市政公用事業改革為什麽不能包治百病？

市政公用事業改革為什麽不能包治百病？

                    2006年10月15日

何必

市政公用事業產權改革不能“包治百病”……（略。）

該報道指出，長期以來，中國的公用事業虧損、財政負擔沉重和驚人的資源浪費令政府不堪負重，同時，產品和服務質量較低，單純的漲價改革思路已越來越難說服消費者。而正在加速進行的工業化、城鎮化進程，使市政公用事業的市場化改革需要深入肌裏。隨著中國市政公用事業市場化改革步伐加快，中國各地城市市政公用事業產權多元化改革也紛紛啟動。相關數據顯示，目前安徽省百分之四十的公交企業、百分之五十的供水企業、百分之八十的燃氣企業的國有產權已經出讓。深圳市水務百分之四十五的股權轉讓。上海浦東水務百分之五十的股權賣掉了。全國城市百分之五十以上水廠股權已經出讓轉讓。市政公用事業實行市場和股權多元化可以緩解市政公用事業發展與政府財政相對不足的矛盾，改善公用事業行業和企業相對落後的經營狀況。但徐宗威同時提出，產權、所有權不是政府的了，如何保障公共利益和公共安全，一旦出現問題又如何保障城市安全和社會穩定？而且產權改革後已有相當多的城市公用事業發展規劃落空。

從中我們看到，城鎮公用事業正在經曆著嚴重的尷尬：政府產權出讓，就會產生公共利益和公共安全保障方麵的危險，由於政府不擁有產權，於是也就相應地缺乏對於已出讓公用事業財產的處分權，無法有效阻止問題的發生、惡化和蔓延；如果不出讓產權，則會出現愈演愈烈的虧損、財政負擔加重和資源嚴重浪費。這二者似乎是無法避免的，讓中國社會在公用事業方麵進退維穀，處於無論怎麽樣都會使公共利益遭受損失、最終隻能是兩害相較擇其輕當中進行選擇。

所謂市政公用事業，是指城市供水、排水和汙水處理、集中供熱、供氣、公共交通、道路與橋梁、市容環境衛生、垃圾處理以及城市園林綠化等，為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業。

而在這些領域當中，我們體會到的情況是，要麽已經被私有化，要麽被國家掌握著卻提供著日益質次價高的產品和服務。

而這次建設部這個副司長的發言，能夠告訴我們什麽呢？那就是說，不能指望市政公用事業改革能夠一了百了包治百病，還是要由國家承擔其公用事業當中必不可少的權力和職責。

從目前全國各地市政公用事業已經在改革名義下進行的國有資產瓜分狀況看，幾近半壁江山已經流失。如今提出這種思路，也算是亡羊補牢賊走關門的呼喊。這種做法我們都太熟悉了，現在中國盛行的就是木已成舟之後再跳出來提醒必須重視和保護公共利益。國有企業如此，立法偏頗如此，製度安排無一例外統統成為在天下為公的旗號托詞下對公共利益先奸後殺殺了再奸奸了再殺的路數。

公用事業的私有化果然那麽可怕？我的朋友、北京師範大學社會發展與公共政策研究所教授徐月賓博士在北京市民政局、北京師範大學聯合課題組《北京市社會管理和公共服務麵臨的主要問題及對策研究報告》中介紹，1985年，美國國家政策分析中心的報告指出：“美國所有城市的市政服務都已經在不同程度上承包給了私人企業”。根據一項對1780個地方政府的調查表明，26℅的被調查對象在公共交通、公共安全、醫療服務、娛樂、市政等領域都與私人機構簽定了承包協議；以承包的形式將市政私有化的做法由1973年的7℅上升到1982年的26℅，平均增長了16℅；美國各大城市服務合同的價值總額由1975年的270億美元增加到了1982年的800億美元，翻了3倍。一項對私有化的研究顯示，政府之所以更樂於采取承包形式的首要原因是因為政府能夠自由選擇是否履行還是終止合同。

這說明了什麽？實質上，私有化並非我們想象得那麽可怕。但必須要看到私有化的弊端，雖然市場所能夠提供的提高資源配置效率方麵的功用是有目共睹的，也無法避免市場在營造和維護社會公平方麵的天然不足，尤其是進入到了類似市政公用事業領域，由於其逐利的本性中的排他性與公用事業的普遍性兼容性是天然具有不可調和的矛盾，那麽作為公共利益保護者的政府，在公用事業方麵就必須掌握相當的自主權。

我們熱衷於說政府的職能中包括公共服務，但據徐月賓介紹，這種概念本身就是望文生義的。公共服務可以通過政府購買的方式獲得，並不是完全由政府自身來提供。事實上，很多公共服務都是如此。從學理上看，公共本身的界定就是個非常困難的事，企業向社會被法律上稱之為不確定客體的消費者提供了產品和服務，這是不是屬於提供公共服務？非政府組織在環保、減貧、醫療教育等方麵所做的工作是不是公共服務？所謂的社會責任含義之中是否包含公共服務的成分？物權法三讀中有關公共利益界定方麵的困難，充分體現了中國社會古往今來在“公”這個概念上的似是而非欺世盜名，或者說，有多少惡行假“公”的名義而行。

（我堅持認為在中國，凡是牽涉到公共的，都是不存在的。我曾經寫過“公共＝廁所”，其實說的就是，中國無論傳統裏還是現實中，公共都未曾貨真價實地存在過。現如今，所謂的公共財政、公共事務、公共政策、公共選擇……有哪個是不折不扣的公共了？說穿了就是產生公地悲劇的公共廁所化效應。如此，所謂立黨為公不過是逗你玩兒而已。公法的私法化就是最典型的例子。從這個意義上說，中國表麵上的私權不彰被公權力所壓製，實質上不過是強勢利益集團的私權對廣大人群的私權的不公平表現罷了。）

在對市場化和私有化進程的聲討之中，形成了國有資本的回暖。7月5日出版《每日工業快訊》報道，（何必注，略。）

看到了吧，市場化帶來公共利益缺損，而國有化更是導致新的壟斷。媒體報道，2005年國務院發布“非公36條”，然而去年似乎成了民營企業退卻年。鋼鐵產業政策提高產業集中度，提高行業進入門檻，民營企業幾乎不可能再進入，已進入的也將被政府強令退出，要麽投身國有企業。可以說，鋼鐵行業出現了新一輪國有化運動。石油等行業同樣出現了這種趨勢。2005年下半年民營煉油企業紛紛降產、停產。在成品油銷售領域，2005年商務部出台的《成品油批發企業管理技術規範》和《成品油倉儲企業管理技術規範》給民營企業設置了幾乎不可逾越的門檻：成品油批發企業要有30個以上自由或控股加油站，要有兩年以上成品油零售業務經驗。所有這些產業政策都設置了民營資本普遍達不到的進入壁壘，而有利於規模龐大的國有壟斷企業。

從這個層麵上看，建設部那位官員所倡導的國家對市政公用事業的掌握，不過是一種新的擴張權力的借口。我們知道，在中國，國家等同於政府，國有資產被政府牢牢地控製並玩弄著，國有資產即為政府資產。當1990年代中期全民所有被置換為國家所有之後，政府兵不血刃不動聲色地取得了龐大的公共財產的所有權，將全民概念中每個公民對於財產的權利偷梁換柱作抽象的國家權力，並且演變為作為將國家玩弄與股掌之間的當局名正言順的權力。這種所有權的嬗變過程，完全是一個典型的公權力的私權化過程，是一個社會到政府的過程，一個權利到權力的過程，一個民間到官方的過程。

而在對於權力的製約方麵的製度供給長期付之匱如的情況下，洞開的寶藏密室就算是聖人和神仙想沒有邪念都是不可想象的，於是也成就了無官不貪的政府中將國有資產進一步部門化最終個人化的結局。（從這個意義上說，與其看被送入監牢的貪官汙吏是天然的作惡坯子，不如說是這個製度導致了越來越多的人喪盡天良。）

為什麽會如此？歸根結底還是那個老生常談的問題，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗；如果有權力可以不受約束，那麽腐敗就是勢不可擋的。

但約束權力，是我們可以想象的嗎？是我們可以在有生之年裏指望的嗎？

如果不是，那麽結論就是：你死不死啊！