香港土地出讓製度的啟示與建議

來源：中國經濟時報

香港的土地管理製度實行政府所有製下的土地批租製度，由香港政府一次性出讓若幹年限的土地使用權，並一次收取整個出讓期限內各個年度地租的貼現值總和。１９８４年，“中英聯合聲明”對香港土地批租製度的部分內容做了修改，香港此後實行了土地批租製和土地年租製的混合體製。從政府和土地使用者的角度分析，混合體製與單一的土地批租製相比，在製度安排上更加合理。我國內地實行與香港大體相同的土地公有製和土地批租製度，香港的土地管理經驗可以為我國內地土地管理製度改革提供借鑒作用，土地年租製和土地批租製的混合體製應該成為我國土地出讓製度改革的備選方案之一。

　　香港的土地出讓製度

    （一）香港土地的政府所有製

    香港包括香港島、九龍半島和新界地區三部分，全境土地麵積１０９７平方公裏。１９０３年，港英政府完成了對全港土地詳盡的地籍測量，調查和登記了香港境內土地的產權、位置、麵積、用途等，同時對土地所有權製度進行變革，宣布除新界部分農業用地歸當地村民所有外，其他土地統稱為“官地”，最終所有權歸英國王室所有，由港英政府代為行使。

    １９９７年７月１日中國恢複對香港行使主權後，按照１９９０年４月中國全國人大通過的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》規定，“香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配”，從法律上確定了回歸後香港土地的特區政府所有製形式。

    （二）香港土地的批租製度

    自１８４２年香港成為英國殖民地後，香港就開始實行土地批租製度，即土地所有權歸英國皇室所有，由港英政府代為掌管並向土地開發商或土地使用者批租土地，開發商或使用者通過承租取得規定期限內的土地使用權，並向港英政府一次性交納規定期限內的土地使用權出讓金。１９９７年香港回歸後，依照“中英聯合聲明”、《基本法》和香港特別行政區立法機關通過的有關法律，港英時期的土地批租製度得到延續，香港特區政府出讓土地使用權的製度繼續實行，其收入全部歸特區政府支配。

    香港政府通過土地契約將不同期限的土地使用權批租給受讓人。土地契約是土地出讓方和受讓方之間達成的協議，在協議中出讓方允諾在一定期限內將土地使用權出讓給受讓方，受讓方支付土地出讓金後在規定期限內擁有土地使用權，並在期限屆滿後歸還土地。土地契約明確規定了土地的地理位置、麵積、租約的期限、土地用途（如住宅用途、工商業用途或其他用途）和對土地使用的限製條件（如建築物的高度、式樣等），土地契約的各項條款非經雙方同意不得更改。如果受讓人有改變土地用途的要求，在不違反城市規劃的前提下，政府允許改變契約中的有關條款，但必須事先提出申請，獲得同意並補交相應的地價後方可更改用途。

    （三）香港土地批租的期限

    英國統治香港的一百多年時間內，香港土地的租賃期有多次變化。（１）港島及九龍界線街以南的土地。１８４１年港府第一次批租土地，當時租期未做明確規定。１８４４年以後租期確定為７５年，並不可續約；１８４８年，因承租人抱怨租期太短，港英政府把租期從７５年延長至９９９年，而且不補交任何地價。在隨後的５０年中，除大部分九龍半島內地塊以及海旁地塊外，香港港島及九龍界線街以南批租的土地，租約都是９９９年租期。１８９８年，港英政府認識到租期過長導致政府無法與承租人一同分享土地升值的收益，因此在新批土地時取消了９９９年租期的租約，代之以７５年可再續租７５年且不另收地價的租約，同時政府要求承租人在７５年租期期滿後支付按新標準製定的土地租金，此後，７５年租期成為標準租期，直至１９９７年香港回歸（部分例外的情況是尖沙咀東部地塊批租的土地期限亦為７５年，但不可續約）。（２）北九龍及新界土地。１８９８年，北九龍及新界土地由英國政府向中國租借，由港府接管。港府以９９年減最後３天（由１８９８年７月１日起計）批租給土地開發商和使用者，在１９９７年６月２７日期滿時收回，再由港府在６月３０日歸還中國。

    香港回歸前，所有土地契約都將期滿，為了保持香港在過渡期內政治和經濟的穩定，１９８４年“中英聯合聲明”規定，港英時期的土地批租製度將繼續實行下去。１９９７年７月１日以前期滿的土地契約可以續約；１９９７年７月１日到期的土地契約可以自動延長至２０４７年；租賃期限超過１９９７年７月１日的土地契約依然有效。目前，港府仍以拍賣、招標或協議的方式批租土地，但新租約的期限最長隻能到２０４７年。

香港土地的地租和地價

    （一）地租、土地出讓金和地價

    香港土地的政府所有製（屬於土地公有製範疇）嚴格限製了土地所有權的轉讓，香港政府出讓的隻能是土地的使用權。香港政府依靠對土地所有權的壟斷，以提供土地使用權進行交換，向土地使用者收取地租。

    對於土地所有者來說，地租是出讓一定時期的土地使用權所收取的報償，對於土地使用者來說，地租是取得一定時期的土地使用權所付出的代價。地租按所有者向使用者的收取方式可以分為“批租製”和“年租製”兩類。其中，“批租製”是指一次收取整個出讓期地租的製度，“年租製”是指按年收取地租的製度。香港實行土地批租製度，其實質是香港政府一次性出讓若幹年的土地使用權，並一次收取整個出讓期限內各個年度地租的貼現值總和，這一總和即土地在出讓期限內使用權的報償，通常被稱作土地出讓金。

    在香港，土地出讓金通常被認為與地價聯係在一起。首先需要辨析的是，香港的地價與西方國家土地私有製度下的地價概念是不同的。土地私有製度下，土地所有權允許買賣，地價是指土地所有權買賣的價格。土地政府所有製下，土地所有權不允許買賣，允許買賣的是土地的使用權，所以在香港，地價通常是指土地使用權的價格（包括一級市場土地使用權拍賣價格和二級市場土地使用權轉讓價格）。而土地出讓金作為土地在出讓期內使用權的報償，與地價既有同一性，又有很大區別。兩者的主要區別在於土地出讓金反映並適用於土地租賃關係，而地價則反映並適用於土地使用權的買賣關係，兩者各自具有獨特的作用，不能相互替代。

    （二）土地批租價格與名義年租製

    在土地批租製度下，香港的地價分為完全市場價格、下調地價和名義地價（隻相當於完全市場價格很小一部分）三種類型。隻有非盈利性組織（如政府、學校、醫院和寺院等）、負責向香港低收入群體提供廉租房的香港房屋署和政策支持的特殊行業（能源、交通、通訊等）有資格申請按名義地價和下調地價批地；盈利性的工商業用地和商品住宅用地一律按完全市場價格批地。土地的完全市場價格是在一級土地市場上通過公開拍賣土地的方式實現的，通常由出價最高者獲得土地使用權。

    香港政府在實行土地批租製度的同時，還實行了“名義年租製”，對１９８５年５月２７日以前批出或到期後已獲得續期的土地征收名義年租金。名義年租金的征收目的是對香港政府擁有土地所有權的象征，一般數額極小（在港島及九龍界線街以南的居住、商業和工業用地，不論麵積大小，每幅土地每年交租１０００港元），在土地批租初期就固定下來，且每年不調整租值。

　　（三）香港的實際年租製

    １９８４年“中英聯合聲明”對香港土地批租製度的部分內容做了修改。根據《地租＜評估及征收＞條例》規定，１９８５年５月２７日期滿的土地續約後，土地承租人不用補交地價，但要在續約期內繳納實際年租金；同時規定１９８５年５月２７日以後新批出的土地，土地承租人除了要一次交清地價外，還要按年繳納實際年租金。目前，名義年租金和實際年租金處於並存狀態，未到期的批租土地還在實行名義年租金，續期和新批租土地則全部實行了實際年租金製度。在征收範圍上，除了新界原居民的鄉村屋得到豁免外，名義年租金和實際年租金涵蓋了香港所有物業，目前香港２１３萬個物業總數中，繳納實際年租金的物業數為１５８萬個。

    實際年租金的計算方法為物業應課租值乘以固定的租率。每年由香港政府所屬的差餉物業估價署通過評估房地產（土地和房屋合並評估）租金市值來確定應課租值，然後由政府根據調整後的應課租值乘以３％來確定土地的實際年租金額。在實行了實際年租製後，因為一部分土地租金從首次拍賣地價轉變為每年的實際租金，所以理論上來說拍賣的竟標地價與實行實際年租金製以前相比必然會有所下降。目前，隨著到期續約和新批租土地累計數量的逐年增多，實際年地租收入有逐年上升的趨勢，近五年香港政府的土地年租金收入平均約占財政總收入的２％。

香港土地年租製與批租製的比較

    （一）土地批租製的分析

    根據地租理論，城鎮土地地租主要包括絕對地租和級差地租兩部分（個別土地租金中的壟斷地租不在此討論範圍內）。絕對地租一般指城鎮中位置最差的土地所必須支付的最低標準地租；級差地租一般指城鎮土地位置差別和土地固定資本含量差別造成土地租金差別，其中位置的優劣形成級差地租Ⅰ，土地投資多少形成級差地租Ⅱ。城鎮中一塊土地的地租通常是由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ加總得到的。在香港，通常把城市與農村交界處的土地地租視作絕對地租，而一幅土地的絕對地租可以與政府征用農地轉為城市建設用地過程中發生的征地費用相對應，是在土地使用權出讓之前就發生的；一幅土地的級差地租Ⅱ可以與政府對這塊土地支出的前期開發費用（七通一平）相對應，也是在土地出讓之前發生的。與絕對地租和級差地租Ⅱ不同，級差地租Ⅰ決定於土地的位置，其量值取決於土地的位置優劣所決定的供求狀況（根據地租Ⅰ的特點，可稱之為位差地租），不同時點的供求狀況不同決定了級差地租Ⅰ在出讓期內不同年份中的量值不同，需要通過評估來確定。所以，香港地租主要由出讓之前的征地費、前期開發費和出讓期間的位差地租三部分組成，其中位差地租在使用期間會隨著外部影響因素的變化而發生大幅度的變化，從而在整個地租中起決定性作用。

    如前所述，香港的土地批租製是政府一次性出讓若幹年的土地使用權後，並一次收取出讓期內各個年度年地租的貼現值總和（出讓金）。通過對地租的構成分析可以看出，香港每年的土地租金並不是固定不變的，雖然征地費和前期開發費是固定的，但位差地租在出讓期內不同年份中的量值是不同的，需要通過評估來確定，隻有在確定了土地出讓期內不同年份的位差地租，才能最終確定土地出讓金。在土地出讓初始階段，因為不可能掌握未來不同年份中影響土地位差地租的所有信息，也就無法在初始階段通過確定未來年份的位差地租並貼現來算出當前的土地出讓金，因此，土地出讓金隻具有理論意義，而不能直接確定為土地的出讓價格。在實際操作中，香港政府主要通過在一級土地市場上拍賣的方式出讓土地，拍賣價格形成了地價（土地的出讓價格）。比較地價和土地出讓金可以發現，地價與土地出讓金的唯一不同之處在於用未來年份的“預期位差地租”替代了“真實位差地租”，土地使用權的買賣雙方在土地出讓初始期，通過對未來出讓期內全部年份的土地位差地租進行預評估，再將經過評估的地租貼現換算成各自認可的當前土地價格，然後在一級市場上達成土地出讓交易。因為用“預期位差地租”替代了“真實位差地租”，加之土地市場中投機因素的存在，地價與土地出讓金必然會發生背離，背離的程度取決於對未來土地供求信息掌握的不完全程度以及土地市場的投機程度，背離的結果必然導致土地市場價格的扭曲，現實中的表象就是土地市場價格的波動要大於土地租金的波動，香港商品房市場的房價和房租關係為這種地價和地租的背離關係提供了佐證，從附圖可以看出，香港房價的波動幅度要遠高於房租的波動幅度。

    （二）土地年租製的分析

    土地年租製與土地批租製相比較，主要區別體現在以下兩個方麵：一是按年收租，土地年租製不是在土地出讓初期一次性收取出讓期限內的全部土地租金，而是按年度分別收取土地租金；二是每年調租，土地年租製按年收取的租金不是固定不變的（在這一點上區別於名義年租製），而是每年調整土地的租值。

    地租是土地使用權的報償，在這一點上土地年租製與土地批租製的本質是相同的，但在征收方式上兩種製度略有不同：在土地批租製度下，地租就是土地出讓金（出讓期限內各個年度地租的貼現值總和）；在土地年租製度下，地租就是土地的年租金。需要說明的是，土地年租製與土地批租製在征收方式上並不是完全對立的，實行土地年租製並不意味著一定要取消土地批租製。如前所述，地租中所含的征地費和前期土地開發費是在土地出讓前就已經發生的，數額也是固定的，因此可以在土地出讓初期征收，沒有必要再分攤到不同年份的年租金中征收。需要按年度評估和征收的主要是地租中所含的位差地租。理論上說，不同年份的位差地租應該由市場決定，即由該年份內土地使用權的供求關係來決定，但因為土地的不動產性質，其使用權不可能每年都在土地市場上交易，所以位差地租在實際征收上是行不通的，實踐中往往采用土地市場價值或租金價值的評估值作為征收位差地租的依據。香港政府實行的實際年租製就是這種情況，每年由香港政府評估房地產租金市值來確定應課租值，然後由應課租值乘以一個固定的租率來確定每年土地的實際租金額。

    此外，實際年租金反映的是以年為單位時間的土地租賃關係，而不是以年為單位時間的土地使用權買賣關係，即實際年租金是土地年租，而不是土地年價，理論上隻有位差地租可以當作土地年價。在香港，實際年租金雖然通過每年重新評估租金市值來實現與市場位差地租同步變化，但因為評估租金市值時有信息失真的問題。加之租率是由政府決定而不是由供求關係決定的，因此實際年租金與位差地租必然會存在“租金差值”，“租金差值”的大小由評估租金市值的準確程度及政府設置實際年租金租率的合理程度決定。在香港的實際年租製度下，實際年租金因不能完全反映該年內土地使用權的供求關係，導致“租金差值”的存在，不同年份的“租金差值”因為不能在土地年租金中體現，就必然要經過貼現進入土地出讓金中，成為初始地價的組成部分。

    （三）批租製和年租製的混合體製

    根據以上分析可以得出結論：香港目前實行的土地出讓製度實質上是批租製和年租製的混合體製。首次拍賣時，地價中包括征地費、土地前期開發費和出讓期限內各個年度“租金差值”的貼現值總和，土地出讓期內，按年征收的是根據房地產租金市值評估值乘以固定租率確定的實際年租金。土地出讓的混合製度可以彌補單一製度的不足，從使用者的角度看，土地使用者不用一次支付全部地價，減輕了初始階段的負擔，使土地投資安排更為合理；從政府收入的角度看，雖然每年取得的地租收入較少，但因為可以每年重估應課租值，所以能夠持續不斷地取得土地增值的收入，使政府的租地收入更為平衡。

 香港土地出讓製度的啟示與建議

    通過對香港土地批租製度發展過程的經驗分析可以看出，香港實行的混合體製仍然是土地政府所有製前提下的土地出讓製度。在土地租金征收方式中，混合體製實質包含“價”和“租”兩個部分，其中“價”的部分仍然是土地出讓時一次性收取的出讓金，是由土地市場供求關係決定的土地使用權價格；“租”的部分則是按年收取的土地租金，是土地所有者出讓土地使用權的報償，是土地所有者與使用者分配土地收益的方式，是真正意義上的地租。實行混合體製後，土地的初始出讓價格會下降，因為一部分地租會從初始地價轉變為年租金，初始價格下降多少，則由年租金的租率決定。在土地價值的評估方式確定以後，年租金的租率可以作為有效的政策杠杆，調節土地所有者和土地使用者之間的利益關係。混合體製如果設計得當，與土地批租製相比具有以下優勢：（１）為地方政府建立合理的激勵機製；（２）向土地市場傳遞相對準確的價格信號；（３）調節土地資源的合理分配與集約化使用；（４）減少土地價格的波動幅度，降低金融係統風險。

    我國內地實行與香港大體相同的土地公有製和土地批租製度。自從１９９０年國務院頒布實施《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例淨以來，我國開始在城鎮實行以土地所有權和使用權分離為基礎，以土地使用權有償出讓為特征的土地批租製度。在具體方案製定過程中，我國也選擇了與香港１９８５年以前相同的土地批租製而不是年租製或混合體製。十多年來，土地批租製度為地方政府加快城鎮建設，促進城鎮發展發揮了重要作用，但是其弊端在實行過程中也逐漸顯露出來，主要有兩個方麵：一是土地批租實現的財政收入是不可持續的，因為城市土地資源是有限的，以當前市場價格批租土地雖然一次性收取了土地使用權期限內的全部租金，卻無法獲得未來土地升值的收益，加之我國缺乏類似香港的土地基金製度（土地批租的一半收入歸當期政府，另一半收入進入土地基金歸未來政府使用），致使土地批租的收益在短期與長期分配上存在結構性失衡；二是土地批租製度扭曲了土地價格信號，在土地批租製度下，未來土地出讓期內土地使用權的供求關係要全部在當前的土地出讓價格中體現，因為無論政府還是土地開發商都不可能在當前掌握未來土地使用權供求的全部信息，所以不論土地是否以市場方式出讓，土地的初始價格都必然無法準確反映土地的真實價值，加之土地市場中投機因素的存在，可能直接引起炒作，造成泡沫。

    通過以上總體分析可以得出的初步建議是：土地年租製和土地批租製的混合體製應該成為我國土地出讓製度改革的備選方案之一。（王曉明）