兩會製度創新啦

兩會製度創新啦

                                           2005年2月23日

何必

中國社科院法學所副所長李林研究員日前建議，全國人大會議應由每年一次改為兩次，會期增至40天，……（略。） 

時下，每年一度的全國兩會又要召開了，圍繞這個所謂全國人民的政治節日的各種活動早就緊鑼密鼓地展開，各個利益集團使出各自招數，進行著政治、經濟、法律力量或明或暗的較量。法律領域裏形形色色的專家自然不甘人後，紛紛提出發聾振聵的建議，力圖能夠在這個中國政治舞台匯演時期引得各方的廣泛關注。

例如，建議將全國人大會議從每年一次增加到每年兩次，會期增至40天，並將全國人大常委會組成人員增加到300-400名。按照建議提出者的說法，會期延長將有助於利用充足的時間進行調查研究，避免草率立法。

不肖說，將人大會議次數倍增，即使將與會人數減半，但舉行會議所牽涉到的各種準備工作、機構設置、人員配備、文件資料、行政支持、後勤保障、安全保衛、舉辦地整治等社會資源動員力度，並不會因為人數減半而有實質性減少，而增加舉辦次數則必然要增加這方麵社會資源的投入；再加上會期延長，更是會使得整個會議成本大幅度增加。這還不算每年兩會期間北京都要為此耗費大量的人財物力，例如2004年兩會期間整個長安街極其延長線上燈火輝煌，報刊上將這種狀況說成是百姓的節日，而身處北京幾十年的筆者，深知皇城根兒下的人們從來沒有把這當作過什麽節日，倒是兩會期間的交通管製、新聞管製等給工作和生活帶來的不便幾乎成了萬人唾罵的對象。

過去有句話說，國民黨稅多，共產黨會多。按照如此建議，會議的次數還要增加，倒真是給這句流傳很久的話進行了與時俱進的注釋。（當然，共產黨稅多也逐漸成為國人的共識。）

原本，在人大休會期間，就是代表們進行調查研究的時間。作為理論上的國家最高權力機關，人大代表資格本身就具有類似部分法律責任豁免權這類特權，而這種特權的具有就是為了讓代表能夠充分行使人民賦予的特殊身份，在日常工作和生活中進行與國計民生相關事項的調研。通常情況下，一個法律的出台要經過複雜、科學、謹慎而細密的調查研究論證過程，遠非可畢功一役一蹴而就的。如果為了避免草率立法就要延長會期，那麽是否可以說，在休會期間代表們並沒有完成人民交付的使命而鬆懈倦怠庸碌無為？是否可以說，此前譬如證券法那樣草率的立法就是因為會期太短？是否可以說，在如此短期裏出台的法律都有著草率立法的痕跡與後遺症？是否可以說，迄今通常每年10天左右的全國人大會期一旦延長到40天，就能解決立法草率的問題？

立法草率，本質上是立法者或者無能或者不盡職所導致的，與會期長短沒有必然聯係。立法事關國家運行剛性規則的製定。在現代，世界各國都將立法當作國家政治和社會生活中至關重要舉足輕重的大事，絕非可以草率行事。目前我們社會裏出現的立法草率，應該是個天大的、國際化的恥辱，是在法製化名義下草菅人命禍國殃民而不可饒恕與容忍的行為。到現在，卻被“專家”輕描淡寫地試圖用延長人大會期來敷衍淡化，真不知道人們到底對法律是否還應該有起碼的信任與尊重。進一步說，假如立法者缺乏基本的立法能力、尤其是立法道德，那麽即使一年365天都開會，弄出來的法律又會有什麽可以值得期待與遵守的呢？

說到把“國民經濟和社會發展計劃”和“財政預算”兩個報告印發給人大代表審閱，而不是再去進行會議宣讀，看上去又是個很令人鼓舞的製度創新。其實，這類建議也早就出現過，坊間認為每年兩會就是勞民傷財的聚會，是權力計較與分配的會客廳。且不說全國人大會議充其量也依然不過是橡皮圖章和表決機器，即使是隻關注表麵上的職能歸屬與工作績效，好像也還是讓人啞口無言。

例如，中國財政預算編製之粗糙，是舉世聞名的；而預算執行工作過程中透明度幾乎慘不忍睹，在製度設計的當初就賦予有關部門和人員在資金分配與使用上自由裁量權過大，並且基本上沒有任何監督，導致大量利用資金支配權設租尋租腐敗行為的比比皆是屢禁不止。

國際上，政府預算必須在計劃年度開始之前編製，並經議會審議、批準和確立的原則，已經獲得了廣泛的認同與支持。為此，各級政府在編製部門預算時，也力圖將提交和確立預算的時間提前到年度開始之前。預算的準確性和執行的剛性也普遍加強。從國際上尤其是西方發達國家的成功經驗看，政府預算草案的編製過程，也就是政府各個部門對於自己下一年度活動的安排。預算編製越具體、越詳細，對該部門的施政能力和計劃能力的要求就越高。

而在中國，由於匪夷所思的原因，到現在，每年全國財政預算都要到該財政年度已經開始了的第一季度才交付審議並得以確立，或者說，是在木已成舟的情況下才給人大會議走個過場，具體來說，錢已經開始花了，有權決定這筆錢是不是該花、該怎麽花的人還不知道呢。

何況，中國的各級政府預算的具體數據指標從來不向社會公布，隻公布幾個收支大類的預決算數字。這些極為粗放、抽象且專業性很強的預算指標，對於人大代表和社會公眾，仍然是外行看不懂，內行也不可能看出問題。即使看到這些文本原件的兩會代表或委員，在如此情況也隻能充當舉手工具，在會議開幕後才得知報告內容，根本無法對其進行什麽審核與研判。而關於各項預算計劃之外的臨時性追加撥款，則更是缺乏透明度和公開性，基本上是暗箱操作。

因此媒體指出，在中國目前各級人民代表大會及其常委會對各級政府的財政預算及其執行情況，尚未形成真正意義上的監督製約。而在缺乏監督製約的情況下，滋生各種不正之風和腐敗行為則是在所難免的。

如此狀況下，就算是把像計劃和財政預算這樣的報告書麵交付與會人員，而省卻了宣讀之苦，並將此當作是可歌可泣的宣傳素材，對於國民來說何益之有呢？