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農民自住房緣何仍不能交易？
財經網胡星鬥：讓農村土地流轉，讓農民擁有土地資產，這是繞不過去的問題
【背景】6月17日，有媒體報道稱，北京市發改委16日發布關於進一步推進改市第一道綠化隔離地區建設的意見。“意見中明確提出，有條件地允許已轉讓的農民自住房上市交易。”
17日下午，北京市發改委固定資產投資處有關負責人指責說，“這完全是媒體斷章取義，引起了市民的誤解。”他表示，上述條款隻是針對“綠化隔離地區建設”而言。就是說，農民自主房仍不能上市交易，畫家村等問題目前無解。
綠化隔離帶政策是北京市為改善首都環境於2000年開始實施的特殊土地政策。2000年，北京市出台《關於加快本市綠化隔離地區建設暫行辦法》(京政辦發[2000]20號)，其中，對經營性的綠色產業項目規定，“綠化建設用地麵積在6.67公頃(100畝)以上的，允許有3％—5％的土地用於與綠地相適宜的建設項目，但不得搞房地產開發和任何工業項目。此類項目的建築物高度要嚴格限定在2層以下(不高於9米)。”對於新村建設用地，第八條規定，“須經過規劃和土地管理部門批準，其用地麵積不得突破原有農民宅基地麵積。對農民宅基地用於新村建設的，一律征為國有建設用地，不再進行貨幣補償，實行土地無償劃撥使用和政策性補償。劃撥土地的使用權屬於新建住宅樓的產權人，可以申領房屋所有權證。”
第九條規定“新村建設主要采取農民合作建房的方式，也可由集體經濟組織引資開發進行建設。采取合作建房的，原則上以行政村為基本單位組建住宅合作社，並作為業主單位對本行政村的新村建設實行統一規劃，統一開發，按有關規定實行工程招標，確保工程質量。”
第十條規定：“在農民自住房建成的前提下，允許集體經濟組織開發建設部分商品房上市出售，所得收入全部用於補償拆遷、新村建設及綠化建設，所繳納的地方性稅款由市、區(縣)財政通過安排支出撥付給鄉(鎮)政府財政，用於新村建設和綠化補償。建設農民自住房屋和上市出售的商品房的比例為1∶0.5。集體經濟組織上市出售的商品房須事先辦理相關手續，經批準後上市出售。”
對照20號文的規定，這次北京市發改委的相關意見確實並無新意。意見中“政策措施”的最後一條表示，“區政府要組織以鄉鎮、村為單位，對剩餘農民自住房的數量進行認真核對。在舊村已完成拆遷、農民已完成安置、綠化已基本實現的情況下，如確實還存有剩餘的農民自住房，經核定並明確銷售利潤分配方案後，可允許已轉讓給開發企業的農民自住房上市交易。”
北京市發改委固定資產投資處的這位負責人解釋說，農民自住房上市交易並不是指一般人所理解的農民宅基地上的自建房，而是特指在綠化地“拆遷房”的基礎上建起來的“上樓”房。由於有農民直接領取了拆遷款，而並不搬進這個“上樓”房，所以會有空餘的“上樓”房，而這個房是允許上市交易的，但即使是上市交易，也有三項要求必須符合：舊村已經拆遷；農民已經搬遷；綠化已經完成。
北京理工大學人文社會科學學院經濟係教授胡星鬥認為，讓農村土地流轉，讓農民擁有土地資產，這恐怕是未來中國繞不過去的問題，也是中國政府必須施行的新政。不管以國情還是特色為借口，都不能違背現代化的規律。如果不能作到城鄉人員、資源的互動、交流，那麽，現代化是不可能實現的。
在他看來，前段時間國務院出台的叫停小產權房的規定是權宜之計，在目前沒有具體的關於農村建小產權房的法律法規的情況下，為了避免小產權房無序的建設和泛濫，以及可能侵犯耕地、破壞環境，所以出台了這個臨時性的文件。但是從長遠來看，小產權房必須合法化；而且從世界各國的經驗來看，小產權房也必須合法化。
他辨析說，土地的使用權是可以流轉的，這是有法律依據的，憲法中也有這樣的規定。但是，《土地管理法》一方麵說，土地使用權可以依法轉讓，另一方麵又規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農建設，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等”。同時，《土地管理法》中又規定，“國家因為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用，並給予補償”。這就為實行征地的財政奠定了基礎。但是，《土地管理法》有一條是這樣規定的，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬於農民集體所有的土地”。據此，我們可以認為：建設鄉鎮企業、進行鄉村公共設施和公益事業建設是可以不經過征地程序的。法律上也沒有限製鄉鎮企業就不能搞房地產開發，這句話就是為在集體土地上開發小產權房提供了一個法律“漏洞”。《物權法》也為小產權房的合法化預留了空間。
胡星鬥進一步指出，中國土地變革的方向還是應當建立產權清晰、土地歸農民所有的土地製度。原因是現在土地集體所有，農民很難實現他的所有權，甚至使用權。因為使用權也是受到限製的。如果農民沒有對土地的所有權，農民就很難在法律的層麵上維護自己的權利。農民的使用權也會被巧取豪奪。說這個東西是屬於集體的，但是，在中國，“集體”這個概念是非常模糊的，其實在很大程度上都是個別官員控製。而且現在農村集體所有的法律主體並不存在，因為農村集體經濟組織並不是一個法人，它沒有法人資格，隻是一個行政單位，它不能獨立地支配土地的產權。在這種情況下，農村土地集體所有這個“集體”也是虛位的，不能寄希望這種集體所有解決什麽問題.
