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石油武器：中國的弱點探究
作者： Bruce Blair 陳雅莉Eric Hagt
達摩克利斯之劍
在中國勾畫其能源安全戰略的地理政治藍圖上顯示出有一個國家無所不在：美國。中國的能源安全規劃者必須考慮美國對於進口石油的貪婪消耗，美國與亞洲的其它石油進口大國所形成的戰略聯盟，它在世界主要產油區腹地的海外軍事行動，它對於世界石油運輸線路的海上控製，以及由美國投入巨資的美國石油公司或跨國石油公司在全球的支配地位。這就是中國追求其能源安全時所處的環境。中國有時將其能源政策以溫和的語言描述為：節能與供應多樣化，這掩蓋了中國所麵臨的真正困境，它很難在滿足其快速增長的能源需求的同時不將其能源生命線暴露在外部力量之下，不管這些外部力量是不是有意的，它們都可能違背中國的利益。
中國的規劃者將石油作為一種具有戰略性、政治性的商品，需要建立國家計劃來確保它能可靠地從國外流入，決不想將石油供應交給任何外國勢力控製。不管這是由於商業利益驅動，還是由於市場“看不見的手”的變幻無常，還是由於不負責任、厚顏無恥的跨國決策者，或是由於美國的對外政策壓力或者美國的海軍戰艦，中國的焦慮是與日俱增，因為它感覺到——不管這種感覺是真實的還是憑空想象的——對於市場以及非常時刻的戰略性因素它都缺乏控製力。
中國的主要脆弱之處源於它對中東石油的依賴迅速增加。中國的進口飛速增長，1993年石油的淨進口為0，現在增長到了每天兩百萬桶，到2020年會增長到每天八百萬桶（大約等同於沙特阿拉伯當前的日出口總量），這不可避免地會使中東上升為中國供應鏈中的最重要一環。盡管中國備受爭議地侵入象南美這樣遙遠的石油產地，盡管它與鄰國如俄羅斯達成了交易，但是在可以預見的未來，中國要想獲得巨量的石油進口，它還得依賴於中東。
這種現實意味著中國正深陷於該地區複雜的地理政治之中，不管這對於它是否有利，它正在受美國石油外交的操縱。從正麵來看，這種外交實際上減少了中國的脆弱程度，幫助它實現了它的主要目標——使石油能夠可靠地以適當的價格流到世界市場。這個目標需要美國以軍事手段護衛中東的能源基礎設施，使沙特政府能夠負責任地有經濟頭腦地控製住OPEC的定價。為了達到這個目的，美國在過去二十年中已經花費了1萬多億美元，而中國幾乎不費吹灰之力就從中獲得了巨大的利益。比如，美國通過幹預將薩達姆·侯賽因趕出科威特就恢複了該地區的石油穩定，帶來長達十年的低油價，中國在1990年代的經濟起飛過程當中也從中受益非淺。
從負麵來看，美國最近斷然幹預中東已經使該地區不穩定。這種動蕩與全球石油市場的一些所謂的基本要素的持續惡化——全球用於石油勘探與生產的投資下降導致石油儲備基數縮減，美國、中國、印度及其它國家不斷增長的經濟導致需求加快攀升，非OPEC供應國的產能呈現周期性的停滯——這些因素促使“石油安全溢價”穩步上升，“石油安全溢價”是加在每桶原油“正常”價上的“擔心附加費”。這種“擔心附加費”使得原油價格一路飆升。盡管有很多具有可信度的預測將未來20年的世界石油圖景描繪成充足的供應能夠滿足日益增長的需求，但是“擔心溢價”現在似乎已鎖定了石油期貨商的心理，而石油價格似乎越來越不具備彈性，因為不論發達國家還是發展中國家似乎都不能消除對於這種液體黃金的渴求，而不管其代價有多大。
中國對於能源安全的追求
日益加深的石油焦慮正在對中國因為曆史原因形成的根深蒂固的石油自給自足心理產生影響，使得中國更加強硬地宣稱那些資源豐富的有爭議領土屬於中國，如東中國海，招致一些同樣渴望石油的國家的反對。由於曆史上的恩怨，許多鄰國在與中國爭搶資源大餅的同時，彼此也心懷怨恨與猜忌。這種表麵上不動聲色實際上已經沸騰的敵意，加上其中有許多國家如日本是美國的堅定盟友，這使中國人更加感到美國可能威脅到它的能源安全。
中國自給自足的思想與對進口石油不斷加大的依賴相調和的結果就是不遺餘力地在全球範圍內尋求與石油生產國及供應國進行排他性的雙邊交易，包括美國稱為“流氓產油國”的伊朗、蘇丹、古巴和委內瑞拉。中國願意與任何具備豐富石油並願意與之做交易的國家建立排他性的關係從而實現其石油來源的多樣化，中國的這種“國家主義”引起了廣泛的非議，有人批評說這種做法扭曲了全球的石油開放市場。但實際上石油產業的生產手段主要由政府控製，而不是市場，雖然市場確實對石油遠期和即期期貨市場起到調節作用。進一步用經濟學術語來講，這種所謂的“股本油”交易在理論上不會減少全球石油供應或者抬高其價格。相反，它可能促進整個石油領域的投資，從而對增加產量與降低價格產生正麵的影響。在實踐中，中國對於上遊石油交易的堅決競爭確實抬高了這種日漸稀缺的商品的價格。中國的投資冒險更多的是由對政策利益驅動，而不是由完善的金融風險評估，因此從經濟方麵看他們不符合嚴格的商業慣例。
不管怎樣中國在這些通常很遙遠的地方進行投資冒險不會真正地給中國帶來任何真實的能源安全。他們隻能以太慢的速度生產太少的石油，根本不足以抵消中國快速增長的進口，大部分的石油甚至根本不會進入中國。運輸成本會非常高，因此這些石油通常會賣掉，或者交換成其它油進入中國。
不管怎麽想，這些上遊交易以及成功獲取有爭議的石油來源都不會減少中國對於中東石油的依賴。中國注定會增加這種依賴，這就意味著它將不得不把其能源安全的重大控製權交給超出其控製範圍的地區性力量，包括與美國政府、軍方與巨大石油利益相關聯的強大力量。因此中國不得不憂慮迷漫在該地區的不穩定可能導致石油供應的嚴重中斷，進一步使全球油價直線上升。
在這種環境中，中國擔心中美之間的緊張與衝突會導致其石油進口中斷，最極端的情形可能是美國封鎖中國從中東進口的石油，從而使中國對於能源安全的恐懼達到極點。對於這種最壞情況的恐懼有潛力對中國在全球尋求能源的政策導向以及保護這些利益的措施與手段產生負麵影響。在中美兩國都有分析家表明這種恐懼可能導致中國快速擴充海軍。還有人認為這種新出現的趨勢會使中國努力重新打造地區性關係使它獲得戰略優勢，甚至將美國排除在外。這兩種結果都不會穩定該地區的安全環境，也不符合美國的利益。因此，有必要評估這種封鎖的可能性以及（如果真的發生）它對中國經濟的潛在影響。
在以下的分析中，需要強調兩個要點。其一是研究中國害怕美國禁運或封鎖的背景與合理性。不幸的是，中國對於發生這種事件的可能性的焦慮並不完全是杞人憂天。盡管中國有擔憂的理由，本文也表明美國封鎖中國從中東進口石油是不大可能的。這些結論既基於正麵的因素，也基於負麵的因素。從光明的一麵來看，國際能源市場的性質使得這種情形高度不可能，並且要執行起來也很有問題。更加讓人擔憂，同時也使任何形式的封鎖都難以使人接受的是，如果采取這種封鎖，中國可能的反應所帶來的危險現實。
美國的石油禁運、封鎖或者中國能源供應的其它嚴重中斷情況可能比較遙遠，但是就是這種可能性的心理影響可能會對中國的安全感造成更加嚴重的破壞。這種焦慮大多是因為相信中國的經濟無法忍受其石油供應的大規模中斷。本文的第二點分析試圖拆穿這種神話。這是通過中國能源安全的最壞情形假設來例證的。第一種假設是沙特政府崩潰，世界最大的石油出口國突然停止出口。每天將近9百萬桶石油不再流入國際市場。第二種假設是美國的軍事封鎖嚴重地阻礙了進口石油從中東流入中國。中國由此每天失去了來自海灣的200多萬桶石油，占其日進口量的60％，及其總石油消耗量的三分之一。
亞洲的石油焦慮
當前的石油焦慮的背景是普遍存在的擔心，特別是在亞洲，擔心世界石油產量跟不上飛速增長的世界需求。有意思的是，對世界能源供需最具權威性的預測卻不支持這種悲觀論調。與此相反，各種主流評估卻傾向於預測在此後的20年甚至更長時間石油供需會保持宏觀上的穩定。盡管承認石油價格的短期變化幅度會比較大以及能源的供需會有較大的波動，但是整體長期的展望是樂觀的。如圖1所示，他們將石油的未來世界描繪成產銷之間近乎完美的平衡與和諧。
石油價格大體保持在它們以不變美元計價的曆史區間之內，供應總是能夠跟得上需求增長的步伐，主要由於中東增加了石油產量。其圖景是大體平衡，盡管世界石油需求每年無情地增長2％。這種樂觀估計當然可能用錯了地方。近年對於石油儲量的悲觀論調（石油峰值理論）與焦慮在各級石油觀察人士中間擴散。一種令人沮喪的宿命論似乎正在降臨到全球日益擴大的石油預測人士圈子之上。
不管在技術上講石油生產能不能充分地滿足不確定的未來的日益增長的石油消耗，地理政治動蕩造成嚴重石油流動中斷的陰影總是揮之不去。最近印尼、委內瑞拉和尼日利亞的中斷與中東的石油貿易隨時可能出現的災難比起來隻不過是打個嗝而已。這個地理政治動蕩的中心使得世界能源安全永遠麵臨風險。為了減少產量提高價格，阿拉伯國家在1967年宣布過一次石油禁運，而歐佩克在最近的曆史中這樣行動過兩次（分別在1973年和1980年）。在後兩次事件中油價飆升對全球造成的影響是工業世界的大規模衰退，這是中國能源規劃者不會遺忘的曆史教訓。石油是能源籃子裏最政治化的商品，它的獨特性也在於隻有石油在國際性的角鬥場中經曆過蓄意的供應中斷和價格飆升。盡管由於在過去20年裏非歐佩克的石油產量有了顯著增長，歐佩克已經失去了一些它以前所具有的影響力，但是這個壟斷聯盟仍然對於石油的供應與定價施加著相當可觀的影響力。
圖1 世界石油產量 4
曆史
預測
1990
2001
2002
2003
2004
2005
2010
2015
2020
2025
世界石油總產量 *
66.7
77.0
78.2
79.4
83.0
83.8
94.6
101.8
108.5
120.2
世界石油總消耗 *
66.1
77.1
78.1
79.6
82.3
84.3
94.6
103.2
111.0
120.5
中國石油總產量 *
2.8
3.3
3.0
3.1
3.1
3.1
3.7
3.6
3.6
3.4
中國石油總消耗 *
2.3
5.0
5.2
5.5
6.5
7.0
9.2
10.7
12.3
12.8
中國從波斯灣進口的石油總量 *
0.9
2.3
4.0
5.7
中國從其它來源進口的石油總量 *
1.1
1.5
1.7
2.9
中國的總能耗（以1015 BTU為單位）
27.0
39.7
43.2
73.1
86.1
97.7
91.0
中國的總能源強度（每美元GDP的千BTU，2003年）
72.5
37.8
31.0
28.4
25.5
22.6
中國GDP（單位：10億美元，2003年）
491.0
1162.0
1263.0
1409.0
1606.0
1758.6
2555.0
3417.0
4446.0
5706.0
世界總油價（2003年每桶美元價）
22.0
24.0
24.1
27.7
34.0
35.0
25.0
26.7
28.5
30.3
* 每天百萬桶
到一些新出現的威脅中東石油出口的因素，中國（和世界）對於日益依賴於中東石油的焦慮與日俱增。這些因素包括：美國對於關鍵性能源熱點地區的軍事掌控，在中國看來， 這將導致美國的單邊主義，使它傾向於強行使用武力，此外還有戰後伊拉克連綿不絕的內亂，恐怖主義與蓄意破壞的盛行，以及阿拉伯－以色列爭端隨時可能引發的暴力衝突。威脅到出口石油流入中國的許多因素直接或間接地起因於美國強硬地維護自己的霸主地位以及美國在該地區（和世界）的外交軍事化的政策。在全球能源市場上使中國不安的許多動蕩來自於美國的幹預進入到了全球石油生產體係的心髒。中國的能源專家理所當然地將美國的這種做法推演到了亞洲，於是順理成章地提出了下一個問題：是否有一天美國的國際幹預會進入到中國石油進口網絡的心髒？
中國對於美國石油操縱的擔心
美國被中國分析家認定為影響中國海上安全利益最重要的外部力量，這些利益不僅包括台灣、中國東海、南中國海，也包括中國的海上通道的安全。中國正在密切關注美國在其能源未來中所扮演的角色，部分原因是因為在激烈的石油競爭中中國的主要對手——日本——同美國之間形成了很強的雙邊聯盟，但更主要的原因是美國與台灣聯係緊密。在台灣問題上，中國與美國的利益存在嚴重分歧，中國預計在極端情況下美國會施加石油壓力以保護其台灣利益。如果以美國石油外交的曆史為借鑒，那麽中國人就有理由擔心。曆史記錄表明在運用脅迫性外交時美國傾向於采用石油製裁與封鎖。在冷戰的較早時期，為了對抗蘇聯對於中東諸多石油王國的入侵，美國計劃炸掉該地區的油井與設施。美國國防規劃人員甚至考慮過一個計劃，用放射性原料（“髒彈”）汙染這些油田，以免蘇聯通過占有該地區獲得石油財富與力量。這些計劃的重點在於使敵人不能獲得石油，避免敵人變得更強大，而不是保障美國的石油消費。抗拒與脅迫是美國對敵石油戰略的特點。在更近的曆史中，美國也展示了它對遏止石油流動的偏愛，如禁止薩達姆·侯賽因的出口石油流出伊拉克，在1999年的巴爾幹衝突中計劃針對前南斯拉夫進行石油封鎖，在1994年曾認真地考慮對朝鮮實行石油禁運，以及在台灣衝突中不動聲色地威脅要封鎖中國的石油進口。在某種程度上，中國自己在對朝鮮、日本與俄羅斯的關係中施加或遭受石油脅迫或操縱的經曆也使它擔心將來美國在石油問題上施壓。（在2003年中國將到朝鮮的石油管道關閉了幾天以表達對朝鮮的核武政策的不滿。）
美國可能誘使波斯灣產油國減少對中國的供應，或者甚至使開往中國的滿載石油的超大油輪遠路折返，不管這種擔心是否有所誇大，一些中國戰略分析家還是非常嚴肅地對待這個問題。中國缺乏重大的戰略儲備（隻有7天的儲備，而日本是100天的儲備）更加深了中國的危機感。遏止中國的石油流入可以服務於各種臆想的目的，其中包括勸阻中國封鎖台灣或者通過武力統一台灣；遏製中國擴張它的地區性力量；阻礙它的經濟增長；嚇阻或報複中國好戰分子采取任何可能危及美國重要利益的可以想象的行動。
石油封鎖：美國的設想
給美國封鎖中國從波斯灣進口石油這一情形增添幾分可信度的是美國海軍相信它有資本強製進行鐵腕封鎖而幾乎可以不受懲罰。美國海軍隻要在馬六甲海峽以及其它戰略性的咽喉要點，如霍爾木茲海峽采取軍事行動，就可以控製從中東到亞洲的整條運油路線，從而迅速關閉供應中國的閥門。在一些負責太平洋區的美國海軍高級戰鬥指揮官看來，針對中國進行封鎖不一定會導致美國在東北亞的盟友如日本遭受重大的連帶損失。他們相信美國可以針對開往中國的油輪實行封鎖，而不限製石油運往美國在太平洋圈內的盟友。它可以實行海上攔截行動，為了對伊拉克的石油出口實施禁運自1990年以來美國經常在波斯灣這麽做。在這種行動中，一架由美國海軍戰艦派出的軍用直升機降落在油輪上，在領航室檢查貨物單據，然後命令船長繼續航行還是折返。由於全副武裝的美軍軍艦在一旁虎視眈眈，幾乎沒有人不服從，偶爾的例外情況是朝鮮的輪船有時會嚐試逃離現場。這可不是憑空臆測。在1993年，美國海軍攔下並檢查了一艘中國集裝箱船，原因是懷疑這艘船正在把“敏感物質”運給伊朗。美國軍方相信美國海軍可以將這些已經練得純熟的技能運用到重要的石油咽喉點，篩出開往中國的超級油輪，而開往其它亞太圈目的地的輪船則可以放行。
盡管中國的國防開支在過去10年中以兩位數（平均為13％）增長，中國軍事力量的增強也令人印象深刻，但是美國相信它懸在中國能源安全之上的達摩克利斯之劍仍將懸在那裏很多年。盡管中國在尋求石油進口來源的多樣化並且在建造陸上管道使更多的石油能進入更加安全的路線，但是中國很難減少它對於中東石油的依賴以及它麵對石油封鎖時所暴露出的脆弱性，而要消除美國威脅這條生命線的能力已經不現實。中國可能經受不住誘惑去嚐試，也確實在嚐試獲取軍事能力以便有足夠的軍力投射在在重要的海上石油通道上對抗美國的利劍。沿著從霍爾木茲海峽到馬六甲海峽沿線有許多國家允許中國在沿海建立情報與軍事前哨，目的是監測這些線路並支持中國海軍旨在保衛這條生命線的行動，比如護送開往中國的油輪。但是據見多識廣的美國軍事專家講，中國無力防止美國切斷這條重要的大動脈。因為保護海上線路比破壞這些線路不知要難上多少倍。在他們看來，中國要獲得那麽遠範圍的海上控製能力來確保開往中國的油輪能夠安全通過美軍的重重軍事封鎖是不現實的。如果這種評估是合理的，那麽就意味著美國掌握著中國從中東獲取石油的鑰匙。
此外，根據以上的分析，中國不能實施有效的對抗性封鎖來防止波斯灣石油到達美國在太平洋地區的盟國。中國不具備強製實行海麵禁運的能力，因此不能夠分清“敵友”，區分油輪的“國籍”和目的地，以及通過其它方式有選擇性地使用武力。因此中國隻能用魚雷和水雷不加區分地攻擊船隻，冒天下之大不韙與該地區及世界其它國家發生衝突。這些攻擊大致上將由中國的潛艇艦隊來實施，這支艦隊毫無疑問地會漫無目標地擊沉一些船隻，就象一戰中德國潛艇對英國船隻采取的攻擊方式。但是中國就不得不宣布對日本、韓國與台灣實行全麵禁運，冒風險擊沉幾十個國家中的任何一國的船隻。（中國超過90％的海上貿易也依賴於外國船隻。）除了由國際法而產生的合法性麻煩之外，這種不加區分的攻擊命中率也不會高，當前中國的潛艇部隊進行這種軍事行動也不會維持很長的時間。
中國的反應
1951年道格拉斯·麥克阿瑟將軍大膽宣告美國控製了亞洲的海岸，中國海軍對這句話從來也沒有忘記或低估過。半個世紀前的這種現實，今天的中國感受得尤為痛切。中國分析家清楚地承認如果與台灣發生衝突，美國強製進行封鎖的話，中國的石油運輸路線將十分脆弱。中國官方沒有解釋如果麵臨這種情況中國將采取何種立場。但是，許多中國分析家相信這種封鎖是很難令人置信的，因為它在國際法上的合法性很可疑。還有人認為這根本不可能，他們的理由是地區性國家，包括馬六甲海峽沿岸的國家，不會與美國合作。但是不管是中國的軍事分析家還是能源專家，都得出了一個近乎一致的結論，那就是美國封鎖中國的石油將等同於戰爭。
在傳統手段方麵，中國的中程地對地導彈已經取得技術上的威力，這些導彈具備精確製導能力，對美國遠在日本與關島的基地造成威脅。美國軍事評估對由此造成的威脅提出了質疑，特別是在有限衝突的基本假設下考慮這個問題時。美國與盟國的主動導彈防禦（地對空防禦）結合被動防禦（比如快速修複跑道的能力）會限製破壞程度，並保證美軍基地能在短時間內恢複運作狀態。此外，美國的軍事反應可能從打擊全中國的類似設施到奪取南中國海中的中國島嶼都有可能。中國導彈對於美軍基地的攻擊，特別是在日本的美軍基地，可能引起日本全麵支持美國保衛台灣，使日本一流的空軍與海軍全麵參戰。
盡管中國可能沒有能力有選擇性地針對美國的封鎖發起反擊並且仍能控製住衝突的範圍，但是它肯定可以選擇報複和使災難升級，如果它感覺到壓力使其加大賭注的話。因為中國缺乏海軍力量來有效地突破封鎖，更不用說強製控製其海上交通線路，因此中國的報複目標可能是妨礙美國的其它自由運輸區域。此外，前中國海軍指揮官所解釋的中國海軍教條是中國不僅會反擊，而且會使海戰升級：“如果敵人攻擊我們的海岸線，我們就會攻擊敵人的大本營。”
這種衝突升級的可能性非常重要，因為分階段進行石油封鎖是不可能的，這是因為中國如果在這樣的衝突中處在失敗一方，那麽就很難想象中國會限製它的反擊措施。任何封鎖都更有可能伴隨更大規模的軍事行動，在這種情況下自然會出現完全阻礙所有船運的現象，因為戰鬥開始後民用超大油輪會遠遠地離開衝突區域。到了這種對抗階段，賭注就會遠遠大於石油本身。不加區分的反擊措施會中斷中國自己的能源進口及其巨大的海上貿易額，但是它也會阻礙通往東北亞其它地方的船運，這種局麵會使世界經濟陷入混亂（日本在這方麵可能特別脆弱，因為它對進口石油的依賴程度超過90％，其經濟的大約20％依賴於外貿）。這種潛在的破壞對於全球經濟會起到巨大的破壞作用，使得世界經濟的遠景不堪設想。
一種更加危險的變數可能很容易發生，那就是擁有核武器的大國可能會參與進來。這種局勢的性質明顯地在很大程度上取決於衝突的原因和條件，但是在可能的衝突中不會自然地停火，每一次行動與反擊都可能伴隨著衝突的升級，以石油禁運開始，可能以核災難告終。國際市場：第一防線
中國麵對石油供應中斷與價格飆升的脆弱程度明顯取決於具體的情境。具體情況可能千差萬別。最近發生的事情表明孤立的事件也可能引起價格飆升，例如最近沙特阿拉伯境內發生的恐怖主義打擊就損害了對於該國政治穩定性的信心。這樣的事情也證明能源的不安全既可以是一種現實狀況，也可能是心理上的問題。這種對石油價格的心理影響經常遠遠大於任何的實際後果。僅僅是擔心沙特政府垮台由此造成供應中斷的心理也會抬高價格。僅僅是擔心在其與克裏姆林宮的稅務爭議中尤科斯石油會停止流動就造成國際石油市場價格猛漲。這種恐懼會轉化成一種“石油安全溢價”，溢價金額高達10－25美元每桶。 類似地，亞洲對於石油供應中斷的擔心相對較大，這種擔心的根源是亞洲對於進口的依賴程度較大（相對於歐洲或北美而言），因此中東石油生產國可以而且確實針對亞洲客戶加收2美元每桶的費用。
在該地區發生恐怖主義或者國內衝突當然可能對關鍵的石油設施造成實際的破壞，並中斷石油的生產和運輸，導致油價飛漲，兩次海灣戰爭即可證明。對石油船運進行恐怖主義襲擊也會發生同樣的情況。石油進口商的噩夢是恐怖主義分子擊沉一艘船造成一些咽喉要衝如馬六甲海峽或者霍爾木茲海峽阻塞。恐怖主義分子對於中東石油管道、設施、港口與運輸船隻的襲擊在近年急劇上升。在公海上的海盜行為，特別是在靠近石油海上通道的南中國海的南部經常也算在內，盡管到目前為止海盜劫持船隻或者沉船的事件比較少見——海上搶劫是海盜常犯的罪行。
現代曆史上最大規模的供應中斷，前麵已經提到，是OPEC壟斷組織經過深思熟慮後做出的決定。因此中國有理由擔心OPEC可能再一次揮舞它的石油大棒，通過減產和石油禁運來左右與OPEC有重大利益衝突的石油消費國的行為。由此造成的重大影響是每個人都感受到世界石油價格猛漲。盡管在美國的壓力之下OPEC有可能隻針對中國進行禁運，但是實施這種禁運的可行性接近於零。世界市場是如此的融合無間，中國可能從未被禁運的國家以通常的價格（即使有通貨膨脹的情況發生）獲得石油供應。這是在1973年當OPEC宣布專門針對美國發起石油禁運時所發生的事情。因為石油大量減產造成油價飆升，但是OPEC不能阻止未被禁運的國家將石油賣給美國。禁運隻不過成了一種象征性的姿態，盡管OPEC的減產讓全球都感受到了價格飛漲的痛苦並導致全球性的衰退。
中東的石油生產國現在已經很難對渴望石油的消費國揮舞大棒了。有一點經常受到忽視，那就是這些國家承擔不起停止向世界市場銷售石油的代價，因為它們自己依賴於石油出口的經濟可能會崩潰。例如世界最大的石油出口國，沙特阿拉伯，就不能做到在停止供應石油的同時履行與其國民之間的社會合約。沙特王室近20年來深受大規模預算與貿易赤字之害，其債務達到沙特年國內生產總值的近75％。自1970年代以來以美元計價的來自石油出口的收入下降幅度很大，年輕人口和高失業率（14％或更多）導致人均石油收入大跌（1970年代末超過22,000美元，而今天隻有4,500美元，以2004不變美元計價）。因為沙特的社會福利係統岌岌可危，所以沙特阿拉伯需要石油消費國的程度與這些國家需要沙特原油的程度是一樣的。雖然中國和其它進口國可能感覺自己在中東的石油外交麵前比較脆弱，但依賴是相互的。石油的生產與消費網是全球經濟相互依賴的完美例子。
因此，全球性的一體化市場是對抗禁運壓力的軟墊。它自動地消除了任何國家或壟斷組織（如OPEC）針對別的國家包括中國實行石油禁運的能力，除非禁運伴隨著武力強製措施，而這已經超出了它的能力範圍。唯一的例外是美國。由於缺少實際的封鎖與禁運——這隻有美國能夠做到——因此沒有什麽製裁能夠有效地限製石油在全世界流動。盡管減產加上禁運能夠普遍抬高世界油價，然而是價格機製而不是實物機製在調整石油的分配。
因此中國在供應中斷引起油價飛漲的情況下麵臨的風險與美國在同樣情況下麵臨的風險是完全一樣的，與全球其它國家麵臨的風險也是一樣的，而不管它們對於石油進口的依賴程度如何。這種風險對於石油完全依賴進口的國家，如日本，和對於石油生產大於所需的國家，如英國，都是一樣的。英國在石油上的自給自足絲毫也不能保護英國消費者在2000年夏天汽油價格突然飛漲時免受損失。在世界石油市場中，不管一個國家有多少能源是本國生產的還是從國外買來的，這都無所謂。本國的石油生產商會逐利（也就是它們的經濟利益）。他們不會以低於外國買家所能出的價格將汽油賣給本國消費者，當然如果他們受到了國內的價格管製又是另一回事。這就是全球市場的規則。
但是就中國的情況來看，它本國的能源市場還沒有很好地與世界市場整合，還受著各種政府政策的約束。中國消費者所受的保護比現代工業國家的消費者要多，因此對於世界石油市場價格突變的防禦能力較強，但是中國作為一個國家受進口石油成本的影響並不比別的國家多或者少。在當前的進口水平，每單位石油上漲一美元會導致中國每年的石油進口成本新增10億美元。在2005年因價格飛漲中國比2004年多花了150億美元用於石油進口。中國會加入眾多的在石油上花費更多現金的國家之列，並降低其消費，同時其國內生產總值也會隨著消費降低而相應減少。
這些法則通常會淩駕於地理政治之上。在冷戰期間，石油和天然氣在國家之間自由流動，實際上與這些國家從屬於哪個核大國陣營沒有關係。今天，美國從那些在它的製裁名單之上的流氓國家直接或間接地進口石油，例如伊朗和利比亞。盡管委內瑞拉和美國的關係嚴重緊張，但前者的石油大部分出口給了後者。處於政治考慮，委內瑞拉更願意把石油出口給中國，因為兩國有共通的情感，但是運輸成本使得這種做法很不經濟。類似地，中國不遺餘力地在全球尋求與各個國家做石油生意，而不管這些國家的政治立場或者意識形態如何。在冷戰期間，中國在與其它國家結成經濟夥伴關係時采取政治試探的做法；這些國家與美國或者蘇聯的關係在中國的考量中占很大的比重。今天中國注重經濟利益勝過一切別的考量。
總而言之，世界石油市場上的供應商總是追逐經濟利益。全球石油儲備是否正在達到峰值，或者有多少石油是本國生產的，多少石油是從特定國家買的，或者是否宣布了製裁與禁運，這些都不是關鍵問題。除非出現美國對中國實行石油封鎖這種唯一例外的情況，否則中國能源安全的關鍵問題是價格。中國在能源上的脆弱性取決於通常的能源價格，特別是每桶石油在世界市場上的價格。石油替代產品如天然氣的價格對於中國的能源安全也很重要。在五年之內天然氣價格在這個公式中所占的分量會越來越明顯，因為在這個時間框架之內，與世界石油市場類似的世界天然氣市場會出現。在很多領域天然氣可以取代石油，因此世界天然氣市場的成熟會加強中國應對石油供應中斷的靈活性。但既便如此，石油價格仍然會是中國未來能源安全的中心問題。
情境1：沙特石油供應中斷
國際市場的性質對全球石油供應中斷起到了很大的緩衝作用。此外，就像我們所看到的，美國封鎖中國能源進口的可能性比較遙遠。但是即使發生這種事件的機會比較遙遠，它仍然在很多考慮中國整體能源安全的中國戰略家心中埋下了恐懼的種子。這種恐懼經常會放大到不適當的程度，可能對戰略性政策的製定產生不利影響。因此，衡量石油供應中斷對中國經濟造成的影響有助於了解中國的經濟穩定所麵臨的真正威脅。
盡管計算這種能源供應中斷造成的經濟影響是一種不精確的科學，但是通過現有的數據，如中國的整體能耗，總的石油消耗，生產一美元GDP所消耗的能源，用煤或天然氣取代石油的能力，以及石油供應中斷的量和持續時間的假設，我們可以得出大概的估計。
我們考慮兩種情形。第一種情形是假設沙特阿拉伯的石油出口突然全部從世界市場消失。不管這種中斷是起源於針對沙特的禁運，針對沙特石油聯合體的核恐怖主義，革命政變還是其它原因，這都無關宏旨。第二種情形是假設中美在對抗過程中，美國針對中國實施石油封鎖。
在沙特石油中斷的情形中，在預期的時間段（2005年）內沙特的日出口估計為870萬桶每天。供應突然中斷會使世界石油供應減少相同的數量，直到其它生產商加緊提高產量來彌補沙特的虧缺，或者直到各國開始動用政府儲備從而實質增加世界的石油供應。但沙特阿拉伯是當前唯一具有石油生產餘力的產油國（正常情況下在全力開動產能的情況下每天可以多生產2百萬桶）。在這種情況下，沙特阿拉伯切斷了石油供應，因而也就無法彌補它自己的供應中斷，那麽彌補的唯一方式隻能是美國和其它國家動用戰略石油儲備。假設這些儲備馬上以每天120萬桶的速度開始動用，那麽全世界由於沙特癱瘓而遭受的淨損失就會減少到每天750萬桶。
假設在預期的時間段內世界石油產量是8380萬桶每天，損失750萬桶就表示全球供應減少9％。由此產生的直接影響是，世界市場上每桶石油的價格翻兩倍或者三倍，具體取決於石油的價格彈性。最近蘭德公司與布魯金斯研究所的研究結果假定初始價格彈性分別為0.10和0.05。根據美國能源部的說法，世界石油市場的彈性會根據初始基準價格而變化。假定推算基準價格為35美元每桶，使用能源部的公式，我們估計價格彈性為0.075，正好是蘭德公司與布魯金斯假設的中間值。但是在當前石油稀缺的心理氣候下，我們確實發現彈性較差的較少值0.05是十分合理的，因此我們假設彈性在0.05到0.075之間。（價格彈性指的是供應變化一個百分點時價格變化的百分比；具體來說，假設價格彈性為0.05，那麽供應減少1％會引起價格上漲20％，同樣供應增加1％會使價格下降20％。）
世界石油供應減少9％會導致價格上漲120％到180％，假設價格彈性分別為0.075和0.05。每桶石油的價格會分別上漲到77美元和98美元。這種驚人的價格會在兩個基本方麵削弱中國經濟。經濟學家將這兩種機製叫做真實收入效應和商業周期效應。前者突現了由於價格高企而使進口石油增加的成本，以及這種額外增加的開銷對於生產效率所產生的不良影響，這是因為各企業由於必須用其它替代品來取代損失的石油。商業周期效應反映了油價高企造成的失業率升高和消費下降，如果油價高企的通漲壓力導致政府緊縮銀根並提高利率的話，這可能導致大規模的衰退。換句話說，這種不利影響可能來自政府幹預，而不是商業經營成本的直接影響。
這些機製在中國的作用方式與在美國這樣的市場經濟國家是不同的，就中國的情況而言，我們不能為其找到或創建一個很好的模型。在兩種情況下，經濟學家根據經驗得出了油價高企與國內生產總值之間的簡單關聯，足以為我們所用。 根據中國石油天然氣集團公司（CNPC）所做的研究，我們在以下的計算中會用到，1993到2000年之間的統計數字表明世界石油價格每上升一個百分點，會使中國的GDP增長減少0.01％（中國科學院的更近的研究表明油價升高對經濟的影響甚至更小。參閱附錄A中的兩個參考點。） 因此，根據CNPC的研究，價格增加120％到180％預計會使GDP減少1.2％到1.8％。（有趣的是，美國能源部的黃金法則公式在油價高企第二年得出的數字完全相同——美國GDP會在第二年下降1.2％到1.8％，但是第一年僅0.6％到0.9％。）
為了使針對中國情況的估計更具有可信度，我們采用了更加複雜一些的模型來衡量油價高企對中國經濟造成的影響。我們首先（1）計算由於油價高企而造成石油消耗的減少；（2）計算當年能源消耗的相應減少量（以熱能單位計算）；（3）用能源消耗減少量除以中國的能源強度係數（能源強度指的是產生一美元GDP所消耗的以熱能單位計算的能源）得到當年GDP減少的總美元數；最後（4）將GDP減少的總美元數除以在沒有任何油價高企的情況下當年的基準GDP總美元數。使用美國能源部和美國國會委員會報告所發布的可靠數據，我們估算這種假設情形會導致GDP下降1.47％到2.93％。通過簡單的代數計算，我們得出估計值如下（參閱附錄B中石油供應減少與GDP下降之間的高等數學表達式）：
1．根據前麵的計算，油價高企會使中國的石油消耗每天減少630,000桶（有趣的是請注意真實世界的統計表明2005年中國預計會每天從沙特阿拉伯進口310,000桶），因為正常情況下中國每天消耗7百萬桶，減少9％即為630,000桶。
2．每年能源消耗的相應減少值等於1.35X1015Btu（630,000桶乘以每年365天乘以587.9萬Btu/桶，Btu為英國熱量單位）。
3．每年GDP的相應減少量等於500億美元（1.35X1015Btu除以27.000Btu－即產生一美元GDP（以1997年不變美元計價）所消耗的熱量單位數）。
4．我們計算中國GDP的減少百分比為2.93％（500億美元除以17060萬億美元，以1997年不變美元計價的2005年GDP預計值）。
5. 我們假定中國通過用煤和天然氣取代部分損失的石油而使GDP下降減緩，減緩速率與燃料0.02％的交叉彈性成比例，這使得年GDP的降幅減半，從2.93％變為1.47％。但是，以當前中國不要命的煤炭開采速度，煤炭工業的產能已經達到極限，這使人很懷疑中國用大量煤炭來取代石油的能力。因此，我們估計油價高企對中國GDP的不利影響在1.47％到2.93％之間。
這種更加複雜的計算產生了一個GDP下降2.2％的中點估計值，而此前根據簡單的黃金規則計算而得中點估計值是GDP下降1.5％。這兩個中點值的平均值是GDP每年降低1.85％。因此中國的經濟增長會從9.5％（2005年時間框架）的水平下降到7.65％，這仍然是美國經濟增長率的約兩倍。這種經濟產出下降帶給中國的代價是320億美元。此外，中國進口石油帳單會翻兩倍或三倍；油價進一步上升（77到98美元每桶，而不是35美元的基線）會使中國經濟再承受250億到380億美元的打擊。（這種計算假設每天230萬桶的基線石油淨進口會每天減少630,000桶；那麽中國為每天進口的167萬桶石油需要每桶多付42到63美元。）多出的石油成本會大致消除中國的典型經常帳戶盈餘。總而言之，沙特石油出口的突然中斷會使世界很受傷，而中國所承受的損失將在2005年達到570億到700億美元。象美國這樣更大的經濟體在GDP方麵也會受相應損失，而以美元計算的絕對數字會更大。（美國石油進口帳單的增加將是中國的四倍，但是由於美國的能源利用效率是中國的好幾倍，因此經濟衰退效應可能會更弱一些。）如果沒有最小化油價高企對中國經濟的不利影響，以及不考慮經濟放緩可能給國內政治帶來的可能影響，我們有理由做出結論，即中國的經濟將保持健康。中國的經濟增長仍然會超過5％的GDP年均增長，這個增長速度可以吸收仍然在增加的勞動大軍，從而排除由於大規模失業而造成的社會不穩定。
情境2：美國封鎖中東石油
普遍認為美國封鎖中國的石油進口會壓平中國的向上走的經濟曲線，或者更嚴重的是，將中國拋入深深的衰退。要進行嚴格的評估就必須衡量眾多的因素，從封鎖的規模和持續時間到是否能得到適當的其它能源來替代石油。但是在這種情況下，具體的情境對於分析特別具有相關性。根據我們的判斷，前麵已經說過，在對台灣問題或者一些其它的關鍵利益進行試探時，可能不會采取石油封鎖來獲得開局優勢。前麵已經說過，這是一種煽風點火的行為，很可能使外交危機升級為軍事衝突。為了論述方便起見，本節將假定對中國進行孤立的、局部的石油禁運，並估計它對經濟的影響。
在這種情境中，我們假定美國海軍把持住了超級油輪開往中國的路線沿途的咽喉要道，目的是使從波斯灣開往中國的船隻不能通行。在假定的時間段（2005）內，每天從波斯灣運到中國的石油數量估計超過230萬桶每天，占中國總石油進口量的60％。最大的供油國是伊朗和沙特阿拉伯，每天分別提供400,000桶和 300,000萬桶，阿曼和蘇丹，盡管嚴格意義上講不屬於波斯灣國家，它們每天分別出口350,000桶和175,000桶。
這種局部的封鎖並不減少世界石油供應，隻有中國除外。在理論上，石油價格實際上會明顯下降，因為有230萬桶石油因為不能到達預定的目的地而回到了世界供應市場。假設價格彈性在0.05到0.075之間，這種盈餘量會使每桶石油的價格從35美元（假定的基準價格）下降到14美元到21.44美元之間。甚至是中國也能享受到這種封鎖帶來的好處，因為更廉價的石油會進入中國進口渠道，盡管中國進口石油的渠道縮減了60％。
先前應用的簡單公式（情境A）可以用來顯示中國正常進口石油量的40％因價格降低而對中國GDP所產生的正麵影響。這會推動中國的GDP增長0.16％到0.24％（0.4乘以0.4到0.6），或者大致相當於40億美元每年。因為可以用較低的價格每天買到一百五十萬桶石油，因此中國會省下一筆錢（每年約95億美元）。
但是另一方麵，負麵影響也是非常嚴重的。封鎖剝奪了中國60％的正常石油進口，1/3的總石油消耗。使用先前的複雜公式，我們估計中國的GDP會猛降5.4％到10.8％，具體數值取決於中國加速開采煤炭和天然氣的能力。假設中間值是中國經濟下降的實際數額，那麽中國2005年的經濟會下降8.1％，幾乎全部抹掉了9.5％的預計增長率。以美元計算的增長損失約為1830億美元，如果加上因為以更低的價格購得有限的進口石油而獲得的那一點收益，損失能減少到1700億美元。
這對於中國經濟的打擊很明顯會十分嚴重，可能危及到該經濟體的長期健康。通過傳統的宏觀經濟視角來看，對於一個有著不斷增大的勞動大軍，需要持續的高GDP增長來避免高失業率的國家來說，這種衰退會令人倍感痛苦。當然如果中國因石油封鎖而與美國發生衝突，那麽這種傳統的經濟分析就可能要靠邊站，因為在國家安全出現緊急情況時會發生其它結構性的巨變。如果中國經濟轉向戰爭的軌道，那麽油價和能耗彈性係數都可能發生不可預知的變化。
對中國的意義
在供應中斷造成的驚人油價麵前，中國經濟所具有彈性可能超過一般人的想象。如果沙特石油突然全部從全球供應市場消失，由此造成的價格飛漲對中國經濟的不利影響不會很嚴重。由於沙特癱瘓造成世界石油供應的淨損失將占全球供應的9％，造成世界油價上漲三倍，但是根據我們的計算，中國的年GDP的下降會少於2％。中國可以輕鬆地安全度過這種動亂時期。（如果伊朗人決定兌現停止出口石油的威脅以報複全世界向其施壓讓它終止其核計劃，中國甚至可以更加輕鬆地安全度過此危機。）
看到我們的以下論點，中國的能源安全規劃者會更加感到安慰，我們認為不存在由禁運和減產造成中國失去其中東石油進口的可能情況。一個原因是OPEC壟斷組織不能像過去那樣運用它的石油力量，因為這會使它的市場份額落入非歐佩克競爭者手中，同時也因為這些石油王國承受不起停止向世界市場銷售石油的代價。這樣做的結果對他們國內而言意味著自殺。無論如何，OPEC或者任何別的組織都不能單單選擇中國進行禁運，因為這樣做不具有可行性。在出現禁運和減產的情況下，價格機製，而不是物理機製，會調節石油的分配。
唯一的例外情況是美國針對中國實行石油封鎖，由於政治原因，出現這種情況是很難令人置信的。可以確信的是，如果中國在無人挑釁的情況下攻擊台灣，五角大樓確實已經製定計劃對中國石油進行禁運以應對中國的攻擊，在中美因台灣問題進行對抗時，可以想象美國海軍會令裝滿石油的開往中國的超級油輪折返。在理論上，這種封鎖會使中國的經濟增長停滯。根據我們的計算，這種封鎖會使中國每天失去約230萬桶海灣石油，占中國正常進口量的60％，石油消耗總量的三分之一，使假設發生這種情況的當年（2005）中國的年GDP增長驟降8％。
但本文在前麵也說明，在這種情況下，賭注會遠遠大於石油和GDP增長。如果出現任何台灣危機，危機可能一直向上升級為核災難。因此，在中美就台灣問題攤牌，或者就任何有關美國的重大利益攤牌時，石油禁運甚至不會作為一種開局攻法得到采用。賭注會很快超出能源安全、貿易、發展和經濟增長的範疇——國家的生存本身將成為賭注。中國的安全規劃師可以自信地完全排除在沒有戰爭的情況下美國故意對中國實施石油禁運的可能性。
掌控能源地理政治
我們的主要結論是危及中國能源安全的地理政治威脅隻體現在或者幾乎體現在價格波動中，而這是中國可以輕鬆應對的。中國的安全規劃製訂者應該少擔憂石油地理政治，而要注重節能、能源效率、開發國內的能源投資與市場，以及能源安全的其它國內因素。這些因素，特別是節能與能效的提高，能在中國應對能源挑戰上發揮最大的影響力。嚴格地實施這些措施，而這些措施又全部可以由中國在國內進行很好地控製，這將慢慢地增加中國的自信，相信自己有能力應對能源方麵的不安全。
與確保獲得石油供應有關的地緣政治是複雜而危險的，它較少在中國的控製範圍之內，盡管中國能夠而且應該采取進一步的手段來使它更具有管理性。這是中國、美國與太平洋圈地區的責任。這些措施都應該考慮中國能源不安全的基本心理因素：擔心美國進行石油禁運，不管這種可能性有多麽遙遠。因此，我們建議成立一個能源與海上安全倡議組織（一個馬六甲理事會），它應該采納幾條基本原則。
從中國的視角來看，其成員框架可能是這樣的：中國最近在參與國際性組織的過程中表現出三種趨勢：開放的地區主義，避免將第三方國家尤其是美國排除在外；柔性地區主義（中國覺得參與，而不是領導，一個強調多個東南亞國家存在的組織要更舒服）；和平的地區主義（不針對第三國並且強調非傳統的安全問題）。因此，這樣一個組織可以由以下國家組成和發起：東北亞依賴於能源的能源消耗大國，中國、日本與韓國、美國和馬六甲國家（新加坡、馬來西亞、印尼），它具有非封閉性的架構，可以允許其它感興趣的國家參加。
這個馬六甲理事會可以主要以經濟和安全論壇的形式來組織。所有的國家都可以貢獻資金與設備來保護馬六甲海峽與海上交通線，或者通過派遣巡邏人員來參與防衛。核心任務也包括就反海盜行動進行磋商和信息交換，集體性的戰略石油儲備，參與緊急情況下的海上人道主義救援，以及減少海洋汙染的防範措施。
該組織將是一個嶄新的實體，盡管它應該整合當前各種安全倡議組織的許多建設性因素。例如，它的範圍可以超出嚴格的能源和海洋問題，可以包含其它密切相關的非傳統安全領域，特別是環境問題。其原則模式可以參考東北亞能源、環境與安全項目（ESENA），成立該項目的目的是讓美國和日本共同推進具有環境可持續性的安全能源。這將為各種利益提供相互關聯，特別是在中國和日本之間，在雙方關切的各種環境問題上互相協調將成為合作的強大動力。這樣的平台可以利用在更大的政治地理範圍內，以此加強和平的前景。
《防擴散安全倡議（PSI）》及其近親，《區域海事安全倡議（RMSI）》和《集裝箱安全倡議（CSI）》是重要的參考模式，它們讓美國在地區安全上發揮核心作用，呼籲在共同關心的問題共同進行安全合作。但是許多感興趣的國家對於它們當前的形式和機製大多感到無法接受，主要是因為他們覺得這些倡議是受美國主宰的，就PSI而言，它是針對特定的國家，特別是朝鮮。但是馬六甲理事會如果要有效運轉，它就需要讓所有的起主要作用的國家處在平等的位置，而不要針對任何一個國家。朝鮮半島的核危機和相關的防擴散問題肯定是在地區性安全問題上達成任何形式的一致意見的巨大障礙，但是就像有些人所建議的，六方會談，特別是如果它能成功地解決朝核危機，可能成為啟動能源和海事安全倡議的平台。此外，核危機是短期到中期的緊急事態，而能源安全和相關的地理戰略議題是更長時期的問題，因此兩者中任一個的結果並不代表著另一個的前景。
亞洲反海盜地區性合作協議（ReCAAP）作為一種模式可能對能源與海事安全這樣的機製具有巨大的價值。作為一個本土的泛亞洲倡議，它在處理東南亞的海盜問題上已經邁出了非常有希望的步子，並且使成員國之間實現更大程度上的信息共享。但是，它因為不具備強有力的執行力而備受批評，而成員國也不一定要服從。此外，作為一項由日本發起的倡議，中國始終對於是否給予支持心存疑慮。印尼和馬來西亞對於ReCAAP的猶豫態度也凸顯了沿海國家和其它利益方在達成協議上的政治敏感性。最重要的是，考慮到任何倡議如果要有效地針對美國、中國和其它亞太國家關切的問題，馬六甲理事會就需要包括美國，並且必須讓美國成為全力參與的成員。
如果不考慮戰時問題，任何安全安排都不可能具有可持續性。在這種情況下，中美可能因為台灣在西太平洋兵戎相見的陰影懸在整個區域的上空。因此，一項更深入的原則會大大增強該倡議的成功機會。在上述安全安排之下，我們提出一條原則，其目的是防止將來因台灣問題而出現能源危機。應該在成員國之間強調一種與和平時期舉措不同的安全倡議，以及在出現武裝衝突的緊急情況下“不首先使用”封鎖的政策。這裏的“不首先使用”指的是以下自願的聲明：在戰爭或衝突時不首先使用軍事手段來封鎖或危及國際航運通道，特別是能源運輸。做這種宣示即表明各國清楚地理解：如果任何成員國違反了本聲明，使用武力封鎖或危及另一國或地區的船運，其它成員國就免去了不首先使用的義務，從而可以訴諸反製措施。這將防止中國針對台灣使用封鎖，這是美國所關切的問題，也會防止美國針對中國采取石油封鎖。這是最有可能引發西太平洋衝突和封鎖的閃點，因此該政策將使整個區域受益。這種安全基礎將大大增強對於該區域的信心，從而在和平時期引入各種合作舉措。當然，任何這種“不首先使用”政策的效力都可以從多個方麵提出質疑，但是它仍然在政治上有重要的用途，可以勸阻某個國家做出危害整個區域的行為。特別是多邊海軍合作不僅能加強危機管理，也能讓人確信封鎖行動不能在未經過充分警告的情況下突然實施。這需要中美兩國進一步強化在最高層級政府上的危機管理機製與協議。
作者： Bruce Blair 陳雅莉Eric Hagt
達摩克利斯之劍
在中國勾畫其能源安全戰略的地理政治藍圖上顯示出有一個國家無所不在：美國。中國的能源安全規劃者必須考慮美國對於進口石油的貪婪消耗，美國與亞洲的其它石油進口大國所形成的戰略聯盟，它在世界主要產油區腹地的海外軍事行動，它對於世界石油運輸線路的海上控製，以及由美國投入巨資的美國石油公司或跨國石油公司在全球的支配地位。這就是中國追求其能源安全時所處的環境。中國有時將其能源政策以溫和的語言描述為：節能與供應多樣化，這掩蓋了中國所麵臨的真正困境，它很難在滿足其快速增長的能源需求的同時不將其能源生命線暴露在外部力量之下，不管這些外部力量是不是有意的，它們都可能違背中國的利益。
中國的規劃者將石油作為一種具有戰略性、政治性的商品，需要建立國家計劃來確保它能可靠地從國外流入，決不想將石油供應交給任何外國勢力控製。不管這是由於商業利益驅動，還是由於市場“看不見的手”的變幻無常，還是由於不負責任、厚顏無恥的跨國決策者，或是由於美國的對外政策壓力或者美國的海軍戰艦，中國的焦慮是與日俱增，因為它感覺到——不管這種感覺是真實的還是憑空想象的——對於市場以及非常時刻的戰略性因素它都缺乏控製力。
中國的主要脆弱之處源於它對中東石油的依賴迅速增加。中國的進口飛速增長，1993年石油的淨進口為0，現在增長到了每天兩百萬桶，到2020年會增長到每天八百萬桶（大約等同於沙特阿拉伯當前的日出口總量），這不可避免地會使中東上升為中國供應鏈中的最重要一環。盡管中國備受爭議地侵入象南美這樣遙遠的石油產地，盡管它與鄰國如俄羅斯達成了交易，但是在可以預見的未來，中國要想獲得巨量的石油進口，它還得依賴於中東。
這種現實意味著中國正深陷於該地區複雜的地理政治之中，不管這對於它是否有利，它正在受美國石油外交的操縱。從正麵來看，這種外交實際上減少了中國的脆弱程度，幫助它實現了它的主要目標——使石油能夠可靠地以適當的價格流到世界市場。這個目標需要美國以軍事手段護衛中東的能源基礎設施，使沙特政府能夠負責任地有經濟頭腦地控製住OPEC的定價。為了達到這個目的，美國在過去二十年中已經花費了1萬多億美元，而中國幾乎不費吹灰之力就從中獲得了巨大的利益。比如，美國通過幹預將薩達姆·侯賽因趕出科威特就恢複了該地區的石油穩定，帶來長達十年的低油價，中國在1990年代的經濟起飛過程當中也從中受益非淺。
從負麵來看，美國最近斷然幹預中東已經使該地區不穩定。這種動蕩與全球石油市場的一些所謂的基本要素的持續惡化——全球用於石油勘探與生產的投資下降導致石油儲備基數縮減，美國、中國、印度及其它國家不斷增長的經濟導致需求加快攀升，非OPEC供應國的產能呈現周期性的停滯——這些因素促使“石油安全溢價”穩步上升，“石油安全溢價”是加在每桶原油“正常”價上的“擔心附加費”。這種“擔心附加費”使得原油價格一路飆升。盡管有很多具有可信度的預測將未來20年的世界石油圖景描繪成充足的供應能夠滿足日益增長的需求，但是“擔心溢價”現在似乎已鎖定了石油期貨商的心理，而石油價格似乎越來越不具備彈性，因為不論發達國家還是發展中國家似乎都不能消除對於這種液體黃金的渴求，而不管其代價有多大。
中國對於能源安全的追求
日益加深的石油焦慮正在對中國因為曆史原因形成的根深蒂固的石油自給自足心理產生影響，使得中國更加強硬地宣稱那些資源豐富的有爭議領土屬於中國，如東中國海，招致一些同樣渴望石油的國家的反對。由於曆史上的恩怨，許多鄰國在與中國爭搶資源大餅的同時，彼此也心懷怨恨與猜忌。這種表麵上不動聲色實際上已經沸騰的敵意，加上其中有許多國家如日本是美國的堅定盟友，這使中國人更加感到美國可能威脅到它的能源安全。
中國自給自足的思想與對進口石油不斷加大的依賴相調和的結果就是不遺餘力地在全球範圍內尋求與石油生產國及供應國進行排他性的雙邊交易，包括美國稱為“流氓產油國”的伊朗、蘇丹、古巴和委內瑞拉。中國願意與任何具備豐富石油並願意與之做交易的國家建立排他性的關係從而實現其石油來源的多樣化，中國的這種“國家主義”引起了廣泛的非議，有人批評說這種做法扭曲了全球的石油開放市場。但實際上石油產業的生產手段主要由政府控製，而不是市場，雖然市場確實對石油遠期和即期期貨市場起到調節作用。進一步用經濟學術語來講，這種所謂的“股本油”交易在理論上不會減少全球石油供應或者抬高其價格。相反，它可能促進整個石油領域的投資，從而對增加產量與降低價格產生正麵的影響。在實踐中，中國對於上遊石油交易的堅決競爭確實抬高了這種日漸稀缺的商品的價格。中國的投資冒險更多的是由對政策利益驅動，而不是由完善的金融風險評估，因此從經濟方麵看他們不符合嚴格的商業慣例。
不管怎樣中國在這些通常很遙遠的地方進行投資冒險不會真正地給中國帶來任何真實的能源安全。他們隻能以太慢的速度生產太少的石油，根本不足以抵消中國快速增長的進口，大部分的石油甚至根本不會進入中國。運輸成本會非常高，因此這些石油通常會賣掉，或者交換成其它油進入中國。
不管怎麽想，這些上遊交易以及成功獲取有爭議的石油來源都不會減少中國對於中東石油的依賴。中國注定會增加這種依賴，這就意味著它將不得不把其能源安全的重大控製權交給超出其控製範圍的地區性力量，包括與美國政府、軍方與巨大石油利益相關聯的強大力量。因此中國不得不憂慮迷漫在該地區的不穩定可能導致石油供應的嚴重中斷，進一步使全球油價直線上升。
在這種環境中，中國擔心中美之間的緊張與衝突會導致其石油進口中斷，最極端的情形可能是美國封鎖中國從中東進口的石油，從而使中國對於能源安全的恐懼達到極點。對於這種最壞情況的恐懼有潛力對中國在全球尋求能源的政策導向以及保護這些利益的措施與手段產生負麵影響。在中美兩國都有分析家表明這種恐懼可能導致中國快速擴充海軍。還有人認為這種新出現的趨勢會使中國努力重新打造地區性關係使它獲得戰略優勢，甚至將美國排除在外。這兩種結果都不會穩定該地區的安全環境，也不符合美國的利益。因此，有必要評估這種封鎖的可能性以及（如果真的發生）它對中國經濟的潛在影響。
在以下的分析中，需要強調兩個要點。其一是研究中國害怕美國禁運或封鎖的背景與合理性。不幸的是，中國對於發生這種事件的可能性的焦慮並不完全是杞人憂天。盡管中國有擔憂的理由，本文也表明美國封鎖中國從中東進口石油是不大可能的。這些結論既基於正麵的因素，也基於負麵的因素。從光明的一麵來看，國際能源市場的性質使得這種情形高度不可能，並且要執行起來也很有問題。更加讓人擔憂，同時也使任何形式的封鎖都難以使人接受的是，如果采取這種封鎖，中國可能的反應所帶來的危險現實。
美國的石油禁運、封鎖或者中國能源供應的其它嚴重中斷情況可能比較遙遠，但是就是這種可能性的心理影響可能會對中國的安全感造成更加嚴重的破壞。這種焦慮大多是因為相信中國的經濟無法忍受其石油供應的大規模中斷。本文的第二點分析試圖拆穿這種神話。這是通過中國能源安全的最壞情形假設來例證的。第一種假設是沙特政府崩潰，世界最大的石油出口國突然停止出口。每天將近9百萬桶石油不再流入國際市場。第二種假設是美國的軍事封鎖嚴重地阻礙了進口石油從中東流入中國。中國由此每天失去了來自海灣的200多萬桶石油，占其日進口量的60％，及其總石油消耗量的三分之一。
亞洲的石油焦慮
當前的石油焦慮的背景是普遍存在的擔心，特別是在亞洲，擔心世界石油產量跟不上飛速增長的世界需求。有意思的是，對世界能源供需最具權威性的預測卻不支持這種悲觀論調。與此相反，各種主流評估卻傾向於預測在此後的20年甚至更長時間石油供需會保持宏觀上的穩定。盡管承認石油價格的短期變化幅度會比較大以及能源的供需會有較大的波動，但是整體長期的展望是樂觀的。如圖1所示，他們將石油的未來世界描繪成產銷之間近乎完美的平衡與和諧。
石油價格大體保持在它們以不變美元計價的曆史區間之內，供應總是能夠跟得上需求增長的步伐，主要由於中東增加了石油產量。其圖景是大體平衡，盡管世界石油需求每年無情地增長2％。這種樂觀估計當然可能用錯了地方。近年對於石油儲量的悲觀論調（石油峰值理論）與焦慮在各級石油觀察人士中間擴散。一種令人沮喪的宿命論似乎正在降臨到全球日益擴大的石油預測人士圈子之上。
不管在技術上講石油生產能不能充分地滿足不確定的未來的日益增長的石油消耗，地理政治動蕩造成嚴重石油流動中斷的陰影總是揮之不去。最近印尼、委內瑞拉和尼日利亞的中斷與中東的石油貿易隨時可能出現的災難比起來隻不過是打個嗝而已。這個地理政治動蕩的中心使得世界能源安全永遠麵臨風險。為了減少產量提高價格，阿拉伯國家在1967年宣布過一次石油禁運，而歐佩克在最近的曆史中這樣行動過兩次（分別在1973年和1980年）。在後兩次事件中油價飆升對全球造成的影響是工業世界的大規模衰退，這是中國能源規劃者不會遺忘的曆史教訓。石油是能源籃子裏最政治化的商品，它的獨特性也在於隻有石油在國際性的角鬥場中經曆過蓄意的供應中斷和價格飆升。盡管由於在過去20年裏非歐佩克的石油產量有了顯著增長，歐佩克已經失去了一些它以前所具有的影響力，但是這個壟斷聯盟仍然對於石油的供應與定價施加著相當可觀的影響力。
圖1 世界石油產量 4
曆史
預測
1990
2001
2002
2003
2004
2005
2010
2015
2020
2025
世界石油總產量 *
66.7
77.0
78.2
79.4
83.0
83.8
94.6
101.8
108.5
120.2
世界石油總消耗 *
66.1
77.1
78.1
79.6
82.3
84.3
94.6
103.2
111.0
120.5
中國石油總產量 *
2.8
3.3
3.0
3.1
3.1
3.1
3.7
3.6
3.6
3.4
中國石油總消耗 *
2.3
5.0
5.2
5.5
6.5
7.0
9.2
10.7
12.3
12.8
中國從波斯灣進口的石油總量 *
0.9
2.3
4.0
5.7
中國從其它來源進口的石油總量 *
1.1
1.5
1.7
2.9
中國的總能耗（以1015 BTU為單位）
27.0
39.7
43.2
73.1
86.1
97.7
91.0
中國的總能源強度（每美元GDP的千BTU，2003年）
72.5
37.8
31.0
28.4
25.5
22.6
中國GDP（單位：10億美元，2003年）
491.0
1162.0
1263.0
1409.0
1606.0
1758.6
2555.0
3417.0
4446.0
5706.0
世界總油價（2003年每桶美元價）
22.0
24.0
24.1
27.7
34.0
35.0
25.0
26.7
28.5
30.3
* 每天百萬桶
到一些新出現的威脅中東石油出口的因素，中國（和世界）對於日益依賴於中東石油的焦慮與日俱增。這些因素包括：美國對於關鍵性能源熱點地區的軍事掌控，在中國看來， 這將導致美國的單邊主義，使它傾向於強行使用武力，此外還有戰後伊拉克連綿不絕的內亂，恐怖主義與蓄意破壞的盛行，以及阿拉伯－以色列爭端隨時可能引發的暴力衝突。威脅到出口石油流入中國的許多因素直接或間接地起因於美國強硬地維護自己的霸主地位以及美國在該地區（和世界）的外交軍事化的政策。在全球能源市場上使中國不安的許多動蕩來自於美國的幹預進入到了全球石油生產體係的心髒。中國的能源專家理所當然地將美國的這種做法推演到了亞洲，於是順理成章地提出了下一個問題：是否有一天美國的國際幹預會進入到中國石油進口網絡的心髒？
中國對於美國石油操縱的擔心
美國被中國分析家認定為影響中國海上安全利益最重要的外部力量，這些利益不僅包括台灣、中國東海、南中國海，也包括中國的海上通道的安全。中國正在密切關注美國在其能源未來中所扮演的角色，部分原因是因為在激烈的石油競爭中中國的主要對手——日本——同美國之間形成了很強的雙邊聯盟，但更主要的原因是美國與台灣聯係緊密。在台灣問題上，中國與美國的利益存在嚴重分歧，中國預計在極端情況下美國會施加石油壓力以保護其台灣利益。如果以美國石油外交的曆史為借鑒，那麽中國人就有理由擔心。曆史記錄表明在運用脅迫性外交時美國傾向於采用石油製裁與封鎖。在冷戰的較早時期，為了對抗蘇聯對於中東諸多石油王國的入侵，美國計劃炸掉該地區的油井與設施。美國國防規劃人員甚至考慮過一個計劃，用放射性原料（“髒彈”）汙染這些油田，以免蘇聯通過占有該地區獲得石油財富與力量。這些計劃的重點在於使敵人不能獲得石油，避免敵人變得更強大，而不是保障美國的石油消費。抗拒與脅迫是美國對敵石油戰略的特點。在更近的曆史中，美國也展示了它對遏止石油流動的偏愛，如禁止薩達姆·侯賽因的出口石油流出伊拉克，在1999年的巴爾幹衝突中計劃針對前南斯拉夫進行石油封鎖，在1994年曾認真地考慮對朝鮮實行石油禁運，以及在台灣衝突中不動聲色地威脅要封鎖中國的石油進口。在某種程度上，中國自己在對朝鮮、日本與俄羅斯的關係中施加或遭受石油脅迫或操縱的經曆也使它擔心將來美國在石油問題上施壓。（在2003年中國將到朝鮮的石油管道關閉了幾天以表達對朝鮮的核武政策的不滿。）
美國可能誘使波斯灣產油國減少對中國的供應，或者甚至使開往中國的滿載石油的超大油輪遠路折返，不管這種擔心是否有所誇大，一些中國戰略分析家還是非常嚴肅地對待這個問題。中國缺乏重大的戰略儲備（隻有7天的儲備，而日本是100天的儲備）更加深了中國的危機感。遏止中國的石油流入可以服務於各種臆想的目的，其中包括勸阻中國封鎖台灣或者通過武力統一台灣；遏製中國擴張它的地區性力量；阻礙它的經濟增長；嚇阻或報複中國好戰分子采取任何可能危及美國重要利益的可以想象的行動。
石油封鎖：美國的設想
給美國封鎖中國從波斯灣進口石油這一情形增添幾分可信度的是美國海軍相信它有資本強製進行鐵腕封鎖而幾乎可以不受懲罰。美國海軍隻要在馬六甲海峽以及其它戰略性的咽喉要點，如霍爾木茲海峽采取軍事行動，就可以控製從中東到亞洲的整條運油路線，從而迅速關閉供應中國的閥門。在一些負責太平洋區的美國海軍高級戰鬥指揮官看來，針對中國進行封鎖不一定會導致美國在東北亞的盟友如日本遭受重大的連帶損失。他們相信美國可以針對開往中國的油輪實行封鎖，而不限製石油運往美國在太平洋圈內的盟友。它可以實行海上攔截行動，為了對伊拉克的石油出口實施禁運自1990年以來美國經常在波斯灣這麽做。在這種行動中，一架由美國海軍戰艦派出的軍用直升機降落在油輪上，在領航室檢查貨物單據，然後命令船長繼續航行還是折返。由於全副武裝的美軍軍艦在一旁虎視眈眈，幾乎沒有人不服從，偶爾的例外情況是朝鮮的輪船有時會嚐試逃離現場。這可不是憑空臆測。在1993年，美國海軍攔下並檢查了一艘中國集裝箱船，原因是懷疑這艘船正在把“敏感物質”運給伊朗。美國軍方相信美國海軍可以將這些已經練得純熟的技能運用到重要的石油咽喉點，篩出開往中國的超級油輪，而開往其它亞太圈目的地的輪船則可以放行。
盡管中國的國防開支在過去10年中以兩位數（平均為13％）增長，中國軍事力量的增強也令人印象深刻，但是美國相信它懸在中國能源安全之上的達摩克利斯之劍仍將懸在那裏很多年。盡管中國在尋求石油進口來源的多樣化並且在建造陸上管道使更多的石油能進入更加安全的路線，但是中國很難減少它對於中東石油的依賴以及它麵對石油封鎖時所暴露出的脆弱性，而要消除美國威脅這條生命線的能力已經不現實。中國可能經受不住誘惑去嚐試，也確實在嚐試獲取軍事能力以便有足夠的軍力投射在在重要的海上石油通道上對抗美國的利劍。沿著從霍爾木茲海峽到馬六甲海峽沿線有許多國家允許中國在沿海建立情報與軍事前哨，目的是監測這些線路並支持中國海軍旨在保衛這條生命線的行動，比如護送開往中國的油輪。但是據見多識廣的美國軍事專家講，中國無力防止美國切斷這條重要的大動脈。因為保護海上線路比破壞這些線路不知要難上多少倍。在他們看來，中國要獲得那麽遠範圍的海上控製能力來確保開往中國的油輪能夠安全通過美軍的重重軍事封鎖是不現實的。如果這種評估是合理的，那麽就意味著美國掌握著中國從中東獲取石油的鑰匙。
此外，根據以上的分析，中國不能實施有效的對抗性封鎖來防止波斯灣石油到達美國在太平洋地區的盟國。中國不具備強製實行海麵禁運的能力，因此不能夠分清“敵友”，區分油輪的“國籍”和目的地，以及通過其它方式有選擇性地使用武力。因此中國隻能用魚雷和水雷不加區分地攻擊船隻，冒天下之大不韙與該地區及世界其它國家發生衝突。這些攻擊大致上將由中國的潛艇艦隊來實施，這支艦隊毫無疑問地會漫無目標地擊沉一些船隻，就象一戰中德國潛艇對英國船隻采取的攻擊方式。但是中國就不得不宣布對日本、韓國與台灣實行全麵禁運，冒風險擊沉幾十個國家中的任何一國的船隻。（中國超過90％的海上貿易也依賴於外國船隻。）除了由國際法而產生的合法性麻煩之外，這種不加區分的攻擊命中率也不會高，當前中國的潛艇部隊進行這種軍事行動也不會維持很長的時間。
中國的反應
1951年道格拉斯·麥克阿瑟將軍大膽宣告美國控製了亞洲的海岸，中國海軍對這句話從來也沒有忘記或低估過。半個世紀前的這種現實，今天的中國感受得尤為痛切。中國分析家清楚地承認如果與台灣發生衝突，美國強製進行封鎖的話，中國的石油運輸路線將十分脆弱。中國官方沒有解釋如果麵臨這種情況中國將采取何種立場。但是，許多中國分析家相信這種封鎖是很難令人置信的，因為它在國際法上的合法性很可疑。還有人認為這根本不可能，他們的理由是地區性國家，包括馬六甲海峽沿岸的國家，不會與美國合作。但是不管是中國的軍事分析家還是能源專家，都得出了一個近乎一致的結論，那就是美國封鎖中國的石油將等同於戰爭。
在傳統手段方麵，中國的中程地對地導彈已經取得技術上的威力，這些導彈具備精確製導能力，對美國遠在日本與關島的基地造成威脅。美國軍事評估對由此造成的威脅提出了質疑，特別是在有限衝突的基本假設下考慮這個問題時。美國與盟國的主動導彈防禦（地對空防禦）結合被動防禦（比如快速修複跑道的能力）會限製破壞程度，並保證美軍基地能在短時間內恢複運作狀態。此外，美國的軍事反應可能從打擊全中國的類似設施到奪取南中國海中的中國島嶼都有可能。中國導彈對於美軍基地的攻擊，特別是在日本的美軍基地，可能引起日本全麵支持美國保衛台灣，使日本一流的空軍與海軍全麵參戰。
盡管中國可能沒有能力有選擇性地針對美國的封鎖發起反擊並且仍能控製住衝突的範圍，但是它肯定可以選擇報複和使災難升級，如果它感覺到壓力使其加大賭注的話。因為中國缺乏海軍力量來有效地突破封鎖，更不用說強製控製其海上交通線路，因此中國的報複目標可能是妨礙美國的其它自由運輸區域。此外，前中國海軍指揮官所解釋的中國海軍教條是中國不僅會反擊，而且會使海戰升級：“如果敵人攻擊我們的海岸線，我們就會攻擊敵人的大本營。”
這種衝突升級的可能性非常重要，因為分階段進行石油封鎖是不可能的，這是因為中國如果在這樣的衝突中處在失敗一方，那麽就很難想象中國會限製它的反擊措施。任何封鎖都更有可能伴隨更大規模的軍事行動，在這種情況下自然會出現完全阻礙所有船運的現象，因為戰鬥開始後民用超大油輪會遠遠地離開衝突區域。到了這種對抗階段，賭注就會遠遠大於石油本身。不加區分的反擊措施會中斷中國自己的能源進口及其巨大的海上貿易額，但是它也會阻礙通往東北亞其它地方的船運，這種局麵會使世界經濟陷入混亂（日本在這方麵可能特別脆弱，因為它對進口石油的依賴程度超過90％，其經濟的大約20％依賴於外貿）。這種潛在的破壞對於全球經濟會起到巨大的破壞作用，使得世界經濟的遠景不堪設想。
一種更加危險的變數可能很容易發生，那就是擁有核武器的大國可能會參與進來。這種局勢的性質明顯地在很大程度上取決於衝突的原因和條件，但是在可能的衝突中不會自然地停火，每一次行動與反擊都可能伴隨著衝突的升級，以石油禁運開始，可能以核災難告終。國際市場：第一防線
中國麵對石油供應中斷與價格飆升的脆弱程度明顯取決於具體的情境。具體情況可能千差萬別。最近發生的事情表明孤立的事件也可能引起價格飆升，例如最近沙特阿拉伯境內發生的恐怖主義打擊就損害了對於該國政治穩定性的信心。這樣的事情也證明能源的不安全既可以是一種現實狀況，也可能是心理上的問題。這種對石油價格的心理影響經常遠遠大於任何的實際後果。僅僅是擔心沙特政府垮台由此造成供應中斷的心理也會抬高價格。僅僅是擔心在其與克裏姆林宮的稅務爭議中尤科斯石油會停止流動就造成國際石油市場價格猛漲。這種恐懼會轉化成一種“石油安全溢價”，溢價金額高達10－25美元每桶。 類似地，亞洲對於石油供應中斷的擔心相對較大，這種擔心的根源是亞洲對於進口的依賴程度較大（相對於歐洲或北美而言），因此中東石油生產國可以而且確實針對亞洲客戶加收2美元每桶的費用。
在該地區發生恐怖主義或者國內衝突當然可能對關鍵的石油設施造成實際的破壞，並中斷石油的生產和運輸，導致油價飛漲，兩次海灣戰爭即可證明。對石油船運進行恐怖主義襲擊也會發生同樣的情況。石油進口商的噩夢是恐怖主義分子擊沉一艘船造成一些咽喉要衝如馬六甲海峽或者霍爾木茲海峽阻塞。恐怖主義分子對於中東石油管道、設施、港口與運輸船隻的襲擊在近年急劇上升。在公海上的海盜行為，特別是在靠近石油海上通道的南中國海的南部經常也算在內，盡管到目前為止海盜劫持船隻或者沉船的事件比較少見——海上搶劫是海盜常犯的罪行。
現代曆史上最大規模的供應中斷，前麵已經提到，是OPEC壟斷組織經過深思熟慮後做出的決定。因此中國有理由擔心OPEC可能再一次揮舞它的石油大棒，通過減產和石油禁運來左右與OPEC有重大利益衝突的石油消費國的行為。由此造成的重大影響是每個人都感受到世界石油價格猛漲。盡管在美國的壓力之下OPEC有可能隻針對中國進行禁運，但是實施這種禁運的可行性接近於零。世界市場是如此的融合無間，中國可能從未被禁運的國家以通常的價格（即使有通貨膨脹的情況發生）獲得石油供應。這是在1973年當OPEC宣布專門針對美國發起石油禁運時所發生的事情。因為石油大量減產造成油價飆升，但是OPEC不能阻止未被禁運的國家將石油賣給美國。禁運隻不過成了一種象征性的姿態，盡管OPEC的減產讓全球都感受到了價格飛漲的痛苦並導致全球性的衰退。
中東的石油生產國現在已經很難對渴望石油的消費國揮舞大棒了。有一點經常受到忽視，那就是這些國家承擔不起停止向世界市場銷售石油的代價，因為它們自己依賴於石油出口的經濟可能會崩潰。例如世界最大的石油出口國，沙特阿拉伯，就不能做到在停止供應石油的同時履行與其國民之間的社會合約。沙特王室近20年來深受大規模預算與貿易赤字之害，其債務達到沙特年國內生產總值的近75％。自1970年代以來以美元計價的來自石油出口的收入下降幅度很大，年輕人口和高失業率（14％或更多）導致人均石油收入大跌（1970年代末超過22,000美元，而今天隻有4,500美元，以2004不變美元計價）。因為沙特的社會福利係統岌岌可危，所以沙特阿拉伯需要石油消費國的程度與這些國家需要沙特原油的程度是一樣的。雖然中國和其它進口國可能感覺自己在中東的石油外交麵前比較脆弱，但依賴是相互的。石油的生產與消費網是全球經濟相互依賴的完美例子。
因此，全球性的一體化市場是對抗禁運壓力的軟墊。它自動地消除了任何國家或壟斷組織（如OPEC）針對別的國家包括中國實行石油禁運的能力，除非禁運伴隨著武力強製措施，而這已經超出了它的能力範圍。唯一的例外是美國。由於缺少實際的封鎖與禁運——這隻有美國能夠做到——因此沒有什麽製裁能夠有效地限製石油在全世界流動。盡管減產加上禁運能夠普遍抬高世界油價，然而是價格機製而不是實物機製在調整石油的分配。
因此中國在供應中斷引起油價飛漲的情況下麵臨的風險與美國在同樣情況下麵臨的風險是完全一樣的，與全球其它國家麵臨的風險也是一樣的，而不管它們對於石油進口的依賴程度如何。這種風險對於石油完全依賴進口的國家，如日本，和對於石油生產大於所需的國家，如英國，都是一樣的。英國在石油上的自給自足絲毫也不能保護英國消費者在2000年夏天汽油價格突然飛漲時免受損失。在世界石油市場中，不管一個國家有多少能源是本國生產的還是從國外買來的，這都無所謂。本國的石油生產商會逐利（也就是它們的經濟利益）。他們不會以低於外國買家所能出的價格將汽油賣給本國消費者，當然如果他們受到了國內的價格管製又是另一回事。這就是全球市場的規則。
但是就中國的情況來看，它本國的能源市場還沒有很好地與世界市場整合，還受著各種政府政策的約束。中國消費者所受的保護比現代工業國家的消費者要多，因此對於世界石油市場價格突變的防禦能力較強，但是中國作為一個國家受進口石油成本的影響並不比別的國家多或者少。在當前的進口水平，每單位石油上漲一美元會導致中國每年的石油進口成本新增10億美元。在2005年因價格飛漲中國比2004年多花了150億美元用於石油進口。中國會加入眾多的在石油上花費更多現金的國家之列，並降低其消費，同時其國內生產總值也會隨著消費降低而相應減少。
這些法則通常會淩駕於地理政治之上。在冷戰期間，石油和天然氣在國家之間自由流動，實際上與這些國家從屬於哪個核大國陣營沒有關係。今天，美國從那些在它的製裁名單之上的流氓國家直接或間接地進口石油，例如伊朗和利比亞。盡管委內瑞拉和美國的關係嚴重緊張，但前者的石油大部分出口給了後者。處於政治考慮，委內瑞拉更願意把石油出口給中國，因為兩國有共通的情感，但是運輸成本使得這種做法很不經濟。類似地，中國不遺餘力地在全球尋求與各個國家做石油生意，而不管這些國家的政治立場或者意識形態如何。在冷戰期間，中國在與其它國家結成經濟夥伴關係時采取政治試探的做法；這些國家與美國或者蘇聯的關係在中國的考量中占很大的比重。今天中國注重經濟利益勝過一切別的考量。
總而言之，世界石油市場上的供應商總是追逐經濟利益。全球石油儲備是否正在達到峰值，或者有多少石油是本國生產的，多少石油是從特定國家買的，或者是否宣布了製裁與禁運，這些都不是關鍵問題。除非出現美國對中國實行石油封鎖這種唯一例外的情況，否則中國能源安全的關鍵問題是價格。中國在能源上的脆弱性取決於通常的能源價格，特別是每桶石油在世界市場上的價格。石油替代產品如天然氣的價格對於中國的能源安全也很重要。在五年之內天然氣價格在這個公式中所占的分量會越來越明顯，因為在這個時間框架之內，與世界石油市場類似的世界天然氣市場會出現。在很多領域天然氣可以取代石油，因此世界天然氣市場的成熟會加強中國應對石油供應中斷的靈活性。但既便如此，石油價格仍然會是中國未來能源安全的中心問題。
情境1：沙特石油供應中斷
國際市場的性質對全球石油供應中斷起到了很大的緩衝作用。此外，就像我們所看到的，美國封鎖中國能源進口的可能性比較遙遠。但是即使發生這種事件的機會比較遙遠，它仍然在很多考慮中國整體能源安全的中國戰略家心中埋下了恐懼的種子。這種恐懼經常會放大到不適當的程度，可能對戰略性政策的製定產生不利影響。因此，衡量石油供應中斷對中國經濟造成的影響有助於了解中國的經濟穩定所麵臨的真正威脅。
盡管計算這種能源供應中斷造成的經濟影響是一種不精確的科學，但是通過現有的數據，如中國的整體能耗，總的石油消耗，生產一美元GDP所消耗的能源，用煤或天然氣取代石油的能力，以及石油供應中斷的量和持續時間的假設，我們可以得出大概的估計。
我們考慮兩種情形。第一種情形是假設沙特阿拉伯的石油出口突然全部從世界市場消失。不管這種中斷是起源於針對沙特的禁運，針對沙特石油聯合體的核恐怖主義，革命政變還是其它原因，這都無關宏旨。第二種情形是假設中美在對抗過程中，美國針對中國實施石油封鎖。
在沙特石油中斷的情形中，在預期的時間段（2005年）內沙特的日出口估計為870萬桶每天。供應突然中斷會使世界石油供應減少相同的數量，直到其它生產商加緊提高產量來彌補沙特的虧缺，或者直到各國開始動用政府儲備從而實質增加世界的石油供應。但沙特阿拉伯是當前唯一具有石油生產餘力的產油國（正常情況下在全力開動產能的情況下每天可以多生產2百萬桶）。在這種情況下，沙特阿拉伯切斷了石油供應，因而也就無法彌補它自己的供應中斷，那麽彌補的唯一方式隻能是美國和其它國家動用戰略石油儲備。假設這些儲備馬上以每天120萬桶的速度開始動用，那麽全世界由於沙特癱瘓而遭受的淨損失就會減少到每天750萬桶。
假設在預期的時間段內世界石油產量是8380萬桶每天，損失750萬桶就表示全球供應減少9％。由此產生的直接影響是，世界市場上每桶石油的價格翻兩倍或者三倍，具體取決於石油的價格彈性。最近蘭德公司與布魯金斯研究所的研究結果假定初始價格彈性分別為0.10和0.05。根據美國能源部的說法，世界石油市場的彈性會根據初始基準價格而變化。假定推算基準價格為35美元每桶，使用能源部的公式，我們估計價格彈性為0.075，正好是蘭德公司與布魯金斯假設的中間值。但是在當前石油稀缺的心理氣候下，我們確實發現彈性較差的較少值0.05是十分合理的，因此我們假設彈性在0.05到0.075之間。（價格彈性指的是供應變化一個百分點時價格變化的百分比；具體來說，假設價格彈性為0.05，那麽供應減少1％會引起價格上漲20％，同樣供應增加1％會使價格下降20％。）
世界石油供應減少9％會導致價格上漲120％到180％，假設價格彈性分別為0.075和0.05。每桶石油的價格會分別上漲到77美元和98美元。這種驚人的價格會在兩個基本方麵削弱中國經濟。經濟學家將這兩種機製叫做真實收入效應和商業周期效應。前者突現了由於價格高企而使進口石油增加的成本，以及這種額外增加的開銷對於生產效率所產生的不良影響，這是因為各企業由於必須用其它替代品來取代損失的石油。商業周期效應反映了油價高企造成的失業率升高和消費下降，如果油價高企的通漲壓力導致政府緊縮銀根並提高利率的話，這可能導致大規模的衰退。換句話說，這種不利影響可能來自政府幹預，而不是商業經營成本的直接影響。
這些機製在中國的作用方式與在美國這樣的市場經濟國家是不同的，就中國的情況而言，我們不能為其找到或創建一個很好的模型。在兩種情況下，經濟學家根據經驗得出了油價高企與國內生產總值之間的簡單關聯，足以為我們所用。 根據中國石油天然氣集團公司（CNPC）所做的研究，我們在以下的計算中會用到，1993到2000年之間的統計數字表明世界石油價格每上升一個百分點，會使中國的GDP增長減少0.01％（中國科學院的更近的研究表明油價升高對經濟的影響甚至更小。參閱附錄A中的兩個參考點。） 因此，根據CNPC的研究，價格增加120％到180％預計會使GDP減少1.2％到1.8％。（有趣的是，美國能源部的黃金法則公式在油價高企第二年得出的數字完全相同——美國GDP會在第二年下降1.2％到1.8％，但是第一年僅0.6％到0.9％。）
為了使針對中國情況的估計更具有可信度，我們采用了更加複雜一些的模型來衡量油價高企對中國經濟造成的影響。我們首先（1）計算由於油價高企而造成石油消耗的減少；（2）計算當年能源消耗的相應減少量（以熱能單位計算）；（3）用能源消耗減少量除以中國的能源強度係數（能源強度指的是產生一美元GDP所消耗的以熱能單位計算的能源）得到當年GDP減少的總美元數；最後（4）將GDP減少的總美元數除以在沒有任何油價高企的情況下當年的基準GDP總美元數。使用美國能源部和美國國會委員會報告所發布的可靠數據，我們估算這種假設情形會導致GDP下降1.47％到2.93％。通過簡單的代數計算，我們得出估計值如下（參閱附錄B中石油供應減少與GDP下降之間的高等數學表達式）：
1．根據前麵的計算，油價高企會使中國的石油消耗每天減少630,000桶（有趣的是請注意真實世界的統計表明2005年中國預計會每天從沙特阿拉伯進口310,000桶），因為正常情況下中國每天消耗7百萬桶，減少9％即為630,000桶。
2．每年能源消耗的相應減少值等於1.35X1015Btu（630,000桶乘以每年365天乘以587.9萬Btu/桶，Btu為英國熱量單位）。
3．每年GDP的相應減少量等於500億美元（1.35X1015Btu除以27.000Btu－即產生一美元GDP（以1997年不變美元計價）所消耗的熱量單位數）。
4．我們計算中國GDP的減少百分比為2.93％（500億美元除以17060萬億美元，以1997年不變美元計價的2005年GDP預計值）。
5. 我們假定中國通過用煤和天然氣取代部分損失的石油而使GDP下降減緩，減緩速率與燃料0.02％的交叉彈性成比例，這使得年GDP的降幅減半，從2.93％變為1.47％。但是，以當前中國不要命的煤炭開采速度，煤炭工業的產能已經達到極限，這使人很懷疑中國用大量煤炭來取代石油的能力。因此，我們估計油價高企對中國GDP的不利影響在1.47％到2.93％之間。
這種更加複雜的計算產生了一個GDP下降2.2％的中點估計值，而此前根據簡單的黃金規則計算而得中點估計值是GDP下降1.5％。這兩個中點值的平均值是GDP每年降低1.85％。因此中國的經濟增長會從9.5％（2005年時間框架）的水平下降到7.65％，這仍然是美國經濟增長率的約兩倍。這種經濟產出下降帶給中國的代價是320億美元。此外，中國進口石油帳單會翻兩倍或三倍；油價進一步上升（77到98美元每桶，而不是35美元的基線）會使中國經濟再承受250億到380億美元的打擊。（這種計算假設每天230萬桶的基線石油淨進口會每天減少630,000桶；那麽中國為每天進口的167萬桶石油需要每桶多付42到63美元。）多出的石油成本會大致消除中國的典型經常帳戶盈餘。總而言之，沙特石油出口的突然中斷會使世界很受傷，而中國所承受的損失將在2005年達到570億到700億美元。象美國這樣更大的經濟體在GDP方麵也會受相應損失，而以美元計算的絕對數字會更大。（美國石油進口帳單的增加將是中國的四倍，但是由於美國的能源利用效率是中國的好幾倍，因此經濟衰退效應可能會更弱一些。）如果沒有最小化油價高企對中國經濟的不利影響，以及不考慮經濟放緩可能給國內政治帶來的可能影響，我們有理由做出結論，即中國的經濟將保持健康。中國的經濟增長仍然會超過5％的GDP年均增長，這個增長速度可以吸收仍然在增加的勞動大軍，從而排除由於大規模失業而造成的社會不穩定。
情境2：美國封鎖中東石油
普遍認為美國封鎖中國的石油進口會壓平中國的向上走的經濟曲線，或者更嚴重的是，將中國拋入深深的衰退。要進行嚴格的評估就必須衡量眾多的因素，從封鎖的規模和持續時間到是否能得到適當的其它能源來替代石油。但是在這種情況下，具體的情境對於分析特別具有相關性。根據我們的判斷，前麵已經說過，在對台灣問題或者一些其它的關鍵利益進行試探時，可能不會采取石油封鎖來獲得開局優勢。前麵已經說過，這是一種煽風點火的行為，很可能使外交危機升級為軍事衝突。為了論述方便起見，本節將假定對中國進行孤立的、局部的石油禁運，並估計它對經濟的影響。
在這種情境中，我們假定美國海軍把持住了超級油輪開往中國的路線沿途的咽喉要道，目的是使從波斯灣開往中國的船隻不能通行。在假定的時間段（2005）內，每天從波斯灣運到中國的石油數量估計超過230萬桶每天，占中國總石油進口量的60％。最大的供油國是伊朗和沙特阿拉伯，每天分別提供400,000桶和 300,000萬桶，阿曼和蘇丹，盡管嚴格意義上講不屬於波斯灣國家，它們每天分別出口350,000桶和175,000桶。
這種局部的封鎖並不減少世界石油供應，隻有中國除外。在理論上，石油價格實際上會明顯下降，因為有230萬桶石油因為不能到達預定的目的地而回到了世界供應市場。假設價格彈性在0.05到0.075之間，這種盈餘量會使每桶石油的價格從35美元（假定的基準價格）下降到14美元到21.44美元之間。甚至是中國也能享受到這種封鎖帶來的好處，因為更廉價的石油會進入中國進口渠道，盡管中國進口石油的渠道縮減了60％。
先前應用的簡單公式（情境A）可以用來顯示中國正常進口石油量的40％因價格降低而對中國GDP所產生的正麵影響。這會推動中國的GDP增長0.16％到0.24％（0.4乘以0.4到0.6），或者大致相當於40億美元每年。因為可以用較低的價格每天買到一百五十萬桶石油，因此中國會省下一筆錢（每年約95億美元）。
但是另一方麵，負麵影響也是非常嚴重的。封鎖剝奪了中國60％的正常石油進口，1/3的總石油消耗。使用先前的複雜公式，我們估計中國的GDP會猛降5.4％到10.8％，具體數值取決於中國加速開采煤炭和天然氣的能力。假設中間值是中國經濟下降的實際數額，那麽中國2005年的經濟會下降8.1％，幾乎全部抹掉了9.5％的預計增長率。以美元計算的增長損失約為1830億美元，如果加上因為以更低的價格購得有限的進口石油而獲得的那一點收益，損失能減少到1700億美元。
這對於中國經濟的打擊很明顯會十分嚴重，可能危及到該經濟體的長期健康。通過傳統的宏觀經濟視角來看，對於一個有著不斷增大的勞動大軍，需要持續的高GDP增長來避免高失業率的國家來說，這種衰退會令人倍感痛苦。當然如果中國因石油封鎖而與美國發生衝突，那麽這種傳統的經濟分析就可能要靠邊站，因為在國家安全出現緊急情況時會發生其它結構性的巨變。如果中國經濟轉向戰爭的軌道，那麽油價和能耗彈性係數都可能發生不可預知的變化。
對中國的意義
在供應中斷造成的驚人油價麵前，中國經濟所具有彈性可能超過一般人的想象。如果沙特石油突然全部從全球供應市場消失，由此造成的價格飛漲對中國經濟的不利影響不會很嚴重。由於沙特癱瘓造成世界石油供應的淨損失將占全球供應的9％，造成世界油價上漲三倍，但是根據我們的計算，中國的年GDP的下降會少於2％。中國可以輕鬆地安全度過這種動亂時期。（如果伊朗人決定兌現停止出口石油的威脅以報複全世界向其施壓讓它終止其核計劃，中國甚至可以更加輕鬆地安全度過此危機。）
看到我們的以下論點，中國的能源安全規劃者會更加感到安慰，我們認為不存在由禁運和減產造成中國失去其中東石油進口的可能情況。一個原因是OPEC壟斷組織不能像過去那樣運用它的石油力量，因為這會使它的市場份額落入非歐佩克競爭者手中，同時也因為這些石油王國承受不起停止向世界市場銷售石油的代價。這樣做的結果對他們國內而言意味著自殺。無論如何，OPEC或者任何別的組織都不能單單選擇中國進行禁運，因為這樣做不具有可行性。在出現禁運和減產的情況下，價格機製，而不是物理機製，會調節石油的分配。
唯一的例外情況是美國針對中國實行石油封鎖，由於政治原因，出現這種情況是很難令人置信的。可以確信的是，如果中國在無人挑釁的情況下攻擊台灣，五角大樓確實已經製定計劃對中國石油進行禁運以應對中國的攻擊，在中美因台灣問題進行對抗時，可以想象美國海軍會令裝滿石油的開往中國的超級油輪折返。在理論上，這種封鎖會使中國的經濟增長停滯。根據我們的計算，這種封鎖會使中國每天失去約230萬桶海灣石油，占中國正常進口量的60％，石油消耗總量的三分之一，使假設發生這種情況的當年（2005）中國的年GDP增長驟降8％。
但本文在前麵也說明，在這種情況下，賭注會遠遠大於石油和GDP增長。如果出現任何台灣危機，危機可能一直向上升級為核災難。因此，在中美就台灣問題攤牌，或者就任何有關美國的重大利益攤牌時，石油禁運甚至不會作為一種開局攻法得到采用。賭注會很快超出能源安全、貿易、發展和經濟增長的範疇——國家的生存本身將成為賭注。中國的安全規劃師可以自信地完全排除在沒有戰爭的情況下美國故意對中國實施石油禁運的可能性。
掌控能源地理政治
我們的主要結論是危及中國能源安全的地理政治威脅隻體現在或者幾乎體現在價格波動中，而這是中國可以輕鬆應對的。中國的安全規劃製訂者應該少擔憂石油地理政治，而要注重節能、能源效率、開發國內的能源投資與市場，以及能源安全的其它國內因素。這些因素，特別是節能與能效的提高，能在中國應對能源挑戰上發揮最大的影響力。嚴格地實施這些措施，而這些措施又全部可以由中國在國內進行很好地控製，這將慢慢地增加中國的自信，相信自己有能力應對能源方麵的不安全。
與確保獲得石油供應有關的地緣政治是複雜而危險的，它較少在中國的控製範圍之內，盡管中國能夠而且應該采取進一步的手段來使它更具有管理性。這是中國、美國與太平洋圈地區的責任。這些措施都應該考慮中國能源不安全的基本心理因素：擔心美國進行石油禁運，不管這種可能性有多麽遙遠。因此，我們建議成立一個能源與海上安全倡議組織（一個馬六甲理事會），它應該采納幾條基本原則。
從中國的視角來看，其成員框架可能是這樣的：中國最近在參與國際性組織的過程中表現出三種趨勢：開放的地區主義，避免將第三方國家尤其是美國排除在外；柔性地區主義（中國覺得參與，而不是領導，一個強調多個東南亞國家存在的組織要更舒服）；和平的地區主義（不針對第三國並且強調非傳統的安全問題）。因此，這樣一個組織可以由以下國家組成和發起：東北亞依賴於能源的能源消耗大國，中國、日本與韓國、美國和馬六甲國家（新加坡、馬來西亞、印尼），它具有非封閉性的架構，可以允許其它感興趣的國家參加。
這個馬六甲理事會可以主要以經濟和安全論壇的形式來組織。所有的國家都可以貢獻資金與設備來保護馬六甲海峽與海上交通線，或者通過派遣巡邏人員來參與防衛。核心任務也包括就反海盜行動進行磋商和信息交換，集體性的戰略石油儲備，參與緊急情況下的海上人道主義救援，以及減少海洋汙染的防範措施。
該組織將是一個嶄新的實體，盡管它應該整合當前各種安全倡議組織的許多建設性因素。例如，它的範圍可以超出嚴格的能源和海洋問題，可以包含其它密切相關的非傳統安全領域，特別是環境問題。其原則模式可以參考東北亞能源、環境與安全項目（ESENA），成立該項目的目的是讓美國和日本共同推進具有環境可持續性的安全能源。這將為各種利益提供相互關聯，特別是在中國和日本之間，在雙方關切的各種環境問題上互相協調將成為合作的強大動力。這樣的平台可以利用在更大的政治地理範圍內，以此加強和平的前景。
《防擴散安全倡議（PSI）》及其近親，《區域海事安全倡議（RMSI）》和《集裝箱安全倡議（CSI）》是重要的參考模式，它們讓美國在地區安全上發揮核心作用，呼籲在共同關心的問題共同進行安全合作。但是許多感興趣的國家對於它們當前的形式和機製大多感到無法接受，主要是因為他們覺得這些倡議是受美國主宰的，就PSI而言，它是針對特定的國家，特別是朝鮮。但是馬六甲理事會如果要有效運轉，它就需要讓所有的起主要作用的國家處在平等的位置，而不要針對任何一個國家。朝鮮半島的核危機和相關的防擴散問題肯定是在地區性安全問題上達成任何形式的一致意見的巨大障礙，但是就像有些人所建議的，六方會談，特別是如果它能成功地解決朝核危機，可能成為啟動能源和海事安全倡議的平台。此外，核危機是短期到中期的緊急事態，而能源安全和相關的地理戰略議題是更長時期的問題，因此兩者中任一個的結果並不代表著另一個的前景。
亞洲反海盜地區性合作協議（ReCAAP）作為一種模式可能對能源與海事安全這樣的機製具有巨大的價值。作為一個本土的泛亞洲倡議，它在處理東南亞的海盜問題上已經邁出了非常有希望的步子，並且使成員國之間實現更大程度上的信息共享。但是，它因為不具備強有力的執行力而備受批評，而成員國也不一定要服從。此外，作為一項由日本發起的倡議，中國始終對於是否給予支持心存疑慮。印尼和馬來西亞對於ReCAAP的猶豫態度也凸顯了沿海國家和其它利益方在達成協議上的政治敏感性。最重要的是，考慮到任何倡議如果要有效地針對美國、中國和其它亞太國家關切的問題，馬六甲理事會就需要包括美國，並且必須讓美國成為全力參與的成員。
如果不考慮戰時問題，任何安全安排都不可能具有可持續性。在這種情況下，中美可能因為台灣在西太平洋兵戎相見的陰影懸在整個區域的上空。因此，一項更深入的原則會大大增強該倡議的成功機會。在上述安全安排之下，我們提出一條原則，其目的是防止將來因台灣問題而出現能源危機。應該在成員國之間強調一種與和平時期舉措不同的安全倡議，以及在出現武裝衝突的緊急情況下“不首先使用”封鎖的政策。這裏的“不首先使用”指的是以下自願的聲明：在戰爭或衝突時不首先使用軍事手段來封鎖或危及國際航運通道，特別是能源運輸。做這種宣示即表明各國清楚地理解：如果任何成員國違反了本聲明，使用武力封鎖或危及另一國或地區的船運，其它成員國就免去了不首先使用的義務，從而可以訴諸反製措施。這將防止中國針對台灣使用封鎖，這是美國所關切的問題，也會防止美國針對中國采取石油封鎖。這是最有可能引發西太平洋衝突和封鎖的閃點，因此該政策將使整個區域受益。這種安全基礎將大大增強對於該區域的信心，從而在和平時期引入各種合作舉措。當然，任何這種“不首先使用”政策的效力都可以從多個方麵提出質疑，但是它仍然在政治上有重要的用途，可以勸阻某個國家做出危害整個區域的行為。特別是多邊海軍合作不僅能加強危機管理，也能讓人確信封鎖行動不能在未經過充分警告的情況下突然實施。這需要中美兩國進一步強化在最高層級政府上的危機管理機製與協議。
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