zt 開發熱中的冷思考

中國西部大開發問題，已成為中外人士關注的熱點。開發西部的意義及中央的宏觀政策已在今年三月召開的九屆人大三次會議上明確。可以肯定地說，沒有西部地區的發展，就沒有中國的現代化。

　　那麽，如何開發西部?西部大開發是政策先行?還是基礎建設先行?或是高科技先行?毋庸違言，中央實施西部大開發戰略本身就是一種政府行為，那麽，政府應該首先把著眼點放在那兒?

　　筆者認為，中央政府在實施西部大開發戰略決策之後，在國家宏觀政策基本明確的前提下，作為地方政府最重要的是花大力氣製定本地區鼓勵開發的政策法規。也就是說，政府政策資源的開發與利用是西部開發的“先行官”。這是根據其它國家開發落後地區和我國以往開發西部以及改革開放二十多年的實踐而明確的。

　　在西部開發問題上，中外曆史的經驗極具借鑒力。美國、巴西、前蘇聯、加拿大、日本等國都有豐富的開發落後地區的經驗或教訓，而以美國開發西部最為成功。美國是從西部開發中獲益最大的國家，而美國的成功其最主要一點就是政策法規的保證。1776年美國獨立時，隻有東部大西洋沿岸地區的十三個州為發達地區。而它的落後地區西部是東部土地麵積的6?5倍。1748年，俄亥俄土地公司的組建，是美國西進運動開始的標誌。1784、1785和1787年製定的三個土地法是美國開發西部的綱領。可見，美國是以製定土地政策法規為開發起點的。法規首先宣布西部土地國有化，並在各州建立了土地局；其次是決定將國土向自由移民開放，美國公民隻要在西部連續拓荒五年以上，就可以免費獲取160英畝土地；每英畝公共土地售價不能低於一美元。加速了國家土地轉變為美元的過程。三是規定在西部建立的新州必須采取共和製，並不得實行強迫勞務。這一政策的製定，在美國掀起了大規模的向西部移民運動。1804年土地法頒布後，西進運動出現高潮。東部的手工業者、失業工人、破產農民成群結隊地奔向西部。1860年頒布的“宅地法對推動西部開發成功具有決定意義。也正是有了成千上萬、蜂擁而至的淘金者，才有了美國西部的大開發和全美經濟的整體繁榮。以自由土地開發為中心形成了農業、礦業、城鎮和鐵路、公路全麵發展的新格局，構成了美國西部開發的輝煌時期。隨著西部開發的深入，各種支持移民開發的改革法規不斷出現。1862年的“摩利爾法”又為西部發展高等農業和實業教育撥付了專門的公地，1887年又通過了專門資助農業實驗站的“海琪法案”。針對西部初期開發中出現的森林砍伐過度，水土流失嚴重、礦山開采混亂的情況，到二十世紀初美國政府首倡自然資源保護，並為之專門成立了“自然資源保護局”，並製定了一係列相關政策。這就使西部大開發，隨著時間的推移，由無序變為有序，由淺層轉為深層。文化科技教育的發展，又使西部完全走上了良性循環發展的道路。

　　美國西部開發曆經100餘年，它的直接結果是使美國一躍成為世界農業大國、棉花大國和畜牧業大國；美國的工業最終是靠西部發展帶動了工業化的進程，如礦山開采、機器製造業、飛機(波音)製造業；最值得一提的是起源於西部開發的高科技發展，“矽穀”就是西部開發的經典佳作；西部開發還使美國的教育躍上了一個新的台階，最負盛名的加州理工大學、斯坦福等名校都出自於西部。

　　在巨大的成功後麵，我們不得不探求其成功的秘訣：

　　1、政府政策法規的支持與保證，是對美國西部開發的巨大推動。在西部開發中，聯邦政府十分注意把自己的政策和措施奠定在現代的基礎上。從十八世紀後期開始，政府在開發的每一個階段都有相應的政策法規出台，這些針對開發的政策法規，極大地吸引了東部地區乃至於世界各地的商人、手工業者和科技人才，使他們的開發利益得到了實際保障。

　　2、政府的規劃開發是美國西部大開發有序進行的保障。在開發之初，曾經出現過混亂現象，對土地的使用缺乏全麵規劃，誰買了土地之後都可以自由使用。在政府發現了這一問題之後，在隨後的法規中明確規定，購買土地者必須規劃出什麽地方是綠化帶，什麽地方為教育用地，什麽地方為交通用地等。這樣使美國的西部開發走上了科學規劃發展道路。

　　3、西部開發與重視環境保護必須同行。開發帶來的自然生態環境破壞，是各國在進行落後地區開發的共同問題，美國也不例外。從19世紀後期開始，美國開始注重自然資源的保護，將總共近2億英畝左右的土地重新劃歸森林地帶，建設大規模的水利灌溉工程，並加強了對西部自然資源環境的宏觀控製與管理。

　　4、美國的西部開發是一個長期的戰略發展過程，絕不是一朝一夕就實現了的。從西部發展過程看，美國西部開發可分為三個不同時期：1750年—1850年為農業開發時期，經過百年開發建立了西部的“小麥王國”，“棉花王國”和“畜牧王國”的農業大國地位。1850年—1950年為工業開發時期，其間在農業發展的基礎上，西進也推動了美國工業的西移和升級。特別是五大湖區煤炭和鐵礦的開采，以及西部礦業的發展，美國的重工業特別是鋼鐵和機械製造業，才最終在19世紀後期建立和發展起來，直到二十世紀五十年代成為全世界第一工業大國。1950年—1990年為美國西部的科技開發時期。其開發隨著時間的推移而日漸深化。加利福尼亞作為美國高科技產業的重要基地，開始逐漸形成，對推動西部高科技發展起決定作用的加州大學、加州理工學院和斯坦福大學，以及飛機製造業，都是在近百年的開發中發展壯大起來的。

　　但美國西部並不是中國西部，美國的昨天，也不等於是中國的今天。我們應根據我國西部的實際情況，認真地製定我們的政策。可以劃入中國西部開發範圍的有內蒙古、寧夏、新疆、甘肅、青海、貴州等10個省區，占中國56％的土地，省區之間的自然條件、環境條件都不相同，但是可以苟同的是：

　　西部開發最重要的是要按照黨中央、國務院對西部開發的戰略部署和宏觀政策，在調查研究的基礎上製定各地區更為具體的西部開發政策。在這裏，有兩個方麵的問題需要我們的地方政府重視並著手加以解決：

　　第一是思想觀念的轉變。

　　西部開發，我認為首先應是政策先行，核心問題是政策資源的合理利用，不僅要製定好宏觀政策還要製定一係列配套的中觀、微觀政策。政策法規不僅僅是保護政策，嚴格地講應該是一種鼓勵政策，它必須有切實的鼓勵和吸引力作用，要具體、看得見摸得著，能吸引人才、吸引資金等等。其次是大開發大發展觀念。要有市場觀念、效益觀念、機遇與挑戰觀念，優勢觀念、人才觀念、創新觀念、危機觀念、保護生態觀念、知識經濟觀念、最後是政策觀念。其中政策觀念是我們更新觀念的著眼點和出發點，應以西部大開發的國策推動區域政策觀念形成，使大開發政策落到實處。

　　第二是政策資源的開發和利用。

　　政府的“作為”，就在於以能否提供多大的政策資源為基礎，包括人、財、物、時間、信息、權力、地位、名譽等等，都可以成為政策資源。政府資源的科學開發與利用就成為政府西部大開發的前期重點工作。隻有政策創新才能使政策執行順利完成，才能使政策期望和目標獲得圓滿的實現。因此我認為，誰在中央政府西部大開發中，能充分地對政策資源進行及時、準確地、科學地開發和利用，誰就占有主動權，誰就能在大開發的競爭中首戰先捷!我認為，西部大開發，最重要的是一靠政策，這裏有中央政策傾斜，也有地方政策的優惠。二靠市場，要遵守市場經濟規律，用好經濟杠杆，要認識到“你發財，我發展”是發展規律的客觀要求。三靠優勢。區域內的各自優勢(比較東部)是開發的龍頭。一定要下功夫選擇好優勢項目，搞出本地區開發特色，做好優勢定位。四靠投入。資金的投入是西部地區實現發展的重要手段。投入資金不是扶貧，而是激活造血功能。在西部大開發的序幕拉開以後，政策的定位就在這裏。

　　除了上述政策資源理論為先導外，一方麵還要深刻地理解並把握中央政府對西部大開發的宏觀傾斜政策，要用足用活用好；另一方麵，要結合實際製定有區域特色的地方政策，特別要在製定和執行政策中發揮創造性，實現政策創新，形成大開發政策資源的多層麵、全方位的政策係列。

　　最近有報載“跨越式開發”的提法。我以為，在個別項目上“跨越開發”是可以的，如信息產業等一些高科技的開發。但就整體來看，不宜提倡“跨越式發展”、大躍進式的開發。應嚴肅認真地吸取1958年“大幹快上”，“多快好省”，不顧市場經濟規律的慘痛教訓。要在開發熱中有“冷思考”，既要隻爭朝夕，又要穩紮穩打。


中華人民共和國審計署 (作者單位：北京大學)