撤銷鄉鎮與地市兩級政府,好!好!好!

中國地方行政區劃改革的重點，應該是充分發揮縣級政區的作用，增強它的實際功能，弱化、虛化並最終取消市(地)一級，由省直接管縣。而在一縣以內，完全可以由縣級政府直接管理，不必再設立基層政府。
據紅網消息，剛剛成為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的重慶已經悄然啟動了旨在取消鄉鎮政府的地方行政機構改革試驗。重慶發布的“重慶建設統籌城鄉綜合改革試驗區的戰略構想”從側麵印證了這個消息，因為“精簡行政管理層級，試點撤鄉鎮政府”正是其戰略構想之一。不管是從對現有權力層級結構的改造，還是從對建立現代自治社會的影響來說，取消鄉鎮建製試驗的意義都是不可低估的，雖然這一改革試驗來得靜悄悄，其潛在的意義與受關注度完全不成比例。我們編發兩篇“星期論文”，分別從現實困境與曆史經驗的角度探討“撤鄉”問題，以其引來對問題的更深入關注與討論。

葛劍雄，1945年生，現任複旦大學中國曆史地理研究所所長、曆史地理研究中心主任、教授。並任國際曆史人口委員會委員、中國史學會理事、中國秦漢史研究會副會長、上海市曆史學會副會長等。從事曆史地理、中國史、人口史、移民史等方麵研究。

中國縣政

據報道，重慶市已啟動遠期改革目標是取消鄉鎮一級政府設置的試驗，此前在浙江等省則采取了“強縣”的措施，使縣一級行政區發揮更大的作用。從中國行政區劃變遷的曆史看，這兩方麵正是整個行政區劃層級中的關鍵。

中國現行的地方行政區劃有省、市(地級)、縣、鎮鄉四級，以及與此相應的中央直轄市、民族自治區、特別行政區、生產建設兵團，民族自治州、盟、市轄區，縣級市、民族自治縣、旗、縣級區以及縣以下政區。在所有的政區中，縣是曆史最長、形成最早、相對最穩定的一級。中國有些縣的名稱和治所從先秦至今從未改變，有的縣的轄境也長期穩定。而其他層級的政區，有的形成較晚，持續時間不長，有的很不穩定----不僅名稱和治所多變，轄境變化無常，連存在的時間也懸殊。顯然，這都與縣級政區的功能有關。

縣是隨著分封製的瓦解而形成的，也是隨著中央集權製度的建立和鞏固而穩定的。在實行分封製的年代，天子與各級諸侯直接統治的範圍有限，沒有必要在統治區內再設置行政區。在實行實物或人力貢賦製的條件下，行政管理的內容和方式都比較簡單，大小諸侯及他們的家臣完全可以勝任。而基層諸侯的內部事務，基本上都是通過宗族來管理和協調的。隨著諸侯間兼並的加劇，相當多的小國被大國所滅。這些被滅的小國，往往就由戰勝國的國君直接統治，而不再分封給新的諸侯。而這些小國一般都處於大國的邊緣，離國君所在地有一定距離，自己直接統治鞭長莫及，因此“縣”(或稱為“郡”)應運而生。國君派遣縣的行政長官管理這些區域，他們直接聽命於國君，定期向國君報告，所收賦稅也全部上繳於國君。隨著疆域的擴大，這類“縣”越設越多，以至都由國君直接統治也會顧此失彼，於是又在縣以上設立了“郡”，由一個郡管理下轄的若幹縣，這樣就形成了郡和縣兩級政區並由郡統縣的體製。戰國後期，各國已普遍建立了郡縣製，到秦始皇滅六國，建立中央集權製度，郡縣製也推廣到全國。到秦末，郡增加到50個左右，縣估計有近千個。在這一過程中，縣基本上是一個設立和規範的過程，而它的上一級郡則已經過了多次調整和變化。

秦朝以後，總的來說，縣的數量是在逐漸增加的，主要原因是疆域的擴大、人口的增加、經濟的發展，大多出於治理的需要。秦朝有效統治的疆域不會超過300萬平方公裏，清朝的極盛疆域有1300多萬平方公裏，今天的中國領土麵積為960萬平方公裏，但縣的數量不過增加了兩倍有餘，目前是2200多個。從一個縣平均的管理麵積來說，並沒有太大的增加。東部和農業地區基本沒有什麽增加。公元初的西漢有6000多萬人口，設1500多個縣級單位，平均每個縣4萬左右。今天的13億人口分布在2200多個縣級政區，平均每個縣超過50萬，增長了10多倍。可見縣所管理的事務和其總量是在不斷增加的。

縣政最穩定

為什麽縣級政區能長期穩定呢？為什麽某些統治者隨心所欲的改變或設置無法長期存在呢？因為縣是最重要也是最基本的行政區域，是一個政權須臾不可或缺的。中國曆代疆域廣闊，朝廷(中央政府)不可能直接統治全體臣民，隻能通過縣級政府。在沒有機械交通工具和信息傳遞係統的條件下，縣的麵積不可能太大，否則就無法處理日常政務。縣治的位置必須考慮在縣境內及與上級政府之間的交通，便於人員和物資的輸送、賦役征集和治安管理。如果人口過多、賦役征集量過大、治安條件太複雜，就得考慮分設新縣或調整縣的轄境。清朝將江南發達地區的縣普遍一分為二，就是出於這樣的目的。但另一方麵，一個縣級政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相應的交通運輸設施，日常運行也需要經費，所以縣的設置和維持必須考慮行政成本，並非設得越多越好。有些人口過少，太窮，治所太偏僻的縣往往會被撤並，就是這個道理。

但縣以上的政區就不同了。秦朝和西漢初期，縣以上隻有一層郡級政區，到漢武帝時，疆域大幅擴展，南端至今越南南部，東端在朝鮮半島中部，西至今甘肅西界，北抵陰山，郡級單位已經增加到百餘個，在當時的交通條件下，要在如此大的範圍內實施管理已經捉襟見肘，所以才在郡以上設置了監察性的“刺史部”，東漢後期才演變為郡以上的一級行政區----州。剛開始時全國隻有一二十個州，以後逐漸增加，到南北朝後期竟達二三百之多，完全失去了代表中央政府管理二級政區的作用，終於被隋朝徹底廢除。但中央政府不可能直接管理那麽多基層政區，唐、宋、遼、金都不得不設置一二十個一級政區或監察區，分別管理全國的基層政區。由於一級政區集中了轄區的事權，代表中央政府，行政成本也比縣一級高得多，所以從元朝設置行省後，明、清兩代都相當穩定，今天的絕大多數省級政區及其省會、省界基本都是沿襲明、清的。

在中央集權惱?沃貧認攏?醒胝??鴕患墩??蓯瞧笸賈苯油持蚊懇桓齷?閼????Σ淮有模?荒懿輝諳丶兌隕仙柚沒蛐榛蚴檔囊桓霾憒危?緲ぁ⒅蕁⒏?⒙貳⒌賴取Ｕ庖徊慵兜幕??饔檬巧賢ㄏ麓錚?值Ｒ患墩??囊徊糠終?瘢?航庖患墩??驕徹?蟆⑷絲詮?唷⑹攣裉?痹擁拿?埽???南??饔靡蠶遠?準??叢黽恿誦姓?殺荊?跋熗誦姓??省Ｕ?蛭?緔耍?????枇擻址希?狹擻稚瑁?尚槎?擔?墒刀?椋?蛘噝槭導嬗小Ｃ窆?躋歡瘸廢??墒≈苯庸芟亍５??槭??恕敖斯病鋇男枰??衷誚?魃枇ⅰ靶姓?講熳ㄔ薄保?滯乒愕餃???緯上匾隕係摹白ㄇ?薄?949年以來沿襲了專區製，但無論是《憲法》規定，還是實際運行，專區隻是省的派出機構，是虛體，不是一級政府，不能召開人代會。改革開放以來，逐漸推行“地改市”，目前全國的地區基本都已改成市，都成了縣以上一級的實體政府。

在中國古代，縣以下一般不設完整的、正規的政區，僅由縣級政區指派或確認，主要的功能是征集賦役，維持治安，保證交通，而且相當一部分是由鄉紳或宗族通過非行政手段實施的，所以行政成本很低，多數居民處於自治狀態。直到近代，縣以下的行政區才覆蓋到全部轄境和全部人口。

強化縣政

應該承認，作為中國曆史重要組成部分的行政區劃製度，與曆史時期的人文和自然條件基本是適應的，所以才能延續二千多年。但改革開放以來，出現了一係列前所未有的變化----市場經濟的發展，中央向地方放權分權，地方間的合作，信息技術的普及，交通條件的改善，對外開放等等。這些因素已經動搖或改變了一些政區存在的基礎，例如在一個省的範圍內基本都能做到當天往返，及時或同步的信息傳輸暢通無阻，介於省與縣之間的這一級政區究竟還有沒有存在的必要？新設一些管轄範圍不大、事務不多的縣級行政機構還有沒有必要？

中國地方行政區劃改革的重點，應該是充分發揮縣級政區的作用，增強它的實際功能，弱化、虛化並最終取消市(地)一級，由省直接管縣。對一些幅員太大、人口過多的省可以逐漸劃小，海南省、重慶市的設置都是可借鑒的經驗。而在一縣以內，完全可以由縣級政府直接管理，不必再設立基層政府。原來由基層政府承擔的功能，相當一部分可以交給社區，由民眾自治，有的可以由社會服務係統來承擔，縣級政府隻要加以指導或督察。

無論是浙江的強縣擴權，還是重慶即將試驗的取消鄉鎮，都向行政區劃的改革邁出了關鍵的一步，代表了發展的方向，我們樂觀其成。