隨著南京政府政治策略的逐漸變化，自1935年起，其國防軍事戰略亦發生明顯改變。具體來說就是逐步地把國防設計與國防戰略的立足點由剿共內戰轉向禦侮抗日。
從1936一1937年的“國防計劃”中，可以看出國民黨領導集團對於敵情、國力及未來抗戰戰略、戰術計劃的具體構想。
盡管如此，為日本侵華嚴峻局勢所迫，南京政府也不得不考慮防範與抵抗日本侵略的辦法。
1、1936年《國防計劃》的內容
在抗日準備方麵，1936年的國防作戰計劃中充分顯示了南京政府對當時敵情的分析與抗敵戰略思想。
其一，對日本侵略嚴重性的認識及對日本侵華軍力的估計。
國防作戰計劃闡述道：
“暴日現正急進，實現其傳統的大陸政策，既橫占我東北四省以為根據地，更進而蹂躪冀東、察東，控製平津，支配冀察兩省軍政，近拊齊魯，遠窺綏遠，…故其陸軍主力便於由東北向西南進展，更仗其海軍空軍之優勢，隨時可能於青島、連雲港、長江、杭州灣、福州、廈門等處掩護其陸軍之一部任意登陸”。
因此，可以認定
“今日我國之預想敵國應以侵略我國最急，加我危害最甚之日本為預想敵國，故凡國防軍事一切建設準備，當以日本為對象而籌劃之”。
對於日本可能動用的侵華力量，《作戰計劃》推測：一旦戰事發生，日本陸軍可調動120萬兵力，海軍駐華艦隊、空軍常備飛機3000架即可全部出動。
但是由於受到蘇美英在遠東軍力的威脅，日軍“所得用於對我侵略者亦不過其一部而已”。
基於這種認識，當局認為一旦開戰，日軍“控製對蘇聯之兵力必且較侵我者為多”。
由此我們可以得出兩點結論：
(1)南京政府此時已經清楚地認識並充分地估計到日本侵華的野心與手段；
(2)但當局卻錯誤地認為日本目前不會以全力侵華，其陸軍大部分兵力將用於對抗蘇美等國。
事實上，這種過於樂觀的估計不久即被戰爭實際所粉碎。
1937年7月中日全麵開戰後，日本以在“十月底前結束戰爭”為目標，投入中國戰場的陸軍兵力多達16個師團，兵力總數量為其部署在我國東北的兩倍餘，為其部署在本土及朝鮮的四倍。
基於這種估計，國民黨當局便錯誤地把扭轉局勢的希望寄托於蘇美等國，這就使其日後發動抗戰的立足點產生了偏誤。
其二，對日抗戰總方針的確定與戰略計劃的設計。
基於上述認識，國民黨最高當局確定對日作戰的總方針是：
“為保全國土完整，維持民族生存起見，應拒止敵人於沿海岸及平津以東與張家口以北地區，不得已時逐次占領預定陣地作堅強抗戰，隨時轉移攻勢，相機殲滅之。”
這一方針之宗旨，即是要拒敵於中原內地之外，依靠陣地阻擊戰阻止敵軍入侵。
為此，當局又進一步劃出五道自北向南的“抵抗線”，並確定以淮陰、徐州、歸德、開封、新鄉、沁陽、鄭州、洛陽、寧波、惠州、廣州諸城市一線為“最後抵抗線”，在此線構築“永久性工事”。
另外為便於指揮起見，在全國“抗戰區”內又劃分出冀察、晉綏、山東、江浙、福建、粵桂6個防衛區，並詳細規定各防衛區駐軍部署及作戰線。
關於後方備戰準備，《民國廿五年度國防計劃大綱草案》要求：
儲備50個師三個月的糧彈；於南京、西安、南昌、成都、許昌、延平等地設立總軍需庫；訓練全國壯丁“以為兵員補充骨幹”；“陝甘方麵增援部隊集結於潼關，主力在鄭州；川鄂湘之增援部隊集結於武漢，浙贛之增援部隊集結於南昌，雲貴之增援部隊集結於曲江”。
1936年國防計劃還就抗戰發動的時間作了預計：
“國軍與預想敵國開戰時期最好是預想敵國在西伯利亞酣戰時，則國軍進出黑山白水之間一舉將敵殲滅之，複興民族握東亞之牛耳不難也。但不得已時，受預想敵國襲擊時，則抗戰區內之國軍盡力抵抗，求時間之餘裕，以待國際間之變化。”
從其作戰總方針及對開戰時間的預期來看，國民政府在準備抗戰的態度上是消極的。
2、1936年蔣介石想要做的事
也正因為認識與指導思想的錯誤，其關於抗戰指導總方針與開戰時間的預計結果都與以後的戰爭實際相背離。
在1936年《國防計劃大綱草案》有關“作戰指導要領”中，國民政府確定“以四川為作戰總根據地，大江以南以南京、南昌、武昌為作戰根據地，大江以北以太原、鄭州、洛陽、西安、漢口為作戰根據地”。
對於這一決策的製定，國民黨當局付出過許多努力，以此構成了國民政府抗戰戰略路線的主體。
有關具體工作內容包括：
(1)建立四川總根據地。
根據當時中國地理情況，為有效地抵抗由東部及北部入侵的敵人，建立大西南基地便是抗戰必由之路。自1927年南京國民政府建立後，蔣介石一直在進行著分化、消滅盤踞西南地方軍閥勢力的努力。經過多方策劃，最後南京政府獲得成功。這一成功在客觀上為在抗戰爆發後建立以四川為中心的後方根據地創造了必要的條件。
(2)以武漢作為長江南北共同的作戰基地。
南京政府認為華中重鎮武漢是“國防作戰中心”。從1935年4月起，當局便在武漢行營內特設“武漢城防整理委員會”，先後由蔣介石的親信錢大鈞、陳誠主持工作，在武漢周圍周長100公裏範圍內建立了環形防禦線，並對深入長江內之日本海軍艦隻及漢口租界內日方潛伏勢力作出“殲滅性的處理”計劃。
按照蔣介石“選擇要點構築必要之工事”的指示，到1936年8月止，已在武漢周圍田家鎮、半璧山、陽邏、白滸山、城陵磯等江防要點設立了野炮掩體36處、觀測所12個、兵員掩蔽部3個、重機關槍陣地11處及坑道、交通壕等；在葛店至新橋、豹子海、三裏界、紙坊、龜山、信陽等陸防要地設立20處重機槍陣地及多處野炮陣地、觀測所等作戰設施。
此外還完成了戰時通信係統建設。
在市區內則以構築交通指揮台為掩護，秘密完成了對日租界的作戰設施。至此，用於武漢國防工事修築總費用已達913228元。
(3)國民黨統治中心寧滬地區，由於地處沿海，且必為日軍入侵要道，對其國防設施的建設，當局予以相當的重視。
1931年起，國民政府就開始在這一地區建設國防戰備設施，前後花費一百幾十萬元的資財，修成三道國防線：上海至杭州，吳江至福山（蘇福線），無錫至澄江（錫澄線）。
到1937年，全部工程已基本完成。
關於具體作戰部署，當局在製訂1935年國防計劃時，就已經規定“在江浙方麵：
駐江南部隊應集結於京滬線及首都附近，一麵任淞滬方麵之增援，並相機撲滅上海之敵勢力，一麵防止長江內敵艦之侵擾，以維護首都。
以後又開展了五個師規模演習，同時在寧滬鐵路沿線各站布置了軍運準備。當局還以增加保安團的名義向上海市區增派了武裝部隊，為以後中國方麵發起“八一三”淞滬抗戰之役作了必要的準備。
南京政府幾年來在長江中下遊地區的戰備努力及其在1936年國防計劃中的設計都展示了一個事實，即當局試圖以長江一線作為未來抗日戰爭的主戰場，這項戰略意圖已為後來的戰爭進程所驗證。
除上述內容外，國民政府在1936年國防計劃中還就重要的工礦企業、學校、機關內遷等提出了積極的設想。計劃中規定各重要工廠、學校均應設法遷移於根據地或總根據地。
依照這一計劃，在次年戰爭爆發時才演出了中國現代史上工礦企業、重要學校機關大規模西遷的一幕。總共有1400多萬民眾（其中工業移民10萬)遷往西南大後方。它對於保護國家經濟、教育、科研命脈，堅持抗戰及維持大後方物質的供給起到了重要作用。
此外，1936年國防計劃內容還涉及到地方行政機構戰時軍事化，軍用地理測繪等項內容。
綜上所述，國民政府1936年初製定的國防計劃是一個以“內戰”為主的計劃，其中對日抗戰戰略設計從根本上說是被動和主觀臆想式的。
但是在這份計劃中也提出了一些比較正確的戰略思想，如建立四川根據地、經營長江流域國防備戰設施等等。這些具體的設計與建設的積極作用已為後來的抗戰實際所證實。
3、1937年《國防計劃》的內容
1937年以後，國民政府的內外政策發生了明顯轉變。蔣介石被迫放棄“剿共”內戰，逐步接受中國共產黨建立抗日民族統一戰線的倡議，達成第二次國共合作。
1936年底，國民政府參謀本部奉命擬訂《民國廿六年度國防作戰計劃》，次年1月完成“甲案”與“乙案”兩套草稿，3月修訂完畢。
經參謀總長程潛和參謀次長楊傑、熊斌審定後，送交廬山，由軍政部次長陳誠轉呈蔣介石審閱。此份作戰計劃之甲、乙兩案，根據對日采取消極與積極兩種不同作戰態勢，分別擬定抗擊日軍侵略的戰略任務與各階段戰鬥計劃。
關於內戰，在1937年國防計劃的“消極之甲案”的作戰指導要領第十四條中規定：
“作戰期間如紅軍尚未肅清，則內地未列入戰鬥序列之國軍，繼續清剿及綏靖警備之責，並統編總預備軍，待命集中。”
而在其“積極之乙案”內則已完全取消了反共作戰的內容，更之為“作戰期間，負有綏靖地方之國軍未列入戰鬥序列者，則編為預備軍，待命集中”。
這就說明1937年的國民政府已將其基本精力轉向抗日方麵，準備或已經取消繼續內戰計劃，這是國民黨從內戰轉向抗日的明顯標誌。
1937年國民政府國防作戰計劃是一份專門對付日本侵略的計劃，我們僅就這份計劃甲、乙兩案中關於抗戰設計的幾個要點稍加分析，便可基本了解國民黨當局在抗戰爆發前夕對於抗日作戰的戰略戰術思想《民國二十六年度國防作戰計劃》（以下簡稱《計劃》）具備以下三方麵的內容與特點：
其一，對日方軍備力量及隨時可能對中國發動侵略的時間、地域做了切實的估計。
關於日軍可動用之侵華兵力，《計劃》中預測，由於蘇美等國在遠東的軍事力量牽製，即使中日兩國發生戰爭，日軍除防俄留守本土等等而外，其可動用侵華的陸軍兵力“以十二至十四個師團為最高額”。
但若在日蘇、日美開戰同時首先對華用兵，則在中日戰場取攻勢時使用35至40個師團，守勢時或在20個師團以下。但日海軍及空軍力量則“足以擾亂我海疆而有餘”。
至於日軍可能的侵略路線，《計劃》認為：
“敵國之軍備及一切物質上均較我優勢，並掌握絕對的製海權，且在我華北造成強大之根據地，故其對我之作戰方針將采積極之攻勢而期速戰速決。”
“其主戰場以華北為中心，並以有力之一部沿平綏路西進及由山東半島、海州等處登陸，截斷我南北聯絡線，策應其主力軍之作戰，以囊括我華北全部，同時以一部由揚子江口及杭州灣上陸…威脅我首都，並以台灣部隊向閩粵沿海岸登陸，期助援其主力軍作戰進展容易。”
關於開戰時間的預測，《計劃》認定，日軍如擴大侵略步伐，而對華北、綏遠、山東、福建、淞滬等要地再犯一步時，便可能“以局部軍事行動而揭開戰爭之序幕”。
以上這些估計，基本上是切合實際的，特別是有關日軍入侵的地域、方式及對雙方實力差距的認識基本上都是正確的，對於開戰時機的認定則充分表明了國民政府決心抵抗日本侵略不再讓步的態度。
關於日軍侵華兵力的預測，由於受到最高當局錯誤觀念的影響，仍然對敵軍估計不足。事實上日軍在開始戰爭時，除了駐東北之關東軍(4個師團)而外，1937年9月間便在中國戰場投入了16個師團兵力。
1941年太平洋戰爭爆發後，日軍在中國戰場取守勢時駐兵仍達35個師團，1945年戰爭結束時已多達51個師團，占日軍外侵總兵力一半以上。這大大超過了《計劃》中的估計。
其二，國民政府對日抗戰總方針及作戰指導、戰略部署概要。
關於對日作戰方針，《計劃》乙案規定：
“國軍以複興民族收複失地之目的，於開戰初期，以迅雷不及掩耳之手段，於規定同一時間內，將敵在我國以非法所強占領各根據地之實力撲滅之。
並在山東半島經海州及長江下遊亙杭州灣迤南沿海岸，應根本撲滅敵軍登陸之企圖。在華北一帶地區應擊攘敵人於長城迤北之線，並乘好機，以主力侵入黑山白水之間，采積極之行動而將敵陸軍主力殲滅之。”
而《計劃》甲案則較為保守，以阻止日軍在中國沿海登陸，阻止敵人越過“天津——北平——張家口”一線為主要任務，同時明示：
“不得已時應逐次占領預定陣地，作韌強之抗戰，隨時轉移攻勢，以求最後之勝利。”
關於作戰指導，《計劃》甲案以“守勢作戰”為原則，製定出“於不得已時實行持久戰，逐次消耗敵軍戰鬥力，乘機轉移攻勢”的方針。此案還計劃以平漢路為重點集中兵力，在華北與敵開戰，而後逐步後撤預定防線。
山東方麵最後固守濰河；徐海地區固守運河；上海方麵固守“乍浦——嘉興——無錫”為最後抵抗線。
海軍因力量不足則協助陸軍，以消滅敵在長江內艦隊並保衛沿岸要塞為主要任務，另計劃以主力空軍轟炸敵在外海艦隻及其本土目標。
對於準備放棄之國土，一方麵決定組織守備部隊死守大都市，另一方麵要求在撤退前徹底破壞一切交通、資源，並組織別動軍等民眾武裝，“采用遊擊戰術，以牽製敵軍並擾亂其後方”。《計劃》乙案基本內容與甲案相同，隻是沒有關於退卻計劃的安排。
關於戰略布置，《計劃》根據作戰實際需求將全國劃為山東、冀察、河南、晉綏、徐海、江浙、閩粵等7個作戰區及陝甘寧青、湘鄂贛皖、川康、滇黔、廣西等5個警備區，規定了第一至第五方麵軍分別在山東、冀察、晉綏、江浙、閩粵各地的具體部署與戰鬥任務，同時要求第一至第三總預備隊分別集中於西安、重慶、南昌，分別為平漢、津浦、江浙、閩粵之援軍。
《計劃》確定“最高統帥部位置南京”，並在鄭州、徐州、南昌分設行營，編成行營列車以便機動。
比較之下，《計劃》甲案中關於作戰指導方針與戰略布置的設想比乙案中的有關內容更加切合戰爭實際。
首先，在這一時期中國軍隊陸軍總數計達182個步兵師、46個獨立步兵旅，9個騎兵師並6個獨立騎兵旅，4個炮兵旅又20個獨立炮兵團。但由於治安、訓練及裝備的原因，其中隻有80個師的步兵並9個獨立旅、9個騎兵師、2個炮兵旅及16個獨立團可以開赴第一線作戰。
僅就作戰兵力而言，欲達成《計劃》乙案所規定的目標顯然是不切實際的。
其次，關於各大戰區國防工事修建情形，依照“首都為中心逐次向國境線推進”，“先完成各陣地之骨幹，…以後逐漸加強”的原則，當局積極進行建設。至1937年2月止，除冀察、晉綏兩區分別由宋哲元、閻錫山負責外，河南區國防工事工程已近全部完成，而國防腹地江浙區國防線的修建亦正在加快速度進行。
長江、沿海各要塞炮台也進行了改造與增建。國防工事建設總支出已達717萬餘元。就抵抗侵略之防禦戰爭而言，按照《計劃》甲案部署，這些國防設施將發揮至為重要的作用。
再者，關於中國當時海空軍建設，空軍方麵，至1937年10月的統計，共有9個飛行大隊26個中隊，包括轟炸、驅逐各三大隊，偵察二大隊，攻擊一大隊，並5個直屬中隊、4個運輸隊的兵力。除廣西、新疆外，全國有機場262處，另備5所飛機製造廠、6所飛機修理廠。
而海軍情形更不如空軍，“未能作大量之建設”。
根據這些情況分析，中國的抗戰隻能是以守勢防禦為方針。國民黨當局後來在戰爭實際中逐步認清了這一點，這才形成“以空間換時間”、“積小勝為大勝”的持久抗戰思想。
其三，關於抗戰時期各方麵總動員備戰應戰部署的設計。
除軍事規劃外，《計劃》中還就戰時交通、通訊、衛生、物資、防空、治安等多項內容進行了計劃。
在交通方麵，擬將全國鐵路、水運統歸“最高統帥”直轄或授權使用，公路運輸分屬各集團軍兵站專用；建立戰時通訊係統，統一國內無線、有線電管轄以供軍需；在漢口、南昌、南京、徐州、太原、鄭州、西安設立主要兵站，在年底前儲存野戰軍50個師3個月之軍糧、一個半月之彈藥、6個月之燃料，同時“利用民間積穀倉庫之製度儲備軍用糧秣”，並在爭取“彈藥務必自給”的同時向外國購買軍備，“以為補充”；在戰時救護方麵，作戰初期須準備兵站醫院20個，所要衛生材料三個月份，約可收容傷病者2萬人，編兵院列車六個以擔任傷病者之輸送。
在武昌、漢口、南昌、西安、南京籌設重傷病院；各地警備軍負責治安警備工作，擔負“綏靖地方”並“懲治敵民及國賊”任務。組織四支守備軍分任津浦至平漢南段、隴海及湘贛諸鐵路之警備。
此外，有關戰時防空、民眾動員、江海岸要塞之備戰，組建化學兵團等等內容，在《計劃》中也都作了相應的安排。
及至盧溝橋事變發生，當局實際上已基本完成了《計劃》中所擬作戰後備各項主要任務。
總計已在全國設立軍需總庫6所(金陵、蚌埠、信陽、華陰、南昌、武昌)，分別負責京浦、京滬、津浦、平漢、隴海、福建、浙江之補給任務，下轄之各分庫、獨立庫達20個，又成立野戰倉庫15所，以南昌、武昌為全國核心庫。
其中軍用物資之儲藏：
（一)彈藥，長江北岸各地共存儲約6000萬發，武昌存4000萬發，南京存10000萬發。步機槍彈除各部隊擁有2萬萬發外庫存3萬萬發，步炮彈50萬發、戰車炮彈30萬發，其他炮彈計20萬發，總計可供20個師3個月之用。
（二）軍用糧秣存儲量為50萬人、10萬匹馬1個月之用數。
（三）燃料，汽油儲備300萬加侖，航空汽油250萬加侖。
在醫療救護方麵，已成立後方醫院10所，可容1萬病員；加舊有醫療機構，總計可收容8萬傷病員。另備衛生列車6列，衛生汽車4組，重傷醫院4所，共備100師人6個月所需衛生材料；其餘如南京、武漢等重要都市防空設施也都著手布置。
由於戰爭於7月初爆發，《計劃》所列內容未能全部完成。
4、《國防計劃》的利弊得失
綜上所述，1937年國民政府的《國防作戰計劃》，客觀上說是一部具體周密的抗日作戰方案，其中“甲案”以長期作戰為準備，比單純拒敵入侵之“乙案”更切實可行。
總體看來，兩套方案基本點是相同或相近的，它證明國民政府在1937年的國防戰略思想中已經確立了抗日第一的原則。
通過對1936年度和1937年度國民政府國防作戰計劃及其實施情況的對比研究，可以清楚地看出，在這兩年中隨著國民政府在政治態度上的轉變，其國防戰略也發生較大變化。
由於國防作戰計劃明確體現了最高當局的戰略思想，所以從中可以得出以下幾點認識：
第一，關於國民政府真正確立抗戰路線的時間，根據兩年中國防計劃內容的變化，可以認為1936年底至1937年初是當局開始全力致力於抗戰的開端。
在此前的1934年至1936年，國民政府在國防作戰計劃中始終是以剿共內戰作為主要內容的。在南京政府製定的1936年國防計劃中，對於抗日準備的條文往往比較簡單空泛，隻是在長江一線四川、湖北的有關工業建設與國防建設，以及寧滬區、華北等“熱點”上的國防措施具有實際的作用，但就國防總方針而言仍以“限期消滅共產黨”為其重要內容。
到了1937年，由於日本侵略迫在眉睫，在經曆了艱難的轉折後，隨著國共二次合作的醞釀與建立，其國防作戰計劃才以抗日為唯一內容。
第二，國民政府在抗戰的準備階段做了一些實際的工作。
如建設抗戰區內國防工事；製訂對日作戰全盤計劃：確立四川根據地；部署武漢城防；重要廠礦學校內遷；整軍；儲備戰略物資；實行兵役法及計劃訓練民眾；在抗日戰略上立足於打持久戰，開展敵後遊擊戰的設計；同時對日軍入侵地域、敵我實力對比等也作了估計和預測。
至於對抗戰初期中國軍隊應采用“先發製人”的戰略以清除駐華日軍據點的設想，雖未成功，但就當時的具體情形分析也是積極的設計。
第三，分析兩年的國防作戰計劃，還可以看出，國民政府抗日的立足點是不夠穩固的。
由於其發動抗戰的根本原因是受到日本的侵略，是被迫自衛，因而對抗戰前途缺乏正確的認識，故而不論何種對日作戰計劃均將最後勝利希望寄托於“國際形勢的變化”，即蘇美等國對日的幹涉、牽製甚至宣戰。
其“不得已”發動抗戰是為了“等待國際間之變化”，其收複失地則更有待於日蘇在“西伯利亞酣戰”。當局不相信、不依靠本國人民的力量，甚至不願發動民眾聯合國內一切抗日黨派共同救國。
相反，更想通過抗日來削弱異己。這種錯誤一直或多或少地貫穿於抗日戰爭全過程。
另外，在戰術上當局主張單純的陣地戰，與強敵拚消耗，片麵強調拒敵於國門之外，缺乏對抗戰的堅定信念與必勝信心。
第四，國民政府戰前的對日國防戰略具有兩麵性特征：
一方麵它是一套包含了合理與正確因素的戰略思想，另一方麵就其基本出發點而言，則又是消極、被動的。
其根源在於國民黨最高領導集團不僅對日本侵略者尚有幻想，而且寄希望於英美蘇對中日衝突進行幹涉上，這無疑說明國民政府在對日國防戰略上缺乏自信心。
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