zt 恐怖主義的概念分析---張家棟

【內容提要】建構主義國際關係理論認為，國際社會體係的結構決定於各行為體對自身及相互關係的認識。將這一假設用於恐怖主義問題上，我們可以看出，恐怖實際上也是人類曆史上一種被普遍使用並且適用的政治手段。廣義的恐怖主義應該包括所有具有政治目的的暴力行為，其中應該有國家暴力行為、團體暴力行為和個人暴力行為。但是，隨著曆史的發展，國家在人類社會生活中占據了主導地位，關於恐怖主義的定義權逐漸被國家這一國際關係行為體壟斷，一般定義為團體或個人的反政府、反社會的暴力行為。在目前的國際社會中，隨著國際公共權力進一步向美國集中，美國基本掌握了恐怖主義的定義權，並借此領導國際反恐運動，進一步鞏固其霸權地位。所以，認識恐怖主義、特別是國際恐怖主義定義的本質就顯得尤其重要。

【關鍵詞】　建構主義；認知；恐怖主義；國家

【作者簡介】　張家棟，複旦大學國際關係與公共事務學院博士研究生。(上海郵編：200433)

【中圖分類號】　D815.5　【文獻標識碼】　A　【文章編號】　1006-9550(2003)03-0037-06

恐怖作為一種實現某種政治目的的手段，並不是近現代的專利，古已有之。在古代，實施恐怖暴力的權力不僅僅是在國家、政府，一些宗教、家族團體也可以“合法或合理”地擁有。近現代曆史的一個特點就是：實施恐怖暴力的權力逐漸被國家所壟斷，暴力活動的合法性與否也由國家或國家體係決定。在此基礎上，國家這個國際社會的“主流行為體”把一切由非國家行為體實施的帶有政治目的的暴力活動定義為恐怖主義，而自己從事的很多血腥行為都是合法的、符合規範的。何謂恐怖主義，其實反映了一些人或者是一些國家的認知，甚至可以認為是國家主體與其他非國家主體認識相互影響的結果。

由於恐怖主義問題與國家行為體有著密切的關係，要了解恐怖主義，首先要分析國家的概念。

建構主義國際關係理論認為，國家概念有一個本質的內核，存在著超曆史、跨文化的共同本質。“韋伯國家觀和馬克思主義都認為，政治權威結構把國家建構為獨立於社會而存在的組織，具有使用暴力維護這些結構的權利和義務”。[1]這一義務可以被具體地解釋為國家的對內職能和對外職能，為了行使這些職能，國家就需要具有合法的暴力使用壟斷權和主權。據美國國務院統計，在1975至1985年間發生的大約5000起恐怖事件中，隻有不到5000人失去生命，而同期死於政府和死亡小組（death　squads）之手的卻高達數萬人之多。[2]至少在這十年裏，國家並沒有比非國家行為體表現出更多的仁慈和理性。所以，就像“戰爭是由使國家使用暴力合法化的話語建構的，（而同樣）‘恐怖主義’是由使非國家行為體使用暴力非法化的話語建構的。”　[3]

隻有國家才有使用暴力的合法權利，這一概念被查爾斯·蒂利（Charles　Tilly）形象地表達為國家是專門的、惟一合法的保護費勒索者，因為國家控製著毀滅手段這種最極端的力量，這種力量的獲取是國家權力最終的、也是最獨特的基礎。按照建構主義的看法，控製這種毀滅性手段才是國家的本質特征。[4]但是，這種壟斷權不是天生的，國家在具有這種權力的情況下，要想持續不斷地保持這種權力，就要在必要時使用暴力維護其合法地位。羅伯斯庇爾曾經坦率地說過：“如果說在和平時期政府的貢獻是道德，那麽在革命時期則是道德和恐怖的共同體。沒有恐怖的美德必將毀滅，而失去美德的恐怖則一定蒼白無力。恐怖不是別的，而是合法性、及時性、激烈和靈活性的化身，是道德的起源。”[5]為達到此目的，首先要做的就是將其他一切組織、團體和個人的暴力使用權全部視為非法。2001年4月，美國國務院在一份報告中就指出：“恐怖主義一詞指的是由次國家組織或隱蔽人員對非戰鬥性目標所實施的、有預謀的、帶有政治動機的、通常旨在影響受眾的暴力活動。”[6]恐怖主義的定義就是這樣產生的。

在巴以衝突中，這種現象最為典型。在1947年以色列建國以前，猶太人曾經從事過大量的恐怖活動，其目標主要是巴勒斯坦人，有時也針對當時英國駐巴勒斯坦的政權機構，與當時的巴勒斯坦人的行動沒有什麽本質的區別。但是當以色列建立起國家以後，就把後來巴勒斯坦人的類似活動稱為恐怖主義，而將自己的暴力活動合法化了。所以，恐怖主義究其概念來說是認識建構的結果，是世界上的一部分勢力對另一部分勢力排斥性認識的結果。

當然，國家可以將各種暴力活動概念化為恐怖主義活動，但是僅僅有一個或幾個國家的認識並不能使自己的定義產生合乎國際法規範的效力。這種效力隻能來源於國際主流社會的所謂“共同”認識和認可。目前，國際社會普遍將恐怖活動與反恐運動視為戰爭，這就給予恐怖組織以國際關係行為體的法律身份，本文也就努力從這一事實出發分析恐怖主義的概念。

一　、恐怖產生於人類政治社會生活的實踐過程

“恐怖”這一概念本身並無所謂正義與非正義之分，經常被當作實施恐嚇性“對外”[7]政策的一種手段，是人類曆史上一個有效的政治工具，是強勢團體與弱勢團體都可能使用的方式。隨著曆史和社會的不平衡發展，全球化進程將處於不同曆史發展階段的民族與國家都納入到世界體係中來，而同時，資本主義市場競爭體係又不斷地促使當今世界向著兩極甚至是多極分化的方向發展。正因為在一部分人認為要拋棄一些舊的認識和手段的時候，而另一部分人則認為這些東西仍然很有存在的必要，“恐怖主義”才作為一個問題被提出來。

古代恐怖活動不是嚴格意義上的恐怖主義，或者說不一定符合現代人對恐怖主義的定義，因為那時現代意義上的國家還沒有出現，現代社會行之有效的一些國際準則更沒有誕生，所以我們無法具體地將“國家”有組織的暴力與恐怖活動區分開。“荊軻刺秦王”就是一個明顯的例子，這一恐怖活動具有明顯的政治目的，但是它屬於政府行為還是一種“死士”的陰謀，卻難下結論。由於當時民眾的忠誠目標較易變化，沒有形成一個鞏固而有凝聚力的民族概念，民族因素很少是恐怖主義的根源。除了一些宗教原因的暴力活動外，很少因為意識形態發生恐怖活動。通常的形式是一些王公大臣培植殺手以達到爭奪權力、打擊對手的目的，帶有濃厚的個人色彩，一般政治目的渺小。另外，由於當時傳播技術極端落後，且民眾地位十分低下，除了大規模的“民族”間衝突外，一般不從事直接針對平民的恐怖活動，因為這樣不如殺害達官顯貴更能渲染恐怖氣氛。恐怖活動的這一特點一直持續到20世紀初。
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近代曆史的主要特點是民族觀念的深入發展及其民族國家的大量建立，各民族或民族國家內部民眾的民族觀念逐漸加深，民眾的忠誠目標漸漸穩定，為了本民族利益或為了反抗民族壓迫而進行的恐怖活動逐漸上升。恐怖作為一個明確的政治工具，最早應該是在法國大革命時期。當時，為了鎮壓反革命，革命者們實施了嚴厲的恐怖政策。另外一種說法是俄羅斯的無政府主義思潮，這種思潮主張用一切手段打碎國家政府體係，在用正常手段無法完成以後，他們主張用恐怖完成自己的政治目標。但是，隻有當國家行為體逐漸在國際生活中占據了主導地位、其他行為體（如果可以這樣說的話）的暴力使用權（如個人和一些宗教、族群）被國家所取代並被認為非法的時候，“恐怖主義”這一貶義的概念才可能真正產生。

當代恐怖主義在現象上表現為弱勢團體對強勢團體的反抗。但是從某種程度上說，衝突是社會生活中一個不可避免的現實，其原因在於有著價值觀念、文化背景等等差別的人都在無限製地追求有限的稀缺資源。這種稀缺資源具有非常廣泛的範圍：個人、團體、民族、國家的經濟、政治、文化等的地位或狀況，甚至還有某些人病態的幻想。一個社會，無論是國內社會還是國際社會，越是缺少供邊緣成員向中心流動的渠道，越是缺少給予邊緣成員發泄不滿的途徑，這種社會越容易產生恐怖主義。[8]無論是窮國還是富國，這種狀況都是永遠無法徹底消除的。在國際政治層麵上，恐怖主義之所以往往表現為弱勢群體對強勢群體的反抗，其原因是當代國際社會中，強勢團體的統治能力和統治工具都大大進步，很多強勢國家已經不再需要把名不正言不順的“恐怖”作為一種政治手段。

正因為此，在有些情況下，恐怖被認為是戰爭的繼續或是另一種形式。這種認識一般源於以下兩種情況：

一是當今世界中一些處於弱勢的文明族群，往往認為自己受到了不公正、不對稱的國際環境的剝削和製約。而在這種不對稱的國際形勢下，自己往往又缺少正常的鬥爭手段，那麽在這種不對稱的國際局勢下使用不對稱的鬥爭手段也是合法、合理的，恐怖主義也是其選擇之一。這種認知支持著當今世界許多恐怖主義組織的思想體係。在這一種勢力旨在打倒另一種勢力的鬥爭中，恐怖實際上就成了“戰爭”的繼續，因為其擁有宏大的戰略目的。本·拉登及其恐怖組織就是一例，不但公開利用各種可能渠道宣揚對美國的全方位“聖戰”，而且確實充分利用各種可能對美國的利益進行攻擊。而美國從克林頓總統時期就開始把反恐怖主義的鬥爭稱為“戰爭”，實際上也是認識到反美恐怖主義活動性質的結果。

另一種情況是暴力革命的必然繼續和結果。1848年革命失敗後，卡爾·海因茨在《刺殺》一書中總結到：對民眾起義來說，統治當局太強大、太殘忍了，不會有任何成功的機會。在這種情況下，革命者必須接受刺殺作為曆史進步的主要工具，這也是“為實現曆史目的而需要的不可避免的工具。”[9]這一工具很顯然具有恐怖活動的特點。上世紀70年代，切·格瓦拉死後，拉美革命從農村遊擊戰走向城市遊擊戰，在這一過程中必然伴隨著恐怖事件的發生，但是這種情況下的恐怖與以上的最大區別在於它是可以預期、可以明確活動發起者和受害者的。並且，在這種情況下，恐怖本身並不是目的，甚至不是主要的一種手段，隻是權宜之計，因為行為體本身認為自己可以在一定的情況下以常規的方式達到所追求的政治目標。而我們今天所認定的一些恐怖主義組織，往往都沒有通過常規手段達到目標的可能。

二、　恐怖主義概念源於國際主流社會的認識

社會標簽理論認為，越軌者或越軌行為是人們對某些人或某些行為所產生的一種社會評價與反映；在某些人變成越軌者並持續作為越軌者而存在的過程中，被人們貼上越軌者的標簽是一個關鍵的或重要的因素。恐怖主義也是一種越軌行為，也是社會評價的結果，恐怖主義或恐怖分子是被社會貼上不受歡迎或應該譴責標簽的思想和人物。[10]作為國家這一行為體的對立麵，恐怖主義往往有明確的挑戰國家行為體的動機，對國家在國際關係中的地位構成了挑戰和威脅，並且絲毫也不願遵守主流國家製定的行為規範。

不同國家、不同社會的認識經常千差萬別，而每個社會中又有著不同的群體，每一群體都有自己的行為規則，某一社會成員違背了其所處群體的規則往往隻被那個群體視為越軌者，在其他群體或社會的眼中可能有完全不同的認識。“9·11”事件在歐美社會群體中是人神共憤的越軌行為，而在部分阿拉伯人或伊斯蘭教人士的眼裏卻成了真主力量的偉大展示。利比亞領導人卡紮菲就曾經說過：“帝國主義者無視人民的意誌和曆史的規律，當解放鬥爭引起他們的憤怒時，他們就將其定義為恐怖主義”。[11]1988年，當時還是美國副總統的布什，在一封致美國人民的公開信中說道：“對所有讀這本書[12]的人來說，恐怖分子就是攻擊我們所珍視的製度和褻瀆我們價值觀的罪犯，這一點是非常清楚的。”[13]一個人眼中的恐怖分子是另一個人眼中的自由戰士，這句話道出了問題的實質。

世界各國民眾對美國在阿富汗軍事行動的態度也許最能說明問題。在“9·11”事件發生100天之際，《國際先驅論壇報》於2001年12月20日公布了一項全球大調查的結果。在回答“美國所推行的政策是不是發生‘9·11’事件的原因”這一問題時，有近3/5的非美國人認為是，而在美國的受訪者中隻有不到1/5的人持這種態度。美國的受訪者普遍認為，布什總統的行動是完全正義的；在西歐的受訪者中，有90%支持美國的反恐怖軍事行動。但是，除美國和歐洲以外的世界其他地方則普遍認為美國的反應過度了，62%的伊斯蘭國家受訪者、53%的東歐人及俄羅斯受訪者、40%的亞洲受訪者持有這種看法；但是在美國，沒有一個人持有這種看法。在美國以外的受訪者中，有2/3的人說，美國人現在終於嚐到了遭受襲擊的滋味，讓世人知道他們其實也很脆弱，這未必不是一件好事。[14]

目前，在世界範圍內，幾乎所有的國家都聲稱反對恐怖主義，很多國家甚至表示反對一切形式的恐怖主義，這其中包括那些被美國指責為“邪惡軸心”的國家。如果我們分析一下基地組織的各種聲明就可以發現，基地組織從來都沒有視自己為恐怖組織。同時，幾乎很少有國家（主要指有影響的大國）不被指責與恐怖活動有關係。這種混亂狀況源於人們對恐怖主義的定義，而較有影響的定義就有100多種，其中有兩個是被人們經常引用的：

一是《布萊克維爾政治學百科全書》的定義。恐怖主義可以簡潔地定義為強製性恐嚇，或者更全麵地定義為係統地使用暗殺、傷害和破壞，或者通過威脅使用上述手段，以製造恐怖氣氛，宣傳某種事業，以及強迫更多的人服從於它的目標。國際恐怖主義是指跨越國界的恐怖主義。

二是《簡明不列顛全書》的解釋。對各國政府、公眾和個人使用令人莫測的暴力訛詐或威脅，以達到某種特定目的的政治手段。各種政治組織、民族團體、宗教狂熱者和革命者、追求正義者以及軍隊和警察都可以利用恐怖主義。

從以上兩個定義可以看出，國家、個人、團體都有可能是恐怖主義的主體，但是顯然與國際社會日常使用的恐怖主義概念不符。恐怖是政治鬥爭的一個可靠而又被經常使用的手段，從理論上講，由於國家掌握了最強大的毀滅性資源，有可能是最大的恐怖主義組織。“9·11”事件造成了不到4000人的人員傷亡，而美國動用了世界上最強大的軍事力量，牛刀殺雞，幾乎把阿富汗土地翻了個番，傷亡人數至今難以完全統計，但是肯定不會低於“9·11”事件的傷亡數。美國的戰術就是通過強大的武力造成壓倒性恐懼以摧毀塔利班政權和軍隊的戰鬥意誌，打擊基地組織支持者和同情者的信心，鼓舞其反對派的發展，以達到在阿富汗土地上消除　“恐怖主義溫床”的目的。這與“9·11”事件發動者的手段和策略沒有多大區別。如果說有區別，就在於美國的“恐怖”行動是可以預期，而“9·11”事件是不可預期的，帶有突然性的。這不由得使人們懷疑：這是不是一場一派恐怖主義者反對另一派恐怖主義者的戰爭？

但是，當代主流社會[15]認為，不能把所有的暴力行為都定義為恐怖主義，但是每個國家都會、也都有理由從自己的立場上定義、解釋恐怖主義。所以，恐怖主義的每個定義都是片麵的、經不起推敲的、脆弱的、有限的，但是每個定義都是在其產生環境中適用的。這裏主要存在兩個問題：首先，人們傾向於認為，當恐怖活動出現的時候，能夠將其辨識出來，這就沒有確定一個被國際社會普遍接受的定義的必要；其次，是每個現有的定義方式都基於某種政治偏見之上，沒有達成一個國際社會普遍定義的可能。但是，綜合已經存在的定義，可以發現大致有四個共同點：暴力行為要想成為恐怖主義，首先，它必須是有預謀的，它是一個意圖和決定的產物，不是“一時興起”之作，也不是單純的“事故”；其次，它要有政治動機，不單是謀財害命，也不隻是私人恩怨、犯法犯罪，是為了理念和理想，一般不會過多顧及善惡是非方麵的價值判斷問題；再次，它的對象是“非戰鬥員”；[16]最後，從事恐怖行動者是“次國家團體”或“秘密組織”分子。[17]

這些界定實際上拋棄了國家恐怖主義概念，完全認為國家具有暴力手段的壟斷使用權，是一種非常極端的定義方法。恐怖主義與國家暴力都有明確的政治目的，不同之處在於國家一般采用公開的、國際戰爭法規的方式達到目的，而恐怖主義一般采用比較隱蔽的攻擊方式，但其結果卻都是為了給攻擊對象造成震撼性效果，以達到自己的政治目的。但是，我們當今國際社會的一個基石——主權原則意味著：首先，國家擁有最高的權力，甚至是使用暴力的合法權力；其次，排除了其他組織或團體使用武力的權力，除非是得到國家的有效授權。很多西方學者都簡單地認為隻有國家，甚至是民主國家才有使用暴力手段的權力。如維爾弗林克就認為，民主國家使用的暴力是合法的，而恐怖分子使用的暴力是非法的。斯萊辛格更是一語中的：政治暴力本身就是取得施暴合法性的一個不可或缺的部分。[18]在某種程度上，國家與恐怖組織一樣，都要借助暴力的使用來不斷重申自己的權力和存在的合法性。雖然我們不能完全否認一些“準國家”如民族解放運動組織的鬥爭權，但是在國際社會已經相當秩序化的今天，再用武力的、暴力的手段去改變政治地圖確實有違時代要求和平與發展的潮流。恐怖主義的興起不僅是對國際社會穩定的破壞，更是對國家這個惟一有權使用武力的國際行為體的挑戰。

正是因為對恐怖活動認識上的政治化傾向，要想給恐怖主義下一個標準化的定義是非常困難的，但我們可以對其進行描述：恐怖主義由於國內、國際社會不公正現象的存在而產生，它是弱者對強者的報複，其思維基礎是以非理性代替理性，其攻擊對象是不確定的但主要是缺少必要防衛能力的群體或是當某一群體難以防衛、疏於防衛的時候，其目的是利用公眾的恐怖心理以達到某種政治目標，其行為者往往是那些因民族、種族或宗教衝突而狂熱的極端主義組織及其成員。

目前，國際社會已經空前統一地對美國的恐怖主義定義予以認可，甚至包括一些同情基地組織和塔利班政權的國家。但這並不能表明國際社會的認識已經統一，隻能說明當前對恐怖主義的定義其實是不折不扣“強者的話語”，這一話語的邏輯很少是依據於人類社會所公認的行為準則和規範，而是基於強權和利益。正像一個阿拉伯學者所說的：從西方世界的殖民主義、壓迫、征服與對其他國家和人民的搶劫中，從所從事的所謂秘密行動中，從決定誰是好夥伴或壞夥伴然後再給予的補償和報複中，恐怖主義得到了其意義。[19]當然，所有這些都是打著民主或是為了保護民主“自由世界”的旗號而進行的。西方世界在給其他行為體製定各種行為規則的同時，它們自己是否真正打算接受這些規則的約束，是非常值得質疑的。

要想給恐怖主義下一個具有普遍意義的定義，在手段[20]方麵難以找到恐怖活動與所謂的合法打擊之間的區別，重要的是要依據活動的性質，而不是恐怖分子的身份。“恐怖主義是旨在製造恐懼或驚慌氣氛的暴力或暴力威脅”。[21]這種過於簡單但是還算客觀的認識是基於人道主義及和平主義的立場，不僅要求拋棄所有的多重標準，而且應該能夠將不同文化背景的民族和群體統一到一個基礎上來。

三、　恐怖主義在當代的興起有著其自身的邏輯性根源

南北關係惡化、發展中國家貧窮狀態的加劇和全球化背景下民族國家的內部分裂是產生恐怖主義狂熱勢力的三大溫床。這種狀況已經將世界分成了力量差距非常懸殊的幾個陣營，弱勢國家和民族不但在經濟和技術上無法與發達國家和大國分庭抗禮，在文化和意識形態上也日益被邊緣化；在民族國家的國內政治層麵上，部分人享受到全球化所帶來的便利，而同時相當多的人卻愈益缺乏改善自身狀況的手段。

首先，恐怖手段被認為是弱者的反抗武器。

隨著全球經濟結構的調整，發展中國家在世界經濟格局中的地位越發降低，發達國家的貿易保護主義再度盛行，對發展中國家的援助大大減少且條件對發展中國家日益不利。另外，全球化的發展進一步深入到政治、文化等領域，許多國家的文化、政治都麵臨著衝擊，它們隻有被動地接受發達國家已經製定的規則，否則就被這一浪潮拋棄。由於南方國家在政治、意識形態、文化模式和經濟上所受到的挫折越來越多，一種強烈的仇恨情緒漸漸生成。為了反抗強勢集團的力量，或者是為了達成某種與強勢力量之間的“均勢”，這些“弱者”往往會傾向於選擇一些不對稱的方式，在某些極端的情況下，“恐怖主義”就成了它們獨特的武器。

當然，弱者的武器並不僅僅限於恐怖主義手段，其他方式也有可能達到其所追求的政治目的。例如遊擊戰也是弱者反抗強者的一種工具，並且還是合乎國際法規範的一種行為方式。除此之外，遊行、示威、請願、罷工等等都是弱者可選擇的鬥爭武器。但是，由於國內和國際層麵的兩極分化愈益嚴重，弱勢群體的正常鬥爭手段效力很小，往往就會采用恐怖這種終極手段。選擇恐怖手段同時也是弱勢團體絕望的表現。

其次，恐怖活動作為一種確立自己身份的手段。

社會是一個互動的體係，社會或群體給予一些人的恐怖主義標簽可能會被這些人接受並最終適應這種身份，恐怖組織及成員對自身身份的重視與珍惜程度往往與社會對其的關注程度成正比，從而也就產生了恐怖主義的亞文化。所以，從古代中國綠林好漢們的“投名狀”[22]到今天恐怖犯罪團體的思想灌輸，都是要從本質上維持與強化成員的身份，以增強組織的凝聚力和戰鬥力。對於一個恐怖組織來說，執行恐怖活動既是為了實施自己所主張的政治目標，也是為了擴大組織的知名度和影響，並最終鞏固、擴大自己組織的力量。在上世紀七八十年代的恐怖活動中，往往會有兩個以上的組織爭相聲稱對某恐怖事件負責。一般來說，武裝鬥爭的重要意義在於它能為恐怖主義組織和所追求的目標提供了一個至關重要的象征性符號。這個世界對如此之多的不平等現象和兩極分化已經熟視無睹，不太能夠聽到正常表達出來的聲音。如果沒有暴力活動，很多地區衝突和個別正當反抗要求都不再能成為一個引起國際社會關注的問題。正因為此，“事實上，武裝鬥爭變成了武裝宣傳。”[23]最後，恐怖有時是社會有機體所不可缺少的警報器。

在某種程度上，國家可以從具有反抗性質的恐怖活動中得到好處。通過這些活動，包括恐怖主義活動和國家行為體的報複行動，國家至少可以重申自己的暴力使用壟斷權和社會主流規範，促進社會的團結與統一。“9·11”事件促使美國人對自由、民主概念這些美國精神中的核心價值觀念進行反思，美國這個極度多元化的社會又一次表現出了高度的團結和一致。另外，不管恐怖主義活動正義與否，都表明社會體係中的某些環節出現了以和平手段、正常方法在既有體製下難以解決的問題，這些活動的出現可以提醒社會進行調整，以解決問題、適應新的環境，防止更大規模的動亂的發生。對於某些特殊情況，恐怖主義甚至也有可能是一個有效、合理的鬥爭手段。在上世紀50年代，拉美有些國家內部的革命派就公開主張以此為武器，“呼籲使用革命暴力和恐怖主義的手段推翻殖民主義勢力在第三世界的統治”。[24]在這種情況下，在有限的範圍內，恐怖活動的合理性是顯而易見的。

四、　總結

恐怖主義從本質上看是一種暴力活動，並且與戰爭手段一樣，都是通過暴力手段使所打擊的對象屈服於自己的意誌。但是，恐怖活動與戰爭又有所不同。戰爭的發起者是國家這個相對強大的國際關係行為體，基本上還是以符合國際法的手段去追求政治目的，盡管這些手段往往也是恐怖的。而恐怖活動的實施者主要是社會中的弱勢群體，其要求得不到關注，其力量不足以直接打擊敵方的軍事目標，也就不存在以符合國際規範的方式行事的可能。由於恐怖活動的殘忍性和不易預測性，為了對付恐怖主義，國家行為體本身也往往使用大量暴力手段，其不人道程度有時比恐怖活動毫不遜色。由於國家是當今國際體係中最強大的行為體，擁有絕對優勢的暴力手段，也就有可能實施更大規模的暴力活動。20世紀七八十年代，在拉美一些國家，恐怖主義的主要實施者往往不是反政府或是試圖推翻現狀的行為體，而是那些致力於維持現狀、保持政府權威的既得利益集團。[25]這時，正義與邪惡的區別就不是暴力活動本身的性質，而是實施者能否給自己的行為找到能被國際社會接受或默認的合法性依據。

冷戰後，世界格局體現為美國一超獨霸，美國進而也就在國際政治舞台上壟斷了世界恐怖主義的定義權，在把自己的所謂對外公開、秘密“援助”行為解釋為完全合法的同時，又把一個個國家先後戴上恐怖主義支持國的帽子。“9·11”事件後，美國更是借機統一世界恐怖主義的定義標準，把所有反對美國及其盟友利益的暴力活動都定義為恐怖主義，而對於其他國家境內反政府、反人民的暴力活動則視美國的利益關係而定。美國前國務卿喬治·舒爾茲[26]曾說過：“最重要的是，我們必須明白，恐怖主義是一種政治暴力。不論它在什麽地方發生，都是針對我們的民主政體，針對我們的基本價值觀念，並且經常針對我們的根本戰略利益。”[27]所以，美國壟斷恐怖主義定義權的目的不是達成一個具有普遍性意義的定義，並進而建立一個鞏固的反恐怖聯盟，而是為了實現至高無上的美國利益。在曆史上，許多曾經的“恐怖分子”變成了被國際社會認可的國家領袖。阿拉法特和南非的曼德拉都曾被稱為恐怖主義分子，後來都獲得了諾貝爾和平獎；貝京曾是以色列恐怖組織“伊爾貢”的領導人，後來成了以色列總理；而同樣是以色列前總理的沙米爾也曾針對德國在埃及的導彈專家製造過郵包炸彈。現在，阿拉法特又被一些人稱作恐怖分子。這種混亂狀況恰好說明：從某種程度上說，所有的國際關係行為體都是通過自己的視角去定義恐怖主義的，這一點充分反映了恐怖主義及其定義本身完全是認識的結果。