關於中國財稅問題的探討

關於中國財稅問題的探討

關於中國財稅問題的探討

一、總結：中國財稅製度現在主要的問題存在於以下幾點：

1 、 1994 年建立的中央集權的分稅製這個模式是對的，我們借鑒了日本的一部分模式，但是我們在這方麵的製度設計和執行上麵出現了巨大的問題，我們在中央返還地方這個層麵出了問題，導致地方政府 “ 跑部錢進 ” ，導致各地駐京辦的這個怪物的誕生和功能的蔓延（慢慢從跑錢向跑官發展）。解決辦法：要形成一套完善的機製來達到中央稅收返還地方財政的目的，這套機製要可監督、可操作、可衡量。強勢撤銷各地的駐京辦。

2 、 地方政府的財政來源主要是稅和費，在稅這個層麵因為 1994 年的設計有缺陷的分稅製後，同時沒有處理好如何返還地方政府稅收的機製，導致地方政府在龐大的事務性開支麵前出現了巨大的財政缺口，逼著地方政府要麽通過腐敗手段來拿返還或者央企投資，要麽就是逼他們通過費的模式來搞錢。導致很多領域出現費大於稅的情況，給企業和民眾帶來了巨大的生存壓力。同時醫改、教改和房改這三樣完全拋向市場後，給這個地方政府的欲望打開了閘門，結果就是地方政府通過在醫改、教改和房改裏麵大肆搞錢，把政府放到了民眾的對立麵。所以會出現上不起學、進不起醫院和住不起房子。解決辦法：住房、醫療和教育回歸公益（小部分進入市場滿足高端用戶需求），堵住地方政府欲望的閘門（當然前提是要第一條裏麵建立合理的稅收返回機製），同時建立中央垂直的監管體係（公檢法司垂直管理）和民眾參與監督的模式，地方政府建立發債的模式獲得部分發展資金（但是必須在建立合理的監督機製之後，否則又是一個野獸被放出來了），另外給予地方一些長期穩定的稅收來源，規範約束在監管體係外的 “ 費 ” 的收取（比如公路收費、事業性收費等等），另外對大部分的收費可以改成稅（就是費改稅）。

3 、 自從地方政府打開這個 “ 費 ” 收入的閘門和托起房地產這個產業後，突然發覺自己從天天向中央乞討的窮光蛋變成了暴發戶，而且是沒有監督的暴發戶，這個結果可想而知，從下麵的圖中可以看到地方政府揮霍用錢的火箭速度，這個直接導致了雖然地方政府拚命壓製民生但是錢依然不夠用，這個也是中國以投資拉動經濟的 GDP 一票製的問題所在，這個發展模式經過這 10 多年被證明是不可持續的。解決辦法：廢除以 GDP 作為地方政府的業績衡量，改以民生和發展兼顧的一套模式來考核地方政府，關鍵還是在於第二條中建立垂直的監管體係和民眾參與監督的模式。

4 、 中央的稅種剛性強，收入穩定，但是地方政府的稅收彈性大，穩定性差（受經濟波動和征稽力度的影響情況要大於中央的稅收品種）。解決辦法：關鍵在於給地方政府找到合適的穩定的稅源並且建立合理的垂直監督體係。

二、詳細描述：

　　分稅製的實質和主要內容是要建立中央和地方兩套獨立的稅製。因此，凡是實行分稅製的國家，都十分重視中央與地方兩套稅收體係的建設，並在這方麵積累了一些經驗，有一定的規律可循。我國從 94 年起在全國範圍內統一實行分稅製財政管理體製，世界各國按不同政體，大致可分為聯邦製國家和單一製國家兩類。由於各國具體情況千差萬別，經濟發展水平、文化曆史傳統以及政治經濟體製各異，其財權集中與分散的程度亦不盡相同，地方政府治稅理財的方式也是各具特色。我國市場經濟建立，分稅製模式都取自於美國、日本一些國家的做法，下麵就美、日、中地方稅製作一比較分析。

　　一、美國地方稅製及其特點

　　 1 、美國的地方稅製

　　美國是一個聯邦製國家，美國憲法把美國政府分為聯邦、州、地方三個級別。與三級政府相適應，稅收也實行三級管理。各級政府都有明確的事權和獨立的征稅權。其基本特點是：

　　第一、稅種上劃分聯邦稅、州稅和地方稅，自成體係，各級政府都有 “ 當家 ” 稅種，主要稅種同源分享。聯邦稅收體係以個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅三大直接稅為主體，輔之以消費稅、遺產和贈與稅、關稅；州政府的稅收體係是以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個人所得稅、公司所得稅、消費稅、遺產稅以及其他稅種；地方政府的稅收體係以財產稅為主體，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅種，以及規費。州政府主要收入來源是銷售流轉額征收，占州政府的 58.3%. 這種稅直接對工商企業的商品或勞務的生產和銷售流轉額征收，其優點是州政府可用較低的名義稅率和保證費用得到大量收入，征管效應強，為州政府提供了穩定的稅源。由於固定資產代表一種相當長遠的資本投資形式，因而能成為地方政府一個豐富的稅源，所以財產稅在地方政府收入中的比重達 75.98%. 上述三級稅收體係表明，美國各級政府之間劃分稅種並不是絕對的，一些主要稅種由中央和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入，這是美國分稅製的一個顯著特點。由三級政府同時開征的稅種有個人所得稅、公司所得稅、薪工稅、銷售稅、消費稅等；由聯邦和州政府共同開征的稅種有遺產和贈與稅；由州政府和地方政府共同開征的稅種有財產稅。自本世紀 70 年代以來，地方稅收入（州和地方政府稅收）占稅收總額的比例大致保持在 40% 左右。

　　第二，稅收高度分散，地方政府獨立行使歸屬於本級政府的稅收立法權和稅收管理權。主要體現在： ① 聯邦、州和地方三級議會都可以在聯邦憲法規定的範圍內確定自己的稅收製度。聯邦稅收由聯邦自己立法和執行；州稅收由州政府立法；地方稅收由地方政府立法。這就使得美國形成了統一的聯邦稅收製度和有差別的州及地方稅收製度並存的格局。 ② 各州和地方的稅收政策差異甚大。例如，在 50 個州中有 7 個州根本不課征個人所得稅，即使在同一個州內，稅權也不統一。在紐約州，紐約市課征個人所得稅，而州內的其他小鎮則不課征；銷售稅是州政府稅收的主要來源，平均占州政府收入的 30% 以上，但具體到各州卻又不同，有的高達 40% 以上，有的隻占 8% 左右；房地產稅全國各地不僅稅率高低懸殊，且估價方法也不一樣。 ③ 聯邦、州和地方政府各有一套稅務征管機構，征管方式也各具特色。聯邦財政部設國內收入局，其機構分布全美各地征收聯邦稅收；各個州、各個城鎮、市區等地方政府也設自己的征管機構，征收各自的稅收。這樣，一個納稅人經常同時向幾個稅務機構交稅。各州的征管方式也不同，有些州委托聯邦國內稅務局代征個人所得稅，有些州由州稅務局代地方征個人所得稅和公司所得稅，還有的是州和地方分征。

　　第三、多樣化的共享稅源協調方式和自上而下的補助製度。為協調好三級政府同複雜的稅源共享關係，美國主要通過稅款代征、稅種補征、稅收扣除、稅收抵免、稅收免征等方法來加以調整；為彌補州和地方政府用本級稅收收入衝抵本級支出的不足，美國實行自上而下的補助金製，即聯邦對州和地方發放的聯邦補助金，以及州對地方政府發放的州補助金。

　　二、日本的地方稅製及其特點

　　日本是一個單一製國家，實行中央集權製，地方行政區分為都道府縣和市町村兩級，日本稅收也分中央、都道府縣和市町村三級管理，但地方的稅收管理權限較小，其特點是：

　　第一、稅種劃分為國稅、都道府縣稅種和市町村稅，每一級政府都以兩種稅為主體稅種。日本地方稅分為都道府縣稅和市町村稅兩部分。中央與地方稅劃分由國會負責，地方稅的劃分原則是以事權劃分為基礎，以受益原則為依據，各項稅種之間上下兼顧。按現行稅製結構，日本共有 59 種稅，其中屬於都道府縣稅的有 15 種，屬於市町村稅的有 17 種。各級政府的稅收體係均采取雙主體結構。國稅以個人所得稅和法人所得稅為主體，都道府縣稅以居民稅和事業稅為主體；市町村稅以居民稅和固定資產稅為主體。究其原因，是這幾種稅受外在因素影響較小，收入穩定，能基本保證各級政府的主要支出需要，中央與地方稅收分配格局基本呈三分之二與三分之一的比例。

　　第二、稅法由國會製訂，內閣為實施稅法而製定政令，都道府縣和市町村等各級地方政府根據政令製訂條例。日本在稅收管理體製上，偏重於中央集權，稅收立法權都歸國會，各稅法都要經過國會批準，地方有獨立管理地方稅種的權力，但要受國家製定的《地方稅法》的限製，地方政府征收的稅種原則上隻限於《地方稅法》中所列的法定稅種。不過地方政府出現收不抵支的情況時，可以在法定稅種以外開設普通稅，但該稅的開征和調整必須經過地方議會討論通過，並經中央政府批準。地方稅的大部分稅所實行的正常稅率（標準稅率）都由地方稅法規定，但是對一些特定的稅種，如都道府縣稅中的事業稅、汽車稅，市町村稅中的居民稅和固定資產稅等稅種，都規定了稅率的上限。還有一些地方稅有全國統一的法定稅率，地方不得自行改變，比如車輛購置稅、煤氣稅、事業所得稅等就屬這種情況。此外，地方稅中還有一些稅種，法律上沒有規定其稅率，由地方自行決定，如法定以外普通稅等。

　　在稅收征管上，日本的稅務機構分國稅係統和地方稅係統，三級政府都有自己的稅務機構，各自征收本級政府的稅收。

　　第三、獨特的稅收調整製度。在日本，稅收雖然大部分由中央政府征收，但大部分收入都由地方政府使用。為此，日本有一套獨特的稅收再調整製度，以彌補地方稅收收入的不足。該製度由國家下撥稅、國家讓與稅和國庫支出金三種形式構成。

　　三、我國地方稅製及特點

　　九四年實行分稅製以來，我國一直實行中央集權管理體製，政權分為中央、省、市（縣）三級管理，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央調控經濟的需要。稅收實行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務機構負責征收，共享稅分享部分，由中央稅務機構直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務機構負責征收。

　　第一、比較徹底的劃分稅種辦法，主要稅種歸中央，零星稅源歸地方。建立中央與地方兩大稅務體係。中央財政的固定收入包括關稅、增值稅、消費稅、中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅）等。外貿企業出口退稅，除 1993 年地方已經負擔 20% 部分列入地方上交中央基數外，以後發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

　　地方財政的固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅）、地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅）、地方企業上交利潤、城鎮土地使用稅、個人所得稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司集中交納的部分）、房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農業稅、對農業特產收入征收的農業稅、耕地占用稅、契稅、遺產稅和贈予稅、土地增值稅、國有土地有償出讓收入等。

　　中央財政與地方財政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享 75% ，地方分享 25% ，資源稅按不同的資源品種劃分，陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享 50%.

　　第二、稅收高度集中，地方機動權力較小。

　　我國稅收立法權比較集中，長期以來我國實行計劃經濟，傳統的體製在市場經濟建立初期也難以完全扭轉。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央調整經濟的需要。無論是中央返還共享的地方稅部分，還是稅收法律和主要政策包括開征權、征稅範圍等，均由中央政府統一規定。具體條例由財政部或國家稅務總局製訂。地方政府隻能按國家的稅收政策及法令執行。但地方也有一定機動權。比如車船稅、房產稅的開征、停征由省人民政府決定。部分地方稅種的減免按一定權限報省級稅務機關審批。

　　第三、組織機構。九四年實行分稅製以來，設置了中央稅務係統，即省市縣設有國家稅務局，實行垂直人員及垂直經費的管理，負責中央部分稅收收入及共享稅的收入；設有地方稅務係統，實行人員垂直管理及經費的橫向管理，負擔地方稅的收入。

　　三、幾個國家稅製的比較分析與啟示。

　　由於各國的國情不同，各國的地方稅製也各有千秋。從這些國家地方稅製的比較研究中，可以歸納出以下幾點：

　　 1 、從稅製的總體結構看，上述幾個國家都注意了地方稅製在整個稅製中的重要地位。國外地方稅製主要從效率與受益的角度考慮，稅收管理級次劃分清楚、簡明，注意把各級政府的責、權、利有機結合起來，即以稅收自身特征與性質來劃分各級政府的稅源，每級政府都有自己的稅收，以事權與財權相統一的原則確定稅收收入分配的份額。各地的公共需求由地方政府提供，而地方政府的財力和地方稅收緊密相聯係。這樣既體現了稅收管理的科學性，又能充分調動政府治稅理財的積極性和主動性。因此，地方稅具有以下特征： ① 收入穩定。各級政府都有 “ 當家稅種 ” ，地方稅收收入不隨景氣變化而上下大幅度波動，具有相當固定收入來源。 ② 增長靈活。地方稅收可隨著本地區人口、所得的增加或通貨膨脹而相應增長。我國地方稅尤重第三產業，經濟發展要求第三產業結構比例上升，地方稅增長前景廣闊。 ③ 稅負公平。稅收中性要求：富者多繳稅，窮者少繳或不繳，體現受益原則。我國個人所得稅比重日益增大，是地方稅潛力很大的稅種，公平原則突出，關鍵在於如何管理執行。 ④ 稽征方便。地方稅的建製考慮了地方政政府的稅收行政能力及課征技術，體現了稅法嚴肅性。

　　 2 、從地方稅的劃分標準和方法來看，充分考慮了不同稅種的性質與功能。並兼顧了地方稅收入規模的需求。一般以這樣幾條原則為依據：一是效率原則，以組織稅收收入的效率之高低為依據，如財產稅、土地稅被劃分地方稅，因為地方政府對當地情況較為了解，便於征收管理，且征收成本較低；二是充裕原則，助以稅基為特點。凡稅基、稅源隻涉及地區範圍的稅種劃歸地方，稅基不能流動或難以流動的稅種也歸地方；三是適應原則。即以社會經濟穩定、協調發展為依據。劃入地方稅的一般都是對經濟發展較小，與地方經濟發展密切相關的稅種。

　　在地方稅的劃分方法上，大體有三種形式。 ① 徹底的稅種劃分，劃清中央和地方稅，互不幹擾。如日本屬此類型。 ② 含共享稅劃分。將部分稅種劃分為中央與地方共享稅種，如我國增值稅，征收由中央稅局負責，分配上中央與地方各占 50%.③ 稅率分享。就是對稅源采取比例分配方式。美國采取的就是這一辦法。

　　 3 、從地方稅的稅種結構上看，發達國家（如美國、日本）主要稅收來源一般均以所得稅和財產稅為主要稅種；發展中國家（如中國）地方稅收來源主要為流轉稅及個人所得稅為主。隨著經濟發展，第三產業及個人所得稅收入將越來越成為地方稅收來源。

　　 4 、從稅收管理權限上看，絕大部分國家稅收管理級次劃分都保持和政權級次相一致，但集權與分權程度相異。各國一般都是通過憲法、財政法或地方財政法、地方稅法等，明確規定地方政府的職責，在此基礎上，按事權定財權，以稅種劃分為基礎，確定各級政權的征稅權。不論政體如何不同，征稅權相對集中於中央是各國的共同特點，中央掌握重要稅種的立法權、解釋權、開征停征權等。但在集權與分權程度及方法上存在一定的差別，概括起來，可分為三種類型：第一種是以美國為代表的完全分權模式，即地方稅的管理權限全部下放給地方政府，包括稅收立法權和其他各項管理權限；第二種是以中國為代表的中央集權模式，國家全部稅收，包括地方稅的全部立法權、解釋權均屬於中央，地方政府隻負責日常征收管理；第三種是以日本為代表的介於兩者之間的中央與地方適度分權的模式。地方稅法的製定權和解釋權歸中央，但地方有較大的機動權，如稅目稅率調整權、稅種開征停征權，以及減稅權等。

　　在稅收征管方麵，各國都設立了一套或三套稅收征管機構，有相對獨立的地方稅務機構，實行垂直領導與同級領導相結合，各級政府各自征收自己的稅收，互不交叉。

　　 5 、從地方財源結構看，一般而言，稅收管理權限相對分散的國家，其地方稅收入的比重相對較高，反之，稅收管理權限相對集中的國家，其地方稅收入的比重相對較低。由於地方稅隻是地方政府收入的主體部分，分稅並不是國家財力的徹底分配，而是國家全部稅收收入基本的或初始的分配。中央與地方之間的財政關係不可能通過一刀切的辦法予以割斷，因此，為了使稅權集中與事權分散的矛盾得到緩解，大部分國家都建立了相應的稅收調整製度，以彌補地方財力的不足。以最大限度地避免在這一問題上可能出現的不規範、不公平的主觀傾向。

項目	2008 年 1 季度	2008 年上半年	2008 年前 3 季度
一、稅收收入合計	151022690	325544519	460589646
其中：國稅	100893411	224376569	317954109
地稅	50129279	101167950	142635537
1. 國內增值稅	46916419	95247970	140969572
2. 國內消費稅	7285958	13458986	19832255
3. 海關代征進口環節增值稅和消費稅	18741640	39558885	60552482
4. 營業稅	21204579	40440597	58263841
5. 企業所得稅	25860219	79587149	102731232
6. 個人所得稅	12284489	21354884	29377089
7. 資源稅	798165	1726739	2440034
8. 城鎮土地使用稅	1634149	4276252	6056294
9. 城市維護建設稅	3619170	7011488	10290416
10. 印花稅	6872006	10095724	11893838
其中：證券交易印花稅	5969544	8368057	9377542
其他印花稅	902462	1727667	2516296
11. 土地增值稅	1452231	2897042	4050442
12. 房產稅	1341562	3519096	4924182
13. 車船稅	384402	809130	1122022
14. 車輛購置稅	2588592	5498011	7844139
15. 煙葉稅	37047	56605	231592
16. 其他稅收	2062	5961	10216
二、出口退稅合計	-14330156	-28803403	-42238920

（表一）美國近年來聯邦稅收構成

聯邦稅收在 GDP

中所占比例主要稅種在總稅收所占比例

年度占比 個稅 公司稅 社安稅 消費稅其他稅

1960 17 ． 8 44 ． 0 23 ． 2 15 ． 9 12 ． 6 4 ． 2

1965 17 ． 0 41 ． 8 21 ． 8 19 ． 0 12 ． 5 4 ． 9

1970 19 ． 0 46 ． 9 17 ． 0 23 ． 0 8 ． 1 4 ． 9

1975 17 ． 9 43 ． 9 14 ． 6 30 ． 3 5 ． 9 5 ． 4

1980 18 ． 9 47 ． 2 12 ． 5 30 ． 5 4 ． 7 5 ． 1

1985 17 ． 7 45 ． 6 8 ． 4 36 ． 1 4 ． 9 5 ． 1

1990 18 ． 0 45 ． 2 9 ． 1 36 ． 8 3 ． 4 5 ． 4

1995 18 ． 5 43 ． 7 11 ． 6 35 ． 8 4 ． 3 4 ． 6

2000 20 ． 8 49 ． 6 10 ． 2 32 ． 2 3 ． 4 4 ． 5

2004 16 ． 3 43 ． 0 10 ． 1 39 ． 0 3 ． 7 4 ． 2

資料來源 :U.S. Office of Management and Budget, Budget of the U.S. Government, Fiscal Year 2006, Historical Tables (Washington: GPO. 2005), pp.30-34

（表二）美國國內稅收按稅種分類值

（ 1960-2004 財政年度） 單位 : 百萬美元

年度稅收

總額所得稅收入社安稅 遺產稅 禮品稅 消費稅 小計 公司稅 個人稅

1960 91775 67125 22179 44946 11159 1439 187 11865

1970 195722 138689 35037 103652 37449 3241 439 15904

1980 519375 359927 72380 287548 128330 6282 216 24619

1990 1056366 650245 110017 540228 367219 9634 2128 27139

2000 2096917 1372733 235655 1137078 639652 25618 4103 54811

2004 2018502 1220868 230619 990249 717247 24130 1449 54807

資料來源 :IRS Data Book FY 2004

（表三）美國 2005 財政年度個人收入所得稅稅率

報稅方式稅率

按夫婦聯合方式申報

0-14,600 10%

14,600-59,400 1,460 美元 + 超過 14,600 美元部分的 15%

59,400-119,950 8,180+ 超過 59,400 美元部分的 25%

119,950-182,800 23,318+ 超過 119,950 美元部分的 28%

182,800-326,450 40,916+ 超過 182,800 美元部分的 33%

326,450 以上 88,321+ 超過 326,450 美元部分的 35%

按個人方式申報

0-7,300 10%

7,300-29,700 730+ 超過 7,300 美元部分的 15%

29,700-71,950 4,090+ 超過 29,700 美元部分的 25%

71,950-150,150 14,653+ 超過 71,950 美元部分的 28%

150,150-326,450 36,549+ 超過 150,150 美元部分的 33%

326,450 以上 94,728+ 超過 326,450 美元部分的 35%

按家庭戶主方式申報

0-10,450 10%

10,450-39,800 1,045+ 超過 10,450 美元部分的 15%

39,800-102,800 5,448+ 超過 39,800 美元部分的 25%

102,800-166,450 20,198+ 超過 102,800 美元部分的 28%

166,450-326,450 39,020+ 超過 166,450 美元部分的 33%

326,450 以上 91,820+ 超過 326,450 美元部分的 35%

注 : 長期資本收益和股息收入按照較低稅率征稅 : 收入所得稅稅率為 10% 和 15% 檔次的按 5% 征收，收入所得稅稅率為 15% 以上檔次的按 15% 征收。

（表四）美國州和地方稅賦比較

（ 2005 日曆年度）

排名州別按人均收入計算的州 / 地方稅率

全美平均稅率 10.10 ％

1 緬因州 13.00

2 紐約州 12.00

3 夏威夷州 11.50

4 羅德島州 11.40

5 威斯康星州 11.40

6 佛蒙特州 11.10

7 俄亥俄州 11.00

8 內布拉斯加州 10.90

9 猶他州 10.90

10 明尼蘇達州 10.70

11 阿肯色州 10.50

12 康涅迪格州 10.50

13 西弗及尼亞州 10.50

14 新澤西州 10.40

15 堪薩斯州 10.40

16 路易斯安那州 10.40

17 馬裏蘭州 10.30

18 印地安納州 10.30

19 肯塔基州 10.30

20 加利弗尼亞州 10.30

21 亞利桑那州 10.20

22 密歇根州 10.10

23 懷俄明州 10.10

24 華盛頓州 10.00

25 愛奧瓦州 10.00

26 密西西比州 10.00

27 愛達荷 10.00

28 北卡羅萊納州 10.00

29 新墨西哥州 9.90

30 伊利諾伊州 9.80

31 佐治亞州 9.80

32 馬薩諸塞州 9.80

33 南卡羅萊納州 9.70

34 弗及尼亞州 9.70

35 賓西法尼亞州 9.70

36 俄勒岡州 9.60

37 科羅拉多州 9.50

38 內華達州 9.50

39 蒙大拿州 9.50

40 俄克拉荷馬州 9.40