示，該公司隸屬於鶴崗市東山區市容和環衛園林中心，後者是鶴崗市事業單位。

看房期間，售樓處工作人員指著其中一棟樓說，“市財政局買下來一棟樓做政府周轉房，已經裝修好了，接下來這裏的房價還會往上漲。”



位於鶴崗城區的玻璃廠，廠房已經空置多年，外牆斑駁。（南方周末記者 吳超/圖）

財政收入“倒掛”

2022年1月13日，鶴崗市人大召開會議，批準了《關於鶴崗市2021年預算執行情況和2022年預算草案的報告》（以下簡稱“鶴崗預算報告”）。

南方周末記者獲得的鶴崗預算報告顯示，目前鶴崗市地方債務餘額257億元，係統內債務110.9億元，隱性債務146.1億元，通過發行再融資債券、展期、置換、使用化債周轉金等措施，解決債務還本支出13.2億元，債務付息支出9.3億元。

2021年，鶴崗市公共一般預算收入為13.9億元。也就是說，債務餘額是一般公共預算收入的19.5倍。“財政收支矛盾突出”“償債壓力大”等字眼，頻繁出現在鶴崗市曆年政府工作報告中。

2016年，國務院辦公廳印發《地方政府性債務風險應急處置預案》。文件中寫道，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

但鶴崗市2020年及2021年一般債務付息支出、專項債務付息支出、政府性基金預算支出的部分數據並未公布，無法證實其是否進入財政重整狀態。

此外，鶴崗市還將債務付息資金列為暫付款。2020年度鶴崗市財政決算公開文件顯示，由於鶴崗市財力不足，無力支付到期的債務性付息資金，全部列在暫付款科目中。財政無力消化暫付款，又導致暫付款規模越來越大。

鶴崗也獲得了省級政府部門的多筆援助。上述預算報告顯示，2021年鶴崗市獲得省級財力補助3.8億元，財力救助2億元，資金調度2.3億元，重點項目專項資金提前下達2.5億元，共計10.6億元。

“暫付款包括了鶴崗市本級和下轄區政府應付未付的債務本息。省級資金下發後，再由鶴崗市支付兩級政府債務付息，從而減少暫付款規模。”中央財經大學中財-中證鵬元投融資研究所執行所長溫來成向南方周末記者解釋。



鶴崗城區路旁的一處廣告板，貼滿了各類賣房廣告。（南方周末記者 吳超/圖）

上述預算報告寫道，要停止債務還本付息簡單直接轉為暫付款，省級財政下發的資金，為暫付款壓縮提供了空間。

但省級財力救助仍需要地方政府歸還。2020年黑龍江省政府再融資一般債券（二期）披露文件中顯示，省級財政設立應急救助資金，對發生債務風險的地區，市、縣提出申請後，及時落實救助資金。應急救助資金歸還省級財政前，市、縣黨政主要領導原則上不得調整。

對於財政收支矛盾加劇的鶴崗來說，還錢並非易事，其中症結，便是財政收入結構不合理，稅收收入過低。上述預算報告顯示，2021年稅收收入同比增長2.9%，為6.1億元。這一收入，僅是同年度省級財政援助的六成。

令人意外的是，2021年鶴崗的非稅收入同比增長11%，為7.7億元，高於稅收收入。其中，罰沒收入4.4億元，占到了非稅收入的57%。

“深圳有些年的非稅收入增長率要高於稅收收入增長率，原因是當年賣地收入占比過高，但鶴崗非稅收入高於稅收收入的情況並不合理，沒見過這類倒掛現象。”劉魯魚博士向南方周末記者解釋，他曾擔任多屆深圳市人大預算委委員。

與此同時，鶴崗也在壓縮一般公共預算支出。預算報告顯示，2021年鶴崗市一般公共預算支出60.5億元，同比下降18.9%。其中，占比最大的社會保障和就業支出13.7億元，同比下降39%。

據多位鶴崗市在職及退休公務員介紹，鶴崗財力緊張，但工資、養老金等均能按時、足額發放。



（梁淑怡/圖）

“一煤獨大”

鶴崗稅收收入增長難的核心，在於單一的產業結構。在市政府的曆年工作報告中，形容為“一煤獨大”。

2021年6月，在鶴崗市政府召開的一場新聞發布會上，鶴崗市發展和改革委員會副主任李忠臣介紹，煤炭采選業增加值占規模以上工業（年產值超2000萬元企業）增加值的比重，由2010年的85%下降到2020年的65%。

與其他依賴土地財政的城市不同，鶴崗房地產市場並不算景氣。近二十年間，鶴崗房地產投資規模最大的一年是2013年，投資金額也僅為12.6億元。

“煤炭是鶴崗的支柱產業，附屬企業多。一旦煤炭不景氣，產業鏈上大大小小的企業就會受到影響，整個經濟就上不去，這是主要問題。”上述處級官員解釋。

2012年，鶴崗與黑龍江的雙鴨山等地一起被列入第三批資源枯竭型城市，這也意味著當地累計煤炭采出儲量已達當初測定總量的70%以上。



鶴崗市最大的露天煤礦。（南方周末記者 吳超/圖）

2020年5月，龍煤鶴礦曾發布一份《公司形勢任務教育宣講提綱》。提綱中寫道，2019年，公司原煤產量774萬噸，是近四十年來最低水平，主要原因是煤炭資源萎縮嚴重，“鶴崗礦區經過百餘年開發，煤炭可采儲量逐年減少，剩餘儲量理論上可采40年左右，分布不均問題十分嚴重。”

過去二十年間，黑龍江省政府發布《化解過剩產能實施方案》等多份文件，控製煤礦總數量，關停煤礦，停止新增各類煤礦產能項目。

“2000年初，鶴崗市地方煤礦最多時有110多個，現在隻有31個了，23個正在生產，其餘8個還在改造。”上述煤管局官員介紹。

“2014年開始，政府要求地方小煤礦要上交3000萬安全生產保證金，不交就不生產，出了事故就從裏麵扣。很多煤老板過來找我貸款，都不敢貸，誰知道小煤礦萬一哪天崩了。”高陽是一家股份製商業銀行哈爾濱某支行行長，曾長期負責煤炭業務，他向南方周末記者解釋，當時有煤老板就賣了礦，撤走了。

2012年10月，國務院發表《中國能源政策》白皮書，提出要深化能源體製改革，大力發展新能源和可再生能源，煤炭價格應聲下跌。中國煤炭市場網數據顯示，2011年，秦皇島5500大卡動力煤價格基本超過800元/噸，隨後下跌，曾在2015年跌至300多元/噸。

產量下降，價格下滑，導致過度依賴煤炭的鶴崗經濟下行。南方周末記者統計了2001年－2020年鶴崗市的GDP及財政收支情況，轉折點發生在2012年，鶴崗全年GDP為358億元，全口徑財政收入48.6億元，均為二十年間最高。隨後開始下滑，再沒能達到2012年的數據。

2013年12月31日，時任市委書記張雨浦在一次會議上談到，由於市場、事故和特殊因素，特別是地方煤礦停產兩年，龍煤鶴礦兩個大礦至今未能恢複生產，工業產品價格下降，以及煤炭、石墨銷售收入減少26億元等因素，導致GDP、財政收入出現大幅度下降。隨後幾年間，鶴崗地方煤礦因安全生產問題反複停產。

作為鶴崗市的主要稅收來源，龍煤鶴礦上繳的稅收收入正在下降。市政府工作報告顯示，2011年，龍煤生產原煤1800萬噸，稅收為12.3億元，占全年全口徑財政收入的25%；2017年，其生產原煤1000萬噸左右，稅收僅為3.28億元，占全年全口徑財政收入的7.4%。

這一過程中，龍煤鶴礦也開始拖欠稅費，加劇了鶴崗財政收支缺口。市預算報告顯示，2021年，因龍煤鶴礦資金緊張影響入庫，減收2948萬元，並提出2022年要“探索龍煤集團欠稅清理渠道”。

根據上述龍煤鶴礦發布的宣講提綱，截至2020年3月末，應交稅費19.7億元。2020年，鶴崗市稅收收入為13.3億元。



鶴崗市城區內，已經關停的老啤酒廠，玻璃外“共享一杯好啤酒”標識清晰可見。（南方周末記者 吳超/圖）

轉型談何容易

產業結構單一，過度依賴煤炭行業的問題，已經困擾鶴崗幾十年。

1987年的鶴崗年鑒，曾經刊登過一篇時任鶴崗市委書記張玉斌的文章，他談到鶴崗是單一經濟結構，煤炭工業比重大,地方工業過於弱小，全部煤炭產量由國家按計劃分配,提出要進行煤炭的深加工、利用和轉化。年鑒顯示，1985年至1990年，正是鶴崗市礦務局（龍煤鶴礦前身）經濟實力增長最快的時期。

但緊接著，1990年代煤炭產業效益下滑，國企艱難改製，員工下崗，鶴崗市背上財政包袱，也導致向煤炭深加工轉型升級缺乏資金投入。

鶴崗市2001年政府工作報告顯示，財稅形勢嚴峻，特別是部分企業稅款上繳不及時，導致財政運轉艱難。與此同時，下崗職工多，再就業難度大，存在拖欠工資和離退休職工生活費的情況。

“由於小煤炭關井等原因，各區財政收入減少，欠工資現象比較普遍，有的欠發五六個月。”2001年7月，時任市委書記張興福在一次會議中談到。

直至今天，龍煤鶴礦的員工數量仍是龍煤集團四個礦業公司中最多的。上述宣講提綱中寫道，截至2020年3月，龍煤鶴礦在冊職工比雞西公司多5802人，比雙鴨山公司多12014人，比七台河公司多2323人。拖欠職工個人款項18.8億元。

新常態智庫研究院院長彭真懷，曾任北京大學中國地方政府研究院執行院長。2006年他赴鶴崗、雞西、七台河等地調研，寫成了《東北調查研究報告》一書。他向南方周末記者解釋，上世紀90年代，鶴崗沒有科技人才等區位優勢，不應選擇發展深加工的接續產業，而應選擇替代產業。“政府還有餘糧的時候，要做替代產業的判斷，資源型城市毫無例外都是勞動密集型城市，這是它的本色。”

在彭真懷看來，產業政策的延續性也是實現轉型的關鍵因素。公開資料顯示，2000年至2021年間，鶴崗市曆經9任市委書記、7任市長，平均任期分別為2.4年、3.14年，均小於5年一屆的正常任期。

發展替代產業並非易事。鶴崗地理位置偏僻，交通成本高，基礎設施不完善，投資成本昂貴是擺在企業家麵前的硬性成本。這是鶴崗產業轉型的另一困境。

“區裏麵沒有完整的工業園區，可能連排汙功能都不健全。”上述處級官員向南方周末記者解釋，“有一家食品企業，垃圾都沒有辦法通過園區直接處理，得靠別人去拉，拉完之後再往外運。”

《鶴崗市2021年國民經濟和社會發展計劃執行情況及2022年社會發展計劃草案的報告》顯示，2022年，鶴崗市將重點發展煤及化工、石墨新材料、農副產品、新能源工業四大主導產業。

此外，鶴崗市將進一步爭取中央預算內資金、財力性轉移支付資金、專項債權等財政資金，幫助鶴崗保障性住房建設及資源枯竭型城市轉型等發展方向。

臨近年根兒，上述處級官員坦言，過完年就要上南方招商，有幾個高科技項目要對接，新能源汽車、充電樁、風力發電等能不能放在鶴崗？“之前還沒招到，但還是要試試。”

第七次人口普查數據顯示，鶴崗市常住人口為89.1萬人，與2010年第六次人口普查相比減少16.7萬人，下降15.81%。在黑龍江四煤城中，常住人口僅高於七台河。

“兒子高三班上一共五十多個人，畢業後隻有一個人回來鶴崗工作，這人還是煤老板。”上述煤炭管理局官員苦笑道。

新年過後，薑飛也會和妻子辭職，帶著孩子去往1300多公裏外的大連，“去大城市試一試，大不了就回來。”

2022年1月14日，在鶴崗取景拍攝的電影《東北虎》上映，講述了這座煤城裏的人生百態，角色大多有原型。扮演鏟車司機的演員章宇，在電影結束前講述了一段自白，小時候生病，媽媽背他去看醫生，對他說：“我們一起挺過今天，明天可有意思了。”

（應受訪者要求，薑飛、高陽為化名。）