正文
中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題及其解決
2007年09月05日 人民網 作者： 劉金潔
[摘 要]中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題是英國在中國西南邊疆進行殖民擴張的產物。中緬雙方通過友好協商，本著互諒互讓的精神，在1961年全麵解決了包括“麥克馬洪線”問題在內的中緬邊界問題。中緬成功解決“麥克馬洪線”問題的經驗，對中印邊界問題的解決具有借鑒意義。
“麥克馬洪線”是1914年英國殖民者片麵劃出的英屬印度(當時緬甸是英屬印度的一個省)與中國西南地區的一段邊界。該線從不丹向東，大致沿喜馬拉雅山山脊直到高黎貢山北段的伊索拉希山口，涉及中印邊界東段及中緬邊界北段的一部分。
一、中緬邊界中“麥克馬洪線”問題的由來
英國在1885年完成了對緬甸的吞並，將緬甸並入英屬印度，開始與中國雲南省有了“共同的邊界”。中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題，是英國在中國西南邊疆進行殖民擴張的產物。
(一)近代中緬邊境北段地區的狀況和英國的殖民擴張
1．中緬邊境北段地區的居民和行政管轄
本文所說的中緬邊境北段，是指西藏察隅以南、尖高山以北、高黎貢山以西、印度阿薩姆以東地區。該地位於喜馬拉雅山和橫斷山的交會處，屑伊洛瓦底江流域。這裏的主要山川自西向東依次為巴特開山、更的宛河(欽敦江)、枯門嶺(克欽山)、邁立開江、江心坡、恩梅開江和高黎貢山；其中巴特開山與枯門嶺又統稱為野人山。這裏的居民有景頗族(克欽族)、獨龍族和傣族(撣族)。景頗族遍布除恩梅開江支流獨龍江流域以外的整個地區；獨龍江流域為獨龍族的主要聚居地；喜馬拉雅山山麓的坎底(葡萄)主要居住著傣族；恩梅開江支流狄子江、狄不勒江、駝洛江流域及邁立開江支流木裏江流域也有部分獨龍族，江心坡一帶也零星分布著傣族。
獨龍族聚居的獨龍江流域在元代屬麗江路；明洪武十七年(1384年)後，該地歸麗江土知府；到清代中葉，則直接受維西康普土千總管轄；。嘉慶初年，獨龍江上遊地區被贈與西藏察瓦隆土千總。光緒三十四年(1908年)，雲貴總督錫良派夏瑚巡視了獨龍江(俅江，又稱猠江)一帶，逐村委派原來的頭人為夥頭和甲頭，並分別發給委任狀一張和小紅帽一頂。1930年，中國內政部及外交部會派滇緬界務調查專員尹明德等人進行調查時，還發現獨龍江下遊地區仍有宣統年間發給的印照文件。1912年，獨龍江地區被劃歸菖蒲桶(今貢山)殖邊公署。同年，雲南迤西國民軍總司令李根源派“怒俅殖邊隊”進駐怒江和獨龍江地區，並設“怒俅殖邊總局”於蘭坪縣營盤街，就近領導殖邊各隊的工作。
中緬邊境北段的其他地區也曾屬中國管轄。唐朝時，這一帶屬南詔政權轄區。明永樂二年(1404年)在此置孟養軍民宣慰使司，其地“北極吐蕃，西通天竺，東南鄰於緬”。永樂五年和六年，孟養轄地中先後分出茶山、裏麻二長官司。茶山轄地在恩梅開江支流小江流域，裏麻轄地在江心坡一帶。但到萬曆末年，孟養一度為緬甸控製；清順治十八年(1661年)，盂養又與緬甸同時降清。但清朝對該地並未進行直接控製，而是以“徼外”對待的。乾隆三十四年(1769年)，傅恒率兵征緬，再次占領孟養；傅恒撤兵後，盂養又被緬甸占去，但緬甸後來也未控製孟養。裏麻、茶山二長官司自其長官明末奔入內地後就已廢棄，但原茶山地區在清代仍屬中國。
乾隆十六年(1751年)，雲貴總督碩色奏稱：“片馬、漁洞二寨——與保山縣之登埂等寨隔離不遠，應將此二寨一並改歸保山縣管轄。”“官寨、上樓、堯戛、把仰、大塘、明光、派賴、習降、古永、魯仰、滇灘各寨附近騰越，應歸騰越廳管轄。”此後，清朝將上述小江流域地區分別劃歸保山縣和騰越廳。光緒三十四年(1908年)夏瑚也曾調查過恩梅開扛和邁立開江一帶，證實恩梅開江支流狄於江、狄不勒江流域“向在化外，無人管束”；邁立開江支流狄滿江地區或“無人管束”，或“歸木王管束”。夏瑚雖提議“於獨江設一知縣，管轄貓江及狄子、狄不勒兩江”，“於狄滿設一知縣，管轄狄滿、脫洛兩江”，但不久清朝滅亡，中國政局動蕩，對該地區已無暇顧及。
2．英國在中緬邊境北段地區的殖民擴張
英國吞並緬甸不久即北進占有了八莫，1891年又侵入野人山和江心坡南端，占領了麻陽、壘弄兩寨。1894年中英《續議滇緬界、商務條款》規定“北緯二十五度三十五分之北一段邊界，俟將來查明該處情形稍詳，兩國再定界線”。這樣，尖高山一線以北就成了未定界地區（條約中規定了尖高山往西南方向的中緬界線，因此尖高山就成為中緬北段邊界的起點）。
1898年，英國要求中國“於思買卡河(即恩梅開江)與薩爾溫江(即怒江)中間之分水嶺西境，不得有於預地方治理之舉”，企圖以伊洛瓦底江與怒江的分水嶺高黎貢山為界，以達到侵占全部未定界地區的目的。此後英國始終堅持以高黎貢山為界，並在1905年提出了以該山為界的“紫色線”（清末中緬北段界務交涉有所謂的“舊五色線圖”，“紫色線”為其中之一。其餘四條線均為中方提出，分別是：參加中英會勘的中國代表石鴻韶提出的“綠色線”、以後清政府外務部提出的“藍色線”、雲貴總督依據洋務局的意見提出的“黃色線”、1900年清政府總理衙門提出的“紅色線”。中方提出的四條線均未超過恩梅開江）。為達到這一目的，英軍1900年侵入小江流域的茨竹、派賴等寨，槍殺一百多名中國官兵。
20世紀初，清政府在西藏和川滇邊實施“新政”並加強對邊境地區的控製；英國一些官員驚呼“中國威脅”，認為“中國已來到了印度的大門口，必須正視和處理這一問題”。於是，英印總督明托在1910年提出了沿東喜馬拉雅山直到滇緬邊境北部建立“戰略邊界”的計劃；這條“戰略邊界”從“達旺縣的楔形地帶邊緣，沿東北方向伸展至北緯29度，東經94度，再向東南——進至察隅河與伊洛瓦底江分水嶺，再沿這一分水嶺伸展至伊洛瓦底江與薩爾溫江分水嶺”。
此後，英國除了在中印邊界東段著手實施這一計劃外，也在中緬邊境北段采取了行動。1911年1月，英國侵占小江流域的片馬、古浪、崗房等寨，製造了“片馬事件”。此後英國雖然承認片馬、崗房、古浪屬於中國，但仍決定占領片馬等地，並在與中國交涉時聲稱：“現英國兵隊、巡警均駐在邊界，如中國派員前往必起衝突，若自量其力足以逐出英人，則不妨派員前往。”1912年，英軍沿邁立開江北上，掠取野人山地，直達坎底；1913年又由坎底向東，進人獨龍江下遊；1914年在坎底設葡萄府。
這一時期，英國對中緬邊境北段有了更多了解，為其在地圖上畫出“戰略邊界”提供了可能；而“麥克馬洪線”正是以這條“戰略邊界”為基礎的。
(二)中緬邊界中“麥克馬洪線”問題的產生
“麥克馬洪線”問題始於英國對西藏的侵略。西姆拉會議期間，英方代表麥克馬洪與西藏地方代表在1914年3月以秘密換文的方式劃出一條“藏印邊界”，即“麥克馬洪線”，把包括滇緬未定界在內的大片地區劃給英屬印度。1914年4月，麥克馬洪又迫使中國中央政府代表陳貽範草簽了英方提出的《西姆拉條約》及附圖，而“麥克馬洪線”則作為西藏與中國其他地區界線的一部分混入附圖。（有人懷疑“麥克馬洪線”根本就沒有出現在1914年4月27日草簽的<西姆拉條約)附圖上。見器昭義《英帝國主義與中國西南邊疆(1911—1947)》第60頁。由此可見，關於西姆拉會議的曆史仍有許多待解之謎。）
1914年7月，英藏雙方又背著陳貽範草簽（通常人們都說英藏雙方在1914年7月3日“簽訂”了《西姆拉條約》，但實際上英藏雙方代表並未正式簽字(Sdgned)，而隻是進行了“草簽”(Irdtialed)。參見Parshomm Mehra，The North-Eaxtom Frontier：A Documentary Study Of the Internecine Rivalry between lndia，Tibet and China，V01．1，1906—1914，Delhi，1979．p．115．），並簽署了一項從未發表過的聯合聲明，稱《西姆拉條約》對雙方具有約束力。
“麥克馬洪線”是英國為實現對其有利的“戰略邊界”而施展外交陰謀的結果，從未告知中國政府；對於三方草簽的《西姆拉條約》，中國政府在草簽的次日就“聲明取消”；對於英藏雙方背著中國政府所簽文件，中國政府雖不知其具體內容，但仍聲明“不能承認中國未經承諾之英藏所簽之約，或類似之文牘”。此後曆屆中國政府都堅持這一立場。因此，英國劃出的“麥克馬洪線”根本就是非法的、無效的。
但英國並未放棄實施其“戰略邊界”的計劃。1922年，英國在他戛設拖角廳，管理原茶山地區。1924年，英軍侵入枯門嶺以西的戶拱；1926年又人占江心坡，並擄走山官11人。此後英國廢葡萄府，將其下轄的葡萄廳、孫不拉蚌廳劃歸密支那府。其中葡萄廳轄地“東至高黎貢山及擔當力卡山以西，北極西康，西界印度阿薩密，南至恩西河及江心坡南端（此處的原文為“北端”。但據同一時期的調查，葡萄府管轄區域“東達高黎貢山及擔當力卡山，與滇屬菖蒲桶上帕知子羅接界，北與西康之察隅又名咱輿毗連，南接彼所強占之拖角廳、江心坡及密支那，西以枯門嶺與戶拱分界”；江心坡“長約八九百裏”(尹明德：《雲南北界勘察記》，1933年鉛印本，第226、247頁)。據此，這裏的文字不應為“北端”，而應為“南端”。）”。而“麥克馬洪線”就是沿擔當力卡山向東南走，在跨過獨龍江後，向東攀上高黎貢山直到伊索拉希山口。
這樣，英國經過多年經營，控製了“麥克馬洪線”以南的滇緬未定界地區。英國在未定界地區的推進引起了中國的關注。1922年，中國要求英方“立將拖角廳取消，並希派員會同勘定尖高山至扒拉大山脊(恩梅開江西岸)為止之一段界線”，但未得到答複。1926年，騰越界務研究會派代表赴京請願，並建議：“一、請照會英國政府從速撤退侵入沁坡軍隊，並須保證以後不再有類似此項事件之發生。二、被擄之山官十一人，須早釋回。三、凡屬中國邊陲及滇緬未定界內，不能任意進兵。”但交涉結果仍是“我雖聲嘶力竭，但英方則胸有成竹，毫不為動”。
1929年，中英兩國曾對北段邊界進行勘察。但因英方堅持以高黎貢山為界，交涉仍無結果。當時中國曾照會英方：尖高山、片馬、拖角、扛心坡等地區，以迄俅夷區域，均為未定界；將來會勘時，雙方任何經營均作無效。1941年，中國再次提議談判北段界務，但因太平洋戰爭爆發，“此事遂暫擱置”。
應指出的是，這時的中國政府並不清楚“麥克馬洪線”一事。直到1953年，西藏地方政府才向中央上交了“麥克馬洪線”原圖，並說明，那時除達賴十三世及少數幾個大官外，誰也不知有此圖。
1948年緬甸獨立， “麥克馬洪線”以南地區被劃人緬甸由景頗族建立的克欽邦。從底富山口到伊索拉希山口的那段“麥克馬洪線”，也就從“中英邊界”問題變成了中緬邊界問題。
二、中緬邊界中“麥克馬洪線”問題的解決
(一)中緬邊界談判的準備
新中國成立後對邊界問題采取了維持現狀的政策。但周恩來也認識到，這並非“長遠的政策”，而隻是“權宜措施”，並指出：“我們同周邊國家都有邊界糾葛，解決好這個問題是十分重要的。”“(中緬)兩國發表和平共處五項原則的聲明後，——像邊界問題等勢將提上日程。”為此，周恩來在1954年就曾要求抓緊研究邊界問題，以便因勢利導，避免落後於事態的發展。
由於反華勢力的煽動，一些鄰國對中國是心懷恐懼的。1954年6月周恩來訪緬時，緬甸總理吳努就說：緬甸政府一直懷疑中國對緬甸有領土野心，為此甚感恐懼。因此，如何妥善解決邊界問題以爭取緬甸和穩定周邊，就成為中國不能不考慮的問題。但由於邊界問題的複雜性，中國又主張在邊界談判前要有充分的準備。
在上述訪問中，當吳努提出邊界問題時，周恩來說：“希望有一點時間，把情況弄清楚後再正式商談。”針對緬甸的恐懼心理，周恩來指出：新中國奉行的是和平外交政策。我們立國的根本原則是把自己的國家搞好，我們沒有任何領土野心。隨後發表的聯合聲明也說：和平共處五項原則是“指導中國和緬甸之間關係的原則”。
1954年12月吳努訪華，與周恩來就邊界問題交換了意見。當時，中緬邊界除北段未定界外，還有兩處存在問題：一處是中緬邊界南段的佧佤山區。1894年的中英《續議滇緬界、商務條款》和1897年的中英《續議緬甸條款》對這段邊界都有規定，但因有關條文自相矛盾，這段邊界未能確定。1941年，英國迫使處於抗戰危急關頭的中國政府劃定了這段邊界，把與中國關係密切的班洪、班老部落的部分轄區劃歸了緬甸，這就是“1941年線”。其後太平洋戰爭爆發，這段邊界沒能標定。緬甸獨立後，把“1941年線”以西地區劃入緬甸的撣邦，但未能進行有效控製。1952年，中國人民解放軍追殲國民黨殘敵時進駐了“1941年線”以西地區。
另一處是中緬邊界中段的猛卯三角地。1897年的《續議緬甸條款》承認猛卯三角地“為中國之地”。但由於英國在該地修築了公路，因而在上述條約中英國又以“永租”名義取得了對它的管轄權。緬甸獨立後繼承了這種“永租”關係。在1954年12月的會談中，中方認為中緬邊界南、北兩段都存在問題；緬方則認為南段邊界（此處雙方所說的“南段邊界”是指尖高山以南的全部中緬邊界，事實上包括了中緬邊界的中段和南段。）是已定界，隻有北段邊界存在問題。
關於邊界談判，中方仍表示需要做準備工作；緬方也承認確實需要準備。盡管存在分歧，但會後發表的聯合公報仍肯定了“中緬兩國邊界尚未完全劃定”的事實，並指出“有必要根據友好精神，在適當時機，通過正常的外交途徑解決此項問題”。此外，雙方還達成了對未定界維持現狀的默契。周恩來曾指出：“根據中緬兩國總理一九五四年會談公報，未定界應該由雙方談判解決，當時雙方的默契是維持現狀。”
受材料限製，我們對當時中緬關於“麥克馬洪線”的交涉並不清楚。但據相關事實推斷，雙方顯然談到了“麥克馬洪線”，並同意在談判解決前也應“維持現狀”。隻是由於問題的敏感性，雙方隻是達成“默契”罷了。此前周恩來曾對印度總理尼赫魯說：“麥克馬洪線”不僅中印邊界有，而且在中緬邊界也有——這條線中國政府不能承認，但是目前維持現狀。雖然周恩來是在談到中印邊界時說這番話的，但可以推測，對同樣存在於中緬之間的“麥克馬洪線”，周恩來應有同樣的看法。因此，在中緬對未定界達成“維持現狀”的默契時，至少在中國看來，是把“麥克馬洪線”涉及的那段邊界包括在內的。
中緬之間的這一默契，使雙方沒有因邊界問題發生過多爭論，從而維持和發展了兩國間的友好關係，為邊界談判贏得了準備時間。
(二)中緬邊界談判的開始
1955年11月，中緬兩國在“1941年線”以西的黃果園發生武裝衝突。(那天清晨，邊界線上大霧濃密，能見度差。當中國軍隊巡邏到黃果園附近時，同緬甸軍隊相遇，由於弄不清情況，互相開了槍。)國際反華勢力乘機鼓噪中國對外擴張，緬甸報紙也攻擊中國侵入緬甸。因此，解決中緬邊界問題已成為當務之急。1956年8月，周恩來會見緬甸駐華大使吳拉茂。在會談中，吳拉茂交給周恩來一封緬甸總理吳巴瑞的信，信中強調了緬甸國內存在的困難，希望中國政府接受其對邊界問題的觀點。
針對緬方“北段是未定界，南段的邊界已定”的觀點，周恩來說：應該“在五項原則和友誼的基礎上，找到有利於雙方的解決辦法”；“應該按照吳努的建議，成立關於邊界問題的聯合委員會。這個委員會應該談判解決南北兩段邊界問題”；“在南北兩段的緊張局勢應該緩和下來”。
關於具體方案，周恩來提出：“在南段，即使我們承認一九四一年線是有困難的，但是，我們還是願意考慮把中國軍隊撤離一九四一年線以西的地區。我們同時要求在北段，緬甸軍隊也從片馬、崗房、古浪這三個同樣由英國文件承認是中國的地方撤走。”周恩來還說：“南北兩段應該同時解決”，“否則就不能尋找到解決的辦法”。
1956年10—11月，周恩來在北京與緬甸前總理吳努的會談中，重申雙方分別從“1941年線”以西和片馬、崗房、古浪地區撤軍外，還提出了全麵解決邊界問題的建議：在北段，按照傳統習慣線劃界，就是在尖高山以北、恩梅開江以東；“中緬北段邊界可以劃到接上‘麥克馬洪線—的一點為止，但是這是我們之間的一個默契”；“將來劃界時，把——片馬等三地劃入中國。這一點現在我們也不宣布，便於緬甸做工作”。關於“1941年線”，“一方麵說這段邊界應該是一九四一年線，另一方麵也承認一九四一年線是英國乘中國之危強加於中國的。現在既已成為事實，就應該維持下來。”關於猛卯三角地，“這塊土地最好由中國收回，但是因為緬甸有公路通過，我們願意提出這個問題來商量，究竟如何收回。”
周恩來還提出把三段邊界問題“聯係起來解決”的主張，認為“這個方式比較好，緬甸的要求可以得到滿足，也照顧了中國人(民)的感情”。對於中方的建議，吳努認為“這是照顧雙方利益的公平合理的建議”。會後發表的聯合公報宣布：“中國軍隊將撤出一九四一年線以西地區，緬甸軍隊將撤出片馬、崗房、古浪三個地方。”1956年底，中緬兩國完成了撒軍工作。
但中緬邊界談判不僅僅是政府的事，它也受到中國民眾的關注。對英國在滇緬未定界地區的侵略，許多人記憶猶新，況且該地區曾歸中國管轄，因此要求改變邊界現狀的輿論十分強烈。一些專家學者就提出，“中緬北段未定界應以恩梅開江為界，否定英方留下的以高黎貢山為界的主張”。鑒於這些不同意見，周恩來對曆史資料進行了更加深入的研究，並認真聽取了各方的意見。經過準備，周恩來1957年3月在全國政協作了關於中緬邊界問題的報告。
他首先回顧了中國地圖對中緬邊界畫法的變遷，如前所述，清朝並未管轄原茶山轄地以西地區，清朝官方地圖所標邊界均未超過高黎貢山。但在民國時期，由於受到片馬事件的刺激，1917年出版的《中國新輿圖》把江心坡標在中國一邊；1933年申報館出版的雲南省分省地圖則把江心坡的一部分劃進中國。1942年國民黨政府出版的一張地圖更是把邊界劃到了枯門嶺，希望以此來掩飾他們在“1941年線”上的損失。雖然這張圖給中國人留下了很深的印象，但國民黨政府並未控製高黎貢山以西地區。
新中國成立後，中國地圖出版社1953年委托私人出版的地圖也把邊界畫在高黎貢山以西，但聲明不是政府審定的。周恩來對此解釋說：因為邊界上有許多問題沒有解決，如果中國政府批準出版這本地圖，我們的四鄰都會不安。但該地圖同樣在中國各界人士中留下了深刻印象。因此，中國政府關於中緬邊界的劃界建議雖在1956年1月得到全國人大常委會的批準，但實際上不少人是想不通的。一位人大代表就曾反映：“根據地圖，我感覺很大的不安。”對地圖的這種變化，周恩來指出：地圖的變化“說明我們(的)地圖是一件事，實際的情況是一件事，交涉又是一件事。這三件事並不吻合”。“製圖時要把實際和交涉之間有一個交代，可是我們過去的地圖——沒有交代的，所以愛國人士看到這樣的地圖當然很高興”。
關於解決邊界問題的根據，周恩來認為：“我們應該把清末時候的情況仔細研究一下，作為根據。這是我們研究邊界問題最主要的根據，曆史的根據。”周恩來讚揚了在中緬邊界問題上同英帝國主義作鬥爭的愛國主義立場，認為“與帝國主義必須寸土必爭”，但也指出：“現在(中緬)兩個國家的情況發生了根本的變化——兩個國家——建立了友好關係。在這個基礎上來解決問題不能相同。”“我們提出的解決北段的要求不能過高。我們的曆史根據和政治理由必須結合起來，取現實的態度來解決。”“我們的目的是求和緩，而引起一個很大的緊張，這很不利。”
1957年7月，周恩來又在全國人大作了關於中緬邊界問題的報告。報告首先說明：“我國和其他國家之間所有懸而未決的問題，都應該通過和平協商的途徑，求得公平合理的解決。”“我們——在國際事務中一貫奉行的政策，就是爭取世界局勢的和緩，爭取同世界各國，特別是同我們的鄰國和平共處。這個政策有利於我們國家的社會主義建設，也符合於世界各國人民的利益。我國政府在處理中緬邊界問題時所根據的，也正是這個基本的和平外交政策。”“我國政府在解決中緬邊界問題上所采取的立場，是從維護我國的民族利益出發的，同時也是從促進中緬友誼和亞非各國團結的利益出發的。”
針對國內的不同觀點，周恩來指出：“必須認真地對待曆史資料，必須以正確的立場和觀點對曆史資料進行科學的分析和判斷，把可以作為法理依據的曆史資料同由於情況變化隻有參考價值的曆史資料加以區別。同時，更要注意到中緬兩國已經發生的具有曆史意義的根本變化，那就是，中國和緬甸已經分別擺脫了原來的半殖民地和殖民地地位，成為獨立的和互相友好的國家。緬甸政府繼承了原來受英國統治的地區，不同民族的自治邦同緬甸本部組成了緬甸聯邦。我國政府接管了國民黨政府所管轄的地區。在處理中緬邊界問題的時候，必須注意到這些曆史變化，同時也要按照一般國際慣例來對待過去簽訂的有關中緬邊界的條約。隻有把以上各點結合起來考慮，才能夠正確地運用曆史資料，求得中緬邊界問題的公平合理的解決。”
周恩來除了對南段和中段的劃界建議作了說明外，也對北段的建議作了闡述：“從伊索拉希山口以北到底富山口的部分，可以按照習慣邊界線劃界；從伊索拉希山口到尖高山的一段，除片馬、崗房、古浪地區應該歸還中國以外，原則上可以按怒扛、瑞麗扛(又名龍川江)、太平江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺劃定邊界。”周恩來還強調：中國政府針對這三段邊界提出的原則性建議中的各點，“應該作為一個整體聯係起來加以考慮”。
從上述內容可以看出，中國盡管不承認“麥克馬洪線”，但仍建議按照“習慣邊界線”來劃界。而這裏所說的“習慣邊界線”，就包括從伊索拉希山口到底富山口的“麥克馬洪線”。對中國政府如此稱呼這段“麥克馬洪線”的原因，周恩來曾解釋說：從伊索拉希山口至底富山口的“習慣線”，我們不願用“麥克馬洪線”這一名稱，因為我們不願承認英國和西藏訂的密約，它是地方政府訂的，未經中國政府批準，而且目前西藏政府也反對這條“密線”，認為它是不公平的。而中國政府對“麥克馬洪線”的這一態度是“根據曆史事實和實際情況進行調查研究的結果”，“是從維護我國的民族利益出發的，同時也是從促進中緬友誼和亞非各國團結的利益出發的”，是“為了中緬友好，為了安定我們(中緬)之間的邊界”。而且中國政府的這一主張不是孤立的，關於中緬邊界問題的各項建議是“作為一個整體聯係起來加以考慮”的。
(三)中緬邊界問題的具體協商
1957年2月4日，周恩來收到緬甸總理吳巴瑞的一封信。由於國內的壓力，吳巴瑞還是希望中國接受緬甸從英國繼承下來的邊界狀況：在南段承認“1941年線”；在中段把猛卯三角地無條件地交由緬甸支配。僅有的修正是，在北段把包括片馬、崗房、古浪在內的50平方英裏(約合130平方公裏)土地交還中國。
1957年7月26日，周恩來致信緬甸總理吳努，正式提出解決中緬邊界問題的具體建議：在北段，從伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按習慣邊界線劃界；從伊索拉希山口至尖高山的一段，除片馬、古浪、崗房三處各寨地區應該歸還中國以外，原則上同意以怒江、瑞麗江、太平江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺劃定邊界；至於應該歸還給中國的片馬、古浪、崗房三處各寨地區的麵積，中國政府根據曆史上可以依據的事實和雙方行政管理的方便等因素，建議要大一些。在南段和中段，除要求作某些調整以外，同意按照“1941年線”定界；中國政府所要求的調整是把班洪部落和班老部落在“1941線”以西的轄區劃歸中國；如果緬甸政府同意上述調整建議，中國政府願意把屬於中國的猛卯三角地移交給緬甸，成為緬甸領土的一部分。中國政府認為，以上各點具體建議應該作為一個整體聯係起來考慮。
但在1957年9月的中緬談判中又出現了新的分歧。在中緬邊界的最北部分，雙方此前已經達成按照“習慣邊界線”(即“麥克馬洪線”)劃界的默契。可是，吳巴瑞在1957年2月4日信中所附地圖和周恩來1957年7月26日信中所附地圖對這條線的畫法卻有很大出入。而緬方的解釋是：“在麥克馬洪的備忘錄中——說以伊洛瓦底江和布拉馬卜特拉江的分水嶺為界。實際上，緬甸認為隻提伊洛瓦底江流域就可以。”“原圖上獨龍江直流到——圖上的紅線(麥線)，而經勘測後發現是流到——圖上的藍線(吳巴瑞信中圖)，因此現在采取紅線就是沒有意義的。”
由此可見，新的分歧是因緬方對“麥克馬洪線”的修改造成的。而其修改的依據是，麥克馬洪當年是主張以分水嶺劃界的，但根據“麥克馬洪線”原圖在地麵標定這條線時，卻發現它把伊洛瓦底江流域的獨龍江地區劃歸了中國。吳巴瑞地圖中的藍線，是根據分水嶺對“麥克馬洪線”進行修改後得來的。如果接受緬甸的這一主張，中國將失去整個獨龍江流域。
針對緬方的上述主張，周恩來在談到如何確定這段邊界的具體走向時指出：“我的看法是進行實地勘察”，同時也要“根據友好關係來考慮”。“如果勘察的結果緬甸確實管到那個地方，中國可以否定麥克馬洪線，因為我們本來就是不願意采用麥克馬洪線。”為了推動問題的解決，周恩來還說：提議暫時不忙於解決具體問題，可按吳努的建議，成立聯合邊界委員會繼續處理邊界問題。我們達成一個君子協定共同進行勘察。但緬方仍堅持說：在邊界委員會動身前往勘察前，應該確定原則，原則應該是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水嶺”。針對緬方的這一態度，周恩來也強調說：在北段，確定“習慣線”必須經過勘察。如果吳努照顧我方的困難，同意在昆明談判的基礎上繼續努力，我們願意在片馬地區的麵積上作讓步。
1957年12月，緬甸副總理吳覺迎和總理吳巴瑞先後訪華。周恩來在同他們的會談中指出：中緬邊界問題是英帝國主義遺留下來的，中緬兩國政府對此都不負直接責任。“考慮到你們的困難，並且為了推動兩國就邊界問題盡速達成協議，我們建議兩國先成立邊界委員會，首先勘察伊索拉希山口至底富山口的一段中緬邊界線。在這段邊界上，除獨龍江流域外，可以大體上按照分水嶺進行勘察。這樣就給解決邊界的其他部分創造了有利條件。”
但緬方在1958年4月做出的答複依然是：關於從伊索拉希山口至底富山口的一段邊界，緬甸政府仍然希望雙方先確定以分水嶺為界，然後進行勘察；關於片馬、古浪、崗房地區，緬甸政府同意歸還中國，但是要求對吳巴瑞1957年2月4日信中所建議的交還地區的範圍不做任何修改；緬甸政府難於接受中國政府所提出的由緬甸將班洪、班老部落在“1941年線”以西的轄區劃歸中國以換取屬於中國的猛卯三角地的建議，要求中國政府同意由緬甸政府繼續保持對猛卯三角地的“永租”關係；緬甸政府希望雙方迅速達成協議，並組織聯合邊界委員會，勘察兩國最北段邊界情況，但是，認為必須先就前三點達成原則協議，才能著手組織這個委員會和進行實地勘察工作。
1958年7月30日，周恩來致信緬甸總理吳努，再次提議：關於伊索拉希山口至底富山口的一段，為雙方盡快消除還存在的分歧，從速成立邊界委員會，並且派出勘察隊去勘察這段邊界，可能仍是最切實有效的辦法；至於應該歸還中國的片馬、古浪、崗房三個地區麵積的大小，雙方在就整個邊界問題作進一步友好協商的過程中，是不難解決的；希望緬甸政府重新考慮中國政府提出的廢除猛卯三角地“永租”的具體辦法。
在這一階段，中緬在獨龍江流域產生了嚴重的分歧，而分歧的根源則在於“麥克馬洪線”的存在。它給了緬方爭取獨龍江流域的理由，認為應按分水嶺對“麥克馬洪線”予以修改。但對中方來說，根本不可能有什麽修改，因為我國並不承認“麥克馬洪線”。為了推動談判，周恩來提議成立邊界委員會，並派出勘察隊去勘察伊索拉希山口至底富山口的邊界，根據勘察的結果解決雙方在獨龍江流域的分歧，對緬甸歸還中國的片馬等地的麵積可以協商解決。但是由於“麥克馬洪線”問題的複雜性以及緬方對中段和南段問題的態度，同時也由於當時緬甸國內政局不穩，吳努一時無法采取有效措施，中緬邊界談判不得不告一段落。
(四)中緬邊界協定的簽訂與“麥克馬洪線”問題的解決
1958年8月，印度政府借口“地圖問題”向中國提出領土要求：印度外交部在1958年8月21日給中國駐印大使館的備忘錄中說：“印度政府注意到‘中國畫報—雜誌上(第95期，1958年7月號)第20—21頁上所刊載的一幅中國地圖，在這幅圖上中國的邊界——存在著明顯的不準確之處。”“印度政府謹建議對中國地圖應立即做必要的修正。”Notes，memoranda and letterse Rchanged and agreements signed between the governments of India and China,1954-1959; 1959：WhitePaper，NewDelhi：Ministry of External Affairs，1959，p．46．這樣，印度政府正式對包括“麥克馬洪線”以南9萬平方公裏中國領土在內的大片中國領土提出要求。
1959年8月和10月，中印雙方又分別在中印邊界東段和西段發生武裝衝突，中印邊境局勢驟然惡化，中印關係日趨緊張。
為了避免中緬關係因相似的邊界問題而受到影響，中緬兩國加快了解決邊界問題的步伐。1960年1月，緬甸總理奈溫應邀訪華。在會談中，周恩來強調：中國政府曆來希望中緬邊界問題能夠全盤解決，因此提出的方案包括各個方麵。為了友好，同時也為了便利問題的解決，周恩來除重申中國政府對中段和南段的建議外，又提出：對北段未定界，除片馬、古浪、崗房地區和獨龍江流域外，可按分水嶺定界，然後對這一段邊界進行勘察，並且豎立界樁；片馬、古浪、崗房地區原屬中國，對歸還中國地區的麵積，建議交由雙方組成的聯合委員會解決。
經過協商，中緬雙方在28日簽訂了《中緬友好和互不侵犯條約》及《中緬邊界協定》。《中緬邊界協定》規定：“自尖高山起到中緬邊界西端終點的全部未定界，除片馬、古浪、崗房地區以外，遵照傳統的習慣線定界，也就是說，從尖高山起沿著以太平江、瑞麗江、怒江、獨龍江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺——直到中緬邊界西端的終點為止。”“緬甸政府同意將屬於中國的片馬、古浪、崗房地區歸還中國。至於歸還給中國的這個地區的麵積，由聯合委員會——商談確定。”“為了廢除緬甸對——屬於中國的猛卯三角地區(即南碗指定區)所保持的‘永租—關係，中國政府同意把這個地區移交給緬甸，成為緬甸聯邦領土的一部分。作為交換，緬甸政府同意，把班洪部落和班老部落在1941年線以西的轄區劃歸中國，成為中國領土的一部分。”《中緬友好和互不侵犯條約》規定：“締約雙方保證互不侵犯，不參加針對另一方的軍事同盟。”
這一時期，中緬雙方排除了“麥克馬洪線”問題的幹擾，使中緬邊界談判獲得了重大突破。關於中緬談判取得這一進展的原因，有各種各樣的甚至是別有用心的猜測或解釋。那麽當事雙方又是怎樣解釋的呢?
周恩來曾不止一次地讚揚奈溫的果斷，他說，要不是奈溫，中緬邊界問題恐怕不會解決得這麽快。而奈溫則認為：關鍵是要互諒互讓，如果一方要另一方單方麵讓步，問題就解決不了。中緬雙方在1960年1月28日發表的聯合公報也說：“會談是以極其親切的精神和充分的互相諒解為特征的，並且導致了雙方在奈溫總理訪華期間簽訂：中華人民共和國和緬甸聯邦之間的友好和互不侵犯條約—和‘中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關於兩國邊界問題的協定—。”事實也的確如此。原來緬方堅持吳巴瑞1957年2月4日信中的主張，一度阻滯了談判的進程，影響了中緬邊界問題的解決。從中緬邊界協定的內容來看，緬方顯然改變了立場，其中包括放棄按照分水嶺對“麥克馬洪線”進行修改的主張。正是在緬方改變原來預設立場的情況下，中緬之間才達成了邊界協定。因此，正如周恩來對緬甸總理奈溫的評價那樣，奈溫的果斷對中緬邊界問題的順利解決起了重要作用。當然也正如奈溫本人所說，問題的解決“關鍵是要互諒互讓”，而中方關於中緬邊界問題的建議則是一貫體現這一精神的。
中緬邊界協定的簽訂，為徹底解決中緬邊界問題鋪平了道路。1960年10月，中緬兩國簽訂了《中緬邊界條約》，其中規定緬甸移交給中國的片馬、古浪、崗房地區的麵積增加為“153平方公裏，59平方英裏”。1961年1月，中緬雙方互換中緬邊界條約批準書。10月，中緬兩國簽訂了標界議定書，全麵解決了包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題。
三、對中緬解決“麥克馬洪線”問題的認識和思考
關於中緬解決“麥克馬洪線”問題的這段曆史，筆者認為，至少有以下幾個方麵需要注意。
第一，中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題的解決，首先是因為中緬雙方對這一問題采取了正確的態度。中國政府並不承認“麥克馬洪線”，但又注意到了以下事實：“麥克馬洪線”以南的未定界地區自清末以來已不歸中國管轄；而緬甸則在獨立後從英國繼承了這個地區，當地景頗族建立的克欽邦加入了緬甸聯邦，因而這片土地變更就會影響到緬甸的聯邦製度；緬甸作為中國的鄰邦和新獨立的民族主義國家，在國際上執行和平中立和對華友好的政策，這與中國政府奉行的和平外交政策是一致的，中國政府對緬甸自然不能不予以重視。
考慮到上述種種因素，中國政府對這一問題采取了既要考慮曆史背景又要考慮實際情況的態度：一是不承認“麥克馬洪線”的合法地位；二是從實際管轄情況出發，將“麥克馬洪線”視為“習慣線”的一部分；三是把“麥克馬洪線”問題和邊界中的其他問題“作為一個整體聯係起來加以考慮”；四是在實際劃界時，在全麵解決中緬邊界問題的基礎上，把“麥克馬洪線”作為“習慣線”的一部分而予以接受。
緬甸雖然在獨立後從英國繼承了“麥克馬洪線”以南地區，並說“麥克馬洪線”“並非強加於西藏”，但事實上仍采取了友好合作的態度：一是願意通過談判解決問題，（雖然僅僅是進行談判的問題，印度的態度卻完全不同。早在1952年，印度政府就認定：“麥克馬洪線南邊的領土是我們(印度)的，因而也就沒有什麽可以討論的。”[澳)內維爾—馬克斯韋爾：《印度對華戰事》，三聯書店1971年版，第75頁。）從一開始就與中國達成了維持現狀的默契；二是最終放棄了根據分水嶺對“麥克馬洪線”進行修改的主張，承認包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界北段都是未定界，否認了該線的有效性；三是接受了全麵解決邊界問題的原則，把片馬、古浪、崗房歸還中國，並在歸還地區的麵積上作了一定讓步，在中緬邊界的中段和南段接受了中國的建議。
緬甸之所以能夠采取這樣的態度，一是它本身確實有解決問題的誠意，二是它理解中國政府的立場和態度，認可中國的“友好和諒解”。
第二，中國政府對包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題的立場，是以曆史事實和實際情況為根據的，是把曆史根據和政治理由結合起來考慮的，是符合中國的國家利益的。關於中國政府在中緬邊界問題上采取的立場，有些人不能理解，甚至產生誤會。但通過前文的敘述不難看出，自清朝以來中國對中緬邊境北段的大部分地區就已經沒有任何管轄，新中國也完全接收了民國政府管轄的地區，甚至還通過談判，在友好合作的前提下，根據曆史和法律的依據，並充分考慮雙方的便利和民族感情，從緬方收複了一些地區。如果考慮到中國當時麵臨的國際、國內形勢，就會更易理解中國政府采取的這一立場是符合中國利益的。
在20世紀五六十年代，美國一直把遏製中國作為它在亞太地區的戰略目標。在政治上，美國竭力阻撓恢複中國在聯合國的合法席位以孤立中國；在經濟上，美國對中國實行禁運和封鎖；在軍事上，美國通過發展和加強與日本、韓國、中國台灣和東南亞國家的軍事合作以構築對中國大陸的軍事包圍。因此，中國除了發展和加強同社會主義國家的友好合作外，也需要同新興民族主義國家建立和發展友好關係的。1954年，毛澤東就曾對尼赫魯說：“在我們麵前站著一個強大的對手，那就是美國。美國隻要有機會，總是要整我們，因此我們需要朋友。”
但是，由於包括緬甸在內的不少民族主義國家對中國頗有疑慮，擔心中國進行擴張，因此，中國必須設法取得它們的信任。正如周恩來在1957年所說：“我們社會主義國家當然不擴張，但人家不信，所以要用實際行動使它們慢慢相信，爭取和平共處。在十年內要努力解決同鄰國的邊界問題，先從緬甸開始，解決後它們就放心了。”對中國的鄰邦緬甸來說，如果不能信任中國，很有可能倒向西方。1954年12月，吳努就曾坦率地說：“雖然緬甸靠它自己可能沒有能力幹涉中國的內政，但如果它容許自己被中國的敵人利用作走卒的話，——有一些要害地點可以提供出來，用作對中華人民共和國可能進行攻擊的海空軍戰略基地。”因此，中國政府在處理中緬邊界問題時所根據的和平外交政策，拋開意識形態的因素不論，在當時的國際環境中也是符合中國的國家安全和國際戰略目標的。
中國政府對中緬邊界問題的立場，也是從中國社會主義建設的大局出發的。新中國成立時，中國國內瘡痍滿目，百廢待興，迫切需要一個和平的國際環境進行國內建設。1954年8月，毛澤東就曾提到：“我們的國家現在還很窮，如果能得到幾十年和平就好了。”同年10月，毛澤東又再次指出：“我們現在需要幾十年的和平，至少幾十年的和平，以便開發國內的生產，改善人民的生活。我們不願打仗。假如能創造這樣一個環境，那就很好。”
類似的話，周恩來也曾說過很多次。因此，中國政府在處理中緬邊界問題時所根據的和平外交政策也是有利於中國的國內建設的。周恩來在1956年1月接見巴基斯坦大使時曾指出：“中國同一些國家還有邊界問題沒有解決好。如果使所有問題都嚴重化，那就會天天吵架，我們就沒有精力進行建設了。”
但由於中緬兩國簽訂邊界條約時，中印之間正因邊界問題而發生爭端，因此當時就有人揣測，認為中國之所以與緬甸訂立邊界條約，“隻不過是為了使印度為難”。對此，馬克斯韋爾評價說：“這種解釋是產生於這樣的一種看法：即認為中國所做的任何事情都不是某樁事本身是否合情合理和實際可行，而是別有用心或懷有惡意的。對這樣的解釋就無從反駁了。”事實上，中國解決包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題的原則早在中印爭端出現之前就已確定了，在實際解決問題時也沒有任何改變。如果注意到這一事實，上述揣測自會無從立足。
此外還須注意的是，中國人民基於民族感情，對政府解決涉及“麥克馬洪線”的中緬北段未定界的主張曾出現過不同意見。那麽該怎樣解決涉及民族感情的邊界問題呢?對此，周恩來在解決包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題的過程中也給出了一個答案，即：人民的這種感情是可以理解的；但是人們必須看到，在解決邊界問題時，“曆史根據和政治理由必須結合起來，取現實的態度來解決”；隻有在此基礎上，才能通過談判協商和互諒互讓，全麵徹底地解決問題。
如果不是基於友好和互諒互讓的真誠願望，隻有一方讓步而另一方堅持不讓，是不可能解決問題的。研究中印邊界問題的阿拉斯太爾—蘭姆對中緬邊界問題的解決方式曾給予很高的評價，他說：“一條邊界，就像國家的其他產物一樣，是一個曆史的現象。通過努力弄清楚目前狀況是怎樣形成的，通過研究邊界爭端中各種參加者(包括地方一級和國家一級的)的過去和現在的種種動機，人們就必然能夠對邊界究應何在得出一個公正的結論。隻要抱有一定程度的善意，要找到一個可以滿足雙方主要要求的公式，應當是可能的。當然，這樣一個公式不可避免地會涉及雙方都要作出某些讓步；但是目標應是使讓步達到最小限度，並設法使雙方的讓步互相平衡。有些觀察家會同意，在1960年初已經為中緬邊界找到了這樣一個公式。”
因此，中緬解決包括“麥克馬洪線”在內的邊界問題的曆史經驗，對於遺留至今的中印邊界問題的解決，也將是一種有益的借鑒。
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2007年09月05日 人民網 作者： 劉金潔
[摘 要]中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題是英國在中國西南邊疆進行殖民擴張的產物。中緬雙方通過友好協商，本著互諒互讓的精神，在1961年全麵解決了包括“麥克馬洪線”問題在內的中緬邊界問題。中緬成功解決“麥克馬洪線”問題的經驗，對中印邊界問題的解決具有借鑒意義。
“麥克馬洪線”是1914年英國殖民者片麵劃出的英屬印度(當時緬甸是英屬印度的一個省)與中國西南地區的一段邊界。該線從不丹向東，大致沿喜馬拉雅山山脊直到高黎貢山北段的伊索拉希山口，涉及中印邊界東段及中緬邊界北段的一部分。
一、中緬邊界中“麥克馬洪線”問題的由來
英國在1885年完成了對緬甸的吞並，將緬甸並入英屬印度，開始與中國雲南省有了“共同的邊界”。中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題，是英國在中國西南邊疆進行殖民擴張的產物。
(一)近代中緬邊境北段地區的狀況和英國的殖民擴張
1．中緬邊境北段地區的居民和行政管轄
本文所說的中緬邊境北段，是指西藏察隅以南、尖高山以北、高黎貢山以西、印度阿薩姆以東地區。該地位於喜馬拉雅山和橫斷山的交會處，屑伊洛瓦底江流域。這裏的主要山川自西向東依次為巴特開山、更的宛河(欽敦江)、枯門嶺(克欽山)、邁立開江、江心坡、恩梅開江和高黎貢山；其中巴特開山與枯門嶺又統稱為野人山。這裏的居民有景頗族(克欽族)、獨龍族和傣族(撣族)。景頗族遍布除恩梅開江支流獨龍江流域以外的整個地區；獨龍江流域為獨龍族的主要聚居地；喜馬拉雅山山麓的坎底(葡萄)主要居住著傣族；恩梅開江支流狄子江、狄不勒江、駝洛江流域及邁立開江支流木裏江流域也有部分獨龍族，江心坡一帶也零星分布著傣族。
獨龍族聚居的獨龍江流域在元代屬麗江路；明洪武十七年(1384年)後，該地歸麗江土知府；到清代中葉，則直接受維西康普土千總管轄；。嘉慶初年，獨龍江上遊地區被贈與西藏察瓦隆土千總。光緒三十四年(1908年)，雲貴總督錫良派夏瑚巡視了獨龍江(俅江，又稱猠江)一帶，逐村委派原來的頭人為夥頭和甲頭，並分別發給委任狀一張和小紅帽一頂。1930年，中國內政部及外交部會派滇緬界務調查專員尹明德等人進行調查時，還發現獨龍江下遊地區仍有宣統年間發給的印照文件。1912年，獨龍江地區被劃歸菖蒲桶(今貢山)殖邊公署。同年，雲南迤西國民軍總司令李根源派“怒俅殖邊隊”進駐怒江和獨龍江地區，並設“怒俅殖邊總局”於蘭坪縣營盤街，就近領導殖邊各隊的工作。
中緬邊境北段的其他地區也曾屬中國管轄。唐朝時，這一帶屬南詔政權轄區。明永樂二年(1404年)在此置孟養軍民宣慰使司，其地“北極吐蕃，西通天竺，東南鄰於緬”。永樂五年和六年，孟養轄地中先後分出茶山、裏麻二長官司。茶山轄地在恩梅開江支流小江流域，裏麻轄地在江心坡一帶。但到萬曆末年，孟養一度為緬甸控製；清順治十八年(1661年)，盂養又與緬甸同時降清。但清朝對該地並未進行直接控製，而是以“徼外”對待的。乾隆三十四年(1769年)，傅恒率兵征緬，再次占領孟養；傅恒撤兵後，盂養又被緬甸占去，但緬甸後來也未控製孟養。裏麻、茶山二長官司自其長官明末奔入內地後就已廢棄，但原茶山地區在清代仍屬中國。
乾隆十六年(1751年)，雲貴總督碩色奏稱：“片馬、漁洞二寨——與保山縣之登埂等寨隔離不遠，應將此二寨一並改歸保山縣管轄。”“官寨、上樓、堯戛、把仰、大塘、明光、派賴、習降、古永、魯仰、滇灘各寨附近騰越，應歸騰越廳管轄。”此後，清朝將上述小江流域地區分別劃歸保山縣和騰越廳。光緒三十四年(1908年)夏瑚也曾調查過恩梅開扛和邁立開江一帶，證實恩梅開江支流狄於江、狄不勒江流域“向在化外，無人管束”；邁立開江支流狄滿江地區或“無人管束”，或“歸木王管束”。夏瑚雖提議“於獨江設一知縣，管轄貓江及狄子、狄不勒兩江”，“於狄滿設一知縣，管轄狄滿、脫洛兩江”，但不久清朝滅亡，中國政局動蕩，對該地區已無暇顧及。
2．英國在中緬邊境北段地區的殖民擴張
英國吞並緬甸不久即北進占有了八莫，1891年又侵入野人山和江心坡南端，占領了麻陽、壘弄兩寨。1894年中英《續議滇緬界、商務條款》規定“北緯二十五度三十五分之北一段邊界，俟將來查明該處情形稍詳，兩國再定界線”。這樣，尖高山一線以北就成了未定界地區（條約中規定了尖高山往西南方向的中緬界線，因此尖高山就成為中緬北段邊界的起點）。
1898年，英國要求中國“於思買卡河(即恩梅開江)與薩爾溫江(即怒江)中間之分水嶺西境，不得有於預地方治理之舉”，企圖以伊洛瓦底江與怒江的分水嶺高黎貢山為界，以達到侵占全部未定界地區的目的。此後英國始終堅持以高黎貢山為界，並在1905年提出了以該山為界的“紫色線”（清末中緬北段界務交涉有所謂的“舊五色線圖”，“紫色線”為其中之一。其餘四條線均為中方提出，分別是：參加中英會勘的中國代表石鴻韶提出的“綠色線”、以後清政府外務部提出的“藍色線”、雲貴總督依據洋務局的意見提出的“黃色線”、1900年清政府總理衙門提出的“紅色線”。中方提出的四條線均未超過恩梅開江）。為達到這一目的，英軍1900年侵入小江流域的茨竹、派賴等寨，槍殺一百多名中國官兵。
20世紀初，清政府在西藏和川滇邊實施“新政”並加強對邊境地區的控製；英國一些官員驚呼“中國威脅”，認為“中國已來到了印度的大門口，必須正視和處理這一問題”。於是，英印總督明托在1910年提出了沿東喜馬拉雅山直到滇緬邊境北部建立“戰略邊界”的計劃；這條“戰略邊界”從“達旺縣的楔形地帶邊緣，沿東北方向伸展至北緯29度，東經94度，再向東南——進至察隅河與伊洛瓦底江分水嶺，再沿這一分水嶺伸展至伊洛瓦底江與薩爾溫江分水嶺”。
此後，英國除了在中印邊界東段著手實施這一計劃外，也在中緬邊境北段采取了行動。1911年1月，英國侵占小江流域的片馬、古浪、崗房等寨，製造了“片馬事件”。此後英國雖然承認片馬、崗房、古浪屬於中國，但仍決定占領片馬等地，並在與中國交涉時聲稱：“現英國兵隊、巡警均駐在邊界，如中國派員前往必起衝突，若自量其力足以逐出英人，則不妨派員前往。”1912年，英軍沿邁立開江北上，掠取野人山地，直達坎底；1913年又由坎底向東，進人獨龍江下遊；1914年在坎底設葡萄府。
這一時期，英國對中緬邊境北段有了更多了解，為其在地圖上畫出“戰略邊界”提供了可能；而“麥克馬洪線”正是以這條“戰略邊界”為基礎的。
(二)中緬邊界中“麥克馬洪線”問題的產生
“麥克馬洪線”問題始於英國對西藏的侵略。西姆拉會議期間，英方代表麥克馬洪與西藏地方代表在1914年3月以秘密換文的方式劃出一條“藏印邊界”，即“麥克馬洪線”，把包括滇緬未定界在內的大片地區劃給英屬印度。1914年4月，麥克馬洪又迫使中國中央政府代表陳貽範草簽了英方提出的《西姆拉條約》及附圖，而“麥克馬洪線”則作為西藏與中國其他地區界線的一部分混入附圖。（有人懷疑“麥克馬洪線”根本就沒有出現在1914年4月27日草簽的<西姆拉條約)附圖上。見器昭義《英帝國主義與中國西南邊疆(1911—1947)》第60頁。由此可見，關於西姆拉會議的曆史仍有許多待解之謎。）
1914年7月，英藏雙方又背著陳貽範草簽（通常人們都說英藏雙方在1914年7月3日“簽訂”了《西姆拉條約》，但實際上英藏雙方代表並未正式簽字(Sdgned)，而隻是進行了“草簽”(Irdtialed)。參見Parshomm Mehra，The North-Eaxtom Frontier：A Documentary Study Of the Internecine Rivalry between lndia，Tibet and China，V01．1，1906—1914，Delhi，1979．p．115．），並簽署了一項從未發表過的聯合聲明，稱《西姆拉條約》對雙方具有約束力。
“麥克馬洪線”是英國為實現對其有利的“戰略邊界”而施展外交陰謀的結果，從未告知中國政府；對於三方草簽的《西姆拉條約》，中國政府在草簽的次日就“聲明取消”；對於英藏雙方背著中國政府所簽文件，中國政府雖不知其具體內容，但仍聲明“不能承認中國未經承諾之英藏所簽之約，或類似之文牘”。此後曆屆中國政府都堅持這一立場。因此，英國劃出的“麥克馬洪線”根本就是非法的、無效的。
但英國並未放棄實施其“戰略邊界”的計劃。1922年，英國在他戛設拖角廳，管理原茶山地區。1924年，英軍侵入枯門嶺以西的戶拱；1926年又人占江心坡，並擄走山官11人。此後英國廢葡萄府，將其下轄的葡萄廳、孫不拉蚌廳劃歸密支那府。其中葡萄廳轄地“東至高黎貢山及擔當力卡山以西，北極西康，西界印度阿薩密，南至恩西河及江心坡南端（此處的原文為“北端”。但據同一時期的調查，葡萄府管轄區域“東達高黎貢山及擔當力卡山，與滇屬菖蒲桶上帕知子羅接界，北與西康之察隅又名咱輿毗連，南接彼所強占之拖角廳、江心坡及密支那，西以枯門嶺與戶拱分界”；江心坡“長約八九百裏”(尹明德：《雲南北界勘察記》，1933年鉛印本，第226、247頁)。據此，這裏的文字不應為“北端”，而應為“南端”。）”。而“麥克馬洪線”就是沿擔當力卡山向東南走，在跨過獨龍江後，向東攀上高黎貢山直到伊索拉希山口。
這樣，英國經過多年經營，控製了“麥克馬洪線”以南的滇緬未定界地區。英國在未定界地區的推進引起了中國的關注。1922年，中國要求英方“立將拖角廳取消，並希派員會同勘定尖高山至扒拉大山脊(恩梅開江西岸)為止之一段界線”，但未得到答複。1926年，騰越界務研究會派代表赴京請願，並建議：“一、請照會英國政府從速撤退侵入沁坡軍隊，並須保證以後不再有類似此項事件之發生。二、被擄之山官十一人，須早釋回。三、凡屬中國邊陲及滇緬未定界內，不能任意進兵。”但交涉結果仍是“我雖聲嘶力竭，但英方則胸有成竹，毫不為動”。
1929年，中英兩國曾對北段邊界進行勘察。但因英方堅持以高黎貢山為界，交涉仍無結果。當時中國曾照會英方：尖高山、片馬、拖角、扛心坡等地區，以迄俅夷區域，均為未定界；將來會勘時，雙方任何經營均作無效。1941年，中國再次提議談判北段界務，但因太平洋戰爭爆發，“此事遂暫擱置”。
應指出的是，這時的中國政府並不清楚“麥克馬洪線”一事。直到1953年，西藏地方政府才向中央上交了“麥克馬洪線”原圖，並說明，那時除達賴十三世及少數幾個大官外，誰也不知有此圖。
1948年緬甸獨立， “麥克馬洪線”以南地區被劃人緬甸由景頗族建立的克欽邦。從底富山口到伊索拉希山口的那段“麥克馬洪線”，也就從“中英邊界”問題變成了中緬邊界問題。
二、中緬邊界中“麥克馬洪線”問題的解決
(一)中緬邊界談判的準備
新中國成立後對邊界問題采取了維持現狀的政策。但周恩來也認識到，這並非“長遠的政策”，而隻是“權宜措施”，並指出：“我們同周邊國家都有邊界糾葛，解決好這個問題是十分重要的。”“(中緬)兩國發表和平共處五項原則的聲明後，——像邊界問題等勢將提上日程。”為此，周恩來在1954年就曾要求抓緊研究邊界問題，以便因勢利導，避免落後於事態的發展。
由於反華勢力的煽動，一些鄰國對中國是心懷恐懼的。1954年6月周恩來訪緬時，緬甸總理吳努就說：緬甸政府一直懷疑中國對緬甸有領土野心，為此甚感恐懼。因此，如何妥善解決邊界問題以爭取緬甸和穩定周邊，就成為中國不能不考慮的問題。但由於邊界問題的複雜性，中國又主張在邊界談判前要有充分的準備。
在上述訪問中，當吳努提出邊界問題時，周恩來說：“希望有一點時間，把情況弄清楚後再正式商談。”針對緬甸的恐懼心理，周恩來指出：新中國奉行的是和平外交政策。我們立國的根本原則是把自己的國家搞好，我們沒有任何領土野心。隨後發表的聯合聲明也說：和平共處五項原則是“指導中國和緬甸之間關係的原則”。
1954年12月吳努訪華，與周恩來就邊界問題交換了意見。當時，中緬邊界除北段未定界外，還有兩處存在問題：一處是中緬邊界南段的佧佤山區。1894年的中英《續議滇緬界、商務條款》和1897年的中英《續議緬甸條款》對這段邊界都有規定，但因有關條文自相矛盾，這段邊界未能確定。1941年，英國迫使處於抗戰危急關頭的中國政府劃定了這段邊界，把與中國關係密切的班洪、班老部落的部分轄區劃歸了緬甸，這就是“1941年線”。其後太平洋戰爭爆發，這段邊界沒能標定。緬甸獨立後，把“1941年線”以西地區劃入緬甸的撣邦，但未能進行有效控製。1952年，中國人民解放軍追殲國民黨殘敵時進駐了“1941年線”以西地區。
另一處是中緬邊界中段的猛卯三角地。1897年的《續議緬甸條款》承認猛卯三角地“為中國之地”。但由於英國在該地修築了公路，因而在上述條約中英國又以“永租”名義取得了對它的管轄權。緬甸獨立後繼承了這種“永租”關係。在1954年12月的會談中，中方認為中緬邊界南、北兩段都存在問題；緬方則認為南段邊界（此處雙方所說的“南段邊界”是指尖高山以南的全部中緬邊界，事實上包括了中緬邊界的中段和南段。）是已定界，隻有北段邊界存在問題。
關於邊界談判，中方仍表示需要做準備工作；緬方也承認確實需要準備。盡管存在分歧，但會後發表的聯合公報仍肯定了“中緬兩國邊界尚未完全劃定”的事實，並指出“有必要根據友好精神，在適當時機，通過正常的外交途徑解決此項問題”。此外，雙方還達成了對未定界維持現狀的默契。周恩來曾指出：“根據中緬兩國總理一九五四年會談公報，未定界應該由雙方談判解決，當時雙方的默契是維持現狀。”
受材料限製，我們對當時中緬關於“麥克馬洪線”的交涉並不清楚。但據相關事實推斷，雙方顯然談到了“麥克馬洪線”，並同意在談判解決前也應“維持現狀”。隻是由於問題的敏感性，雙方隻是達成“默契”罷了。此前周恩來曾對印度總理尼赫魯說：“麥克馬洪線”不僅中印邊界有，而且在中緬邊界也有——這條線中國政府不能承認，但是目前維持現狀。雖然周恩來是在談到中印邊界時說這番話的，但可以推測，對同樣存在於中緬之間的“麥克馬洪線”，周恩來應有同樣的看法。因此，在中緬對未定界達成“維持現狀”的默契時，至少在中國看來，是把“麥克馬洪線”涉及的那段邊界包括在內的。
中緬之間的這一默契，使雙方沒有因邊界問題發生過多爭論，從而維持和發展了兩國間的友好關係，為邊界談判贏得了準備時間。
(二)中緬邊界談判的開始
1955年11月，中緬兩國在“1941年線”以西的黃果園發生武裝衝突。(那天清晨，邊界線上大霧濃密，能見度差。當中國軍隊巡邏到黃果園附近時，同緬甸軍隊相遇，由於弄不清情況，互相開了槍。)國際反華勢力乘機鼓噪中國對外擴張，緬甸報紙也攻擊中國侵入緬甸。因此，解決中緬邊界問題已成為當務之急。1956年8月，周恩來會見緬甸駐華大使吳拉茂。在會談中，吳拉茂交給周恩來一封緬甸總理吳巴瑞的信，信中強調了緬甸國內存在的困難，希望中國政府接受其對邊界問題的觀點。
針對緬方“北段是未定界，南段的邊界已定”的觀點，周恩來說：應該“在五項原則和友誼的基礎上，找到有利於雙方的解決辦法”；“應該按照吳努的建議，成立關於邊界問題的聯合委員會。這個委員會應該談判解決南北兩段邊界問題”；“在南北兩段的緊張局勢應該緩和下來”。
關於具體方案，周恩來提出：“在南段，即使我們承認一九四一年線是有困難的，但是，我們還是願意考慮把中國軍隊撤離一九四一年線以西的地區。我們同時要求在北段，緬甸軍隊也從片馬、崗房、古浪這三個同樣由英國文件承認是中國的地方撤走。”周恩來還說：“南北兩段應該同時解決”，“否則就不能尋找到解決的辦法”。
1956年10—11月，周恩來在北京與緬甸前總理吳努的會談中，重申雙方分別從“1941年線”以西和片馬、崗房、古浪地區撤軍外，還提出了全麵解決邊界問題的建議：在北段，按照傳統習慣線劃界，就是在尖高山以北、恩梅開江以東；“中緬北段邊界可以劃到接上‘麥克馬洪線—的一點為止，但是這是我們之間的一個默契”；“將來劃界時，把——片馬等三地劃入中國。這一點現在我們也不宣布，便於緬甸做工作”。關於“1941年線”，“一方麵說這段邊界應該是一九四一年線，另一方麵也承認一九四一年線是英國乘中國之危強加於中國的。現在既已成為事實，就應該維持下來。”關於猛卯三角地，“這塊土地最好由中國收回，但是因為緬甸有公路通過，我們願意提出這個問題來商量，究竟如何收回。”
周恩來還提出把三段邊界問題“聯係起來解決”的主張，認為“這個方式比較好，緬甸的要求可以得到滿足，也照顧了中國人(民)的感情”。對於中方的建議，吳努認為“這是照顧雙方利益的公平合理的建議”。會後發表的聯合公報宣布：“中國軍隊將撤出一九四一年線以西地區，緬甸軍隊將撤出片馬、崗房、古浪三個地方。”1956年底，中緬兩國完成了撒軍工作。
但中緬邊界談判不僅僅是政府的事，它也受到中國民眾的關注。對英國在滇緬未定界地區的侵略，許多人記憶猶新，況且該地區曾歸中國管轄，因此要求改變邊界現狀的輿論十分強烈。一些專家學者就提出，“中緬北段未定界應以恩梅開江為界，否定英方留下的以高黎貢山為界的主張”。鑒於這些不同意見，周恩來對曆史資料進行了更加深入的研究，並認真聽取了各方的意見。經過準備，周恩來1957年3月在全國政協作了關於中緬邊界問題的報告。
他首先回顧了中國地圖對中緬邊界畫法的變遷，如前所述，清朝並未管轄原茶山轄地以西地區，清朝官方地圖所標邊界均未超過高黎貢山。但在民國時期，由於受到片馬事件的刺激，1917年出版的《中國新輿圖》把江心坡標在中國一邊；1933年申報館出版的雲南省分省地圖則把江心坡的一部分劃進中國。1942年國民黨政府出版的一張地圖更是把邊界劃到了枯門嶺，希望以此來掩飾他們在“1941年線”上的損失。雖然這張圖給中國人留下了很深的印象，但國民黨政府並未控製高黎貢山以西地區。
新中國成立後，中國地圖出版社1953年委托私人出版的地圖也把邊界畫在高黎貢山以西，但聲明不是政府審定的。周恩來對此解釋說：因為邊界上有許多問題沒有解決，如果中國政府批準出版這本地圖，我們的四鄰都會不安。但該地圖同樣在中國各界人士中留下了深刻印象。因此，中國政府關於中緬邊界的劃界建議雖在1956年1月得到全國人大常委會的批準，但實際上不少人是想不通的。一位人大代表就曾反映：“根據地圖，我感覺很大的不安。”對地圖的這種變化，周恩來指出：地圖的變化“說明我們(的)地圖是一件事，實際的情況是一件事，交涉又是一件事。這三件事並不吻合”。“製圖時要把實際和交涉之間有一個交代，可是我們過去的地圖——沒有交代的，所以愛國人士看到這樣的地圖當然很高興”。
關於解決邊界問題的根據，周恩來認為：“我們應該把清末時候的情況仔細研究一下，作為根據。這是我們研究邊界問題最主要的根據，曆史的根據。”周恩來讚揚了在中緬邊界問題上同英帝國主義作鬥爭的愛國主義立場，認為“與帝國主義必須寸土必爭”，但也指出：“現在(中緬)兩個國家的情況發生了根本的變化——兩個國家——建立了友好關係。在這個基礎上來解決問題不能相同。”“我們提出的解決北段的要求不能過高。我們的曆史根據和政治理由必須結合起來，取現實的態度來解決。”“我們的目的是求和緩，而引起一個很大的緊張，這很不利。”
1957年7月，周恩來又在全國人大作了關於中緬邊界問題的報告。報告首先說明：“我國和其他國家之間所有懸而未決的問題，都應該通過和平協商的途徑，求得公平合理的解決。”“我們——在國際事務中一貫奉行的政策，就是爭取世界局勢的和緩，爭取同世界各國，特別是同我們的鄰國和平共處。這個政策有利於我們國家的社會主義建設，也符合於世界各國人民的利益。我國政府在處理中緬邊界問題時所根據的，也正是這個基本的和平外交政策。”“我國政府在解決中緬邊界問題上所采取的立場，是從維護我國的民族利益出發的，同時也是從促進中緬友誼和亞非各國團結的利益出發的。”
針對國內的不同觀點，周恩來指出：“必須認真地對待曆史資料，必須以正確的立場和觀點對曆史資料進行科學的分析和判斷，把可以作為法理依據的曆史資料同由於情況變化隻有參考價值的曆史資料加以區別。同時，更要注意到中緬兩國已經發生的具有曆史意義的根本變化，那就是，中國和緬甸已經分別擺脫了原來的半殖民地和殖民地地位，成為獨立的和互相友好的國家。緬甸政府繼承了原來受英國統治的地區，不同民族的自治邦同緬甸本部組成了緬甸聯邦。我國政府接管了國民黨政府所管轄的地區。在處理中緬邊界問題的時候，必須注意到這些曆史變化，同時也要按照一般國際慣例來對待過去簽訂的有關中緬邊界的條約。隻有把以上各點結合起來考慮，才能夠正確地運用曆史資料，求得中緬邊界問題的公平合理的解決。”
周恩來除了對南段和中段的劃界建議作了說明外，也對北段的建議作了闡述：“從伊索拉希山口以北到底富山口的部分，可以按照習慣邊界線劃界；從伊索拉希山口到尖高山的一段，除片馬、崗房、古浪地區應該歸還中國以外，原則上可以按怒扛、瑞麗扛(又名龍川江)、太平江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺劃定邊界。”周恩來還強調：中國政府針對這三段邊界提出的原則性建議中的各點，“應該作為一個整體聯係起來加以考慮”。
從上述內容可以看出，中國盡管不承認“麥克馬洪線”，但仍建議按照“習慣邊界線”來劃界。而這裏所說的“習慣邊界線”，就包括從伊索拉希山口到底富山口的“麥克馬洪線”。對中國政府如此稱呼這段“麥克馬洪線”的原因，周恩來曾解釋說：從伊索拉希山口至底富山口的“習慣線”，我們不願用“麥克馬洪線”這一名稱，因為我們不願承認英國和西藏訂的密約，它是地方政府訂的，未經中國政府批準，而且目前西藏政府也反對這條“密線”，認為它是不公平的。而中國政府對“麥克馬洪線”的這一態度是“根據曆史事實和實際情況進行調查研究的結果”，“是從維護我國的民族利益出發的，同時也是從促進中緬友誼和亞非各國團結的利益出發的”，是“為了中緬友好，為了安定我們(中緬)之間的邊界”。而且中國政府的這一主張不是孤立的，關於中緬邊界問題的各項建議是“作為一個整體聯係起來加以考慮”的。
(三)中緬邊界問題的具體協商
1957年2月4日，周恩來收到緬甸總理吳巴瑞的一封信。由於國內的壓力，吳巴瑞還是希望中國接受緬甸從英國繼承下來的邊界狀況：在南段承認“1941年線”；在中段把猛卯三角地無條件地交由緬甸支配。僅有的修正是，在北段把包括片馬、崗房、古浪在內的50平方英裏(約合130平方公裏)土地交還中國。
1957年7月26日，周恩來致信緬甸總理吳努，正式提出解決中緬邊界問題的具體建議：在北段，從伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按習慣邊界線劃界；從伊索拉希山口至尖高山的一段，除片馬、古浪、崗房三處各寨地區應該歸還中國以外，原則上同意以怒江、瑞麗江、太平江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺劃定邊界；至於應該歸還給中國的片馬、古浪、崗房三處各寨地區的麵積，中國政府根據曆史上可以依據的事實和雙方行政管理的方便等因素，建議要大一些。在南段和中段，除要求作某些調整以外，同意按照“1941年線”定界；中國政府所要求的調整是把班洪部落和班老部落在“1941線”以西的轄區劃歸中國；如果緬甸政府同意上述調整建議，中國政府願意把屬於中國的猛卯三角地移交給緬甸，成為緬甸領土的一部分。中國政府認為，以上各點具體建議應該作為一個整體聯係起來考慮。
但在1957年9月的中緬談判中又出現了新的分歧。在中緬邊界的最北部分，雙方此前已經達成按照“習慣邊界線”(即“麥克馬洪線”)劃界的默契。可是，吳巴瑞在1957年2月4日信中所附地圖和周恩來1957年7月26日信中所附地圖對這條線的畫法卻有很大出入。而緬方的解釋是：“在麥克馬洪的備忘錄中——說以伊洛瓦底江和布拉馬卜特拉江的分水嶺為界。實際上，緬甸認為隻提伊洛瓦底江流域就可以。”“原圖上獨龍江直流到——圖上的紅線(麥線)，而經勘測後發現是流到——圖上的藍線(吳巴瑞信中圖)，因此現在采取紅線就是沒有意義的。”
由此可見，新的分歧是因緬方對“麥克馬洪線”的修改造成的。而其修改的依據是，麥克馬洪當年是主張以分水嶺劃界的，但根據“麥克馬洪線”原圖在地麵標定這條線時，卻發現它把伊洛瓦底江流域的獨龍江地區劃歸了中國。吳巴瑞地圖中的藍線，是根據分水嶺對“麥克馬洪線”進行修改後得來的。如果接受緬甸的這一主張，中國將失去整個獨龍江流域。
針對緬方的上述主張，周恩來在談到如何確定這段邊界的具體走向時指出：“我的看法是進行實地勘察”，同時也要“根據友好關係來考慮”。“如果勘察的結果緬甸確實管到那個地方，中國可以否定麥克馬洪線，因為我們本來就是不願意采用麥克馬洪線。”為了推動問題的解決，周恩來還說：提議暫時不忙於解決具體問題，可按吳努的建議，成立聯合邊界委員會繼續處理邊界問題。我們達成一個君子協定共同進行勘察。但緬方仍堅持說：在邊界委員會動身前往勘察前，應該確定原則，原則應該是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水嶺”。針對緬方的這一態度，周恩來也強調說：在北段，確定“習慣線”必須經過勘察。如果吳努照顧我方的困難，同意在昆明談判的基礎上繼續努力，我們願意在片馬地區的麵積上作讓步。
1957年12月，緬甸副總理吳覺迎和總理吳巴瑞先後訪華。周恩來在同他們的會談中指出：中緬邊界問題是英帝國主義遺留下來的，中緬兩國政府對此都不負直接責任。“考慮到你們的困難，並且為了推動兩國就邊界問題盡速達成協議，我們建議兩國先成立邊界委員會，首先勘察伊索拉希山口至底富山口的一段中緬邊界線。在這段邊界上，除獨龍江流域外，可以大體上按照分水嶺進行勘察。這樣就給解決邊界的其他部分創造了有利條件。”
但緬方在1958年4月做出的答複依然是：關於從伊索拉希山口至底富山口的一段邊界，緬甸政府仍然希望雙方先確定以分水嶺為界，然後進行勘察；關於片馬、古浪、崗房地區，緬甸政府同意歸還中國，但是要求對吳巴瑞1957年2月4日信中所建議的交還地區的範圍不做任何修改；緬甸政府難於接受中國政府所提出的由緬甸將班洪、班老部落在“1941年線”以西的轄區劃歸中國以換取屬於中國的猛卯三角地的建議，要求中國政府同意由緬甸政府繼續保持對猛卯三角地的“永租”關係；緬甸政府希望雙方迅速達成協議，並組織聯合邊界委員會，勘察兩國最北段邊界情況，但是，認為必須先就前三點達成原則協議，才能著手組織這個委員會和進行實地勘察工作。
1958年7月30日，周恩來致信緬甸總理吳努，再次提議：關於伊索拉希山口至底富山口的一段，為雙方盡快消除還存在的分歧，從速成立邊界委員會，並且派出勘察隊去勘察這段邊界，可能仍是最切實有效的辦法；至於應該歸還中國的片馬、古浪、崗房三個地區麵積的大小，雙方在就整個邊界問題作進一步友好協商的過程中，是不難解決的；希望緬甸政府重新考慮中國政府提出的廢除猛卯三角地“永租”的具體辦法。
在這一階段，中緬在獨龍江流域產生了嚴重的分歧，而分歧的根源則在於“麥克馬洪線”的存在。它給了緬方爭取獨龍江流域的理由，認為應按分水嶺對“麥克馬洪線”予以修改。但對中方來說，根本不可能有什麽修改，因為我國並不承認“麥克馬洪線”。為了推動談判，周恩來提議成立邊界委員會，並派出勘察隊去勘察伊索拉希山口至底富山口的邊界，根據勘察的結果解決雙方在獨龍江流域的分歧，對緬甸歸還中國的片馬等地的麵積可以協商解決。但是由於“麥克馬洪線”問題的複雜性以及緬方對中段和南段問題的態度，同時也由於當時緬甸國內政局不穩，吳努一時無法采取有效措施，中緬邊界談判不得不告一段落。
(四)中緬邊界協定的簽訂與“麥克馬洪線”問題的解決
1958年8月，印度政府借口“地圖問題”向中國提出領土要求：印度外交部在1958年8月21日給中國駐印大使館的備忘錄中說：“印度政府注意到‘中國畫報—雜誌上(第95期，1958年7月號)第20—21頁上所刊載的一幅中國地圖，在這幅圖上中國的邊界——存在著明顯的不準確之處。”“印度政府謹建議對中國地圖應立即做必要的修正。”Notes，memoranda and letterse Rchanged and agreements signed between the governments of India and China,1954-1959; 1959：WhitePaper，NewDelhi：Ministry of External Affairs，1959，p．46．這樣，印度政府正式對包括“麥克馬洪線”以南9萬平方公裏中國領土在內的大片中國領土提出要求。
1959年8月和10月，中印雙方又分別在中印邊界東段和西段發生武裝衝突，中印邊境局勢驟然惡化，中印關係日趨緊張。
為了避免中緬關係因相似的邊界問題而受到影響，中緬兩國加快了解決邊界問題的步伐。1960年1月，緬甸總理奈溫應邀訪華。在會談中，周恩來強調：中國政府曆來希望中緬邊界問題能夠全盤解決，因此提出的方案包括各個方麵。為了友好，同時也為了便利問題的解決，周恩來除重申中國政府對中段和南段的建議外，又提出：對北段未定界，除片馬、古浪、崗房地區和獨龍江流域外，可按分水嶺定界，然後對這一段邊界進行勘察，並且豎立界樁；片馬、古浪、崗房地區原屬中國，對歸還中國地區的麵積，建議交由雙方組成的聯合委員會解決。
經過協商，中緬雙方在28日簽訂了《中緬友好和互不侵犯條約》及《中緬邊界協定》。《中緬邊界協定》規定：“自尖高山起到中緬邊界西端終點的全部未定界，除片馬、古浪、崗房地區以外，遵照傳統的習慣線定界，也就是說，從尖高山起沿著以太平江、瑞麗江、怒江、獨龍江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺——直到中緬邊界西端的終點為止。”“緬甸政府同意將屬於中國的片馬、古浪、崗房地區歸還中國。至於歸還給中國的這個地區的麵積，由聯合委員會——商談確定。”“為了廢除緬甸對——屬於中國的猛卯三角地區(即南碗指定區)所保持的‘永租—關係，中國政府同意把這個地區移交給緬甸，成為緬甸聯邦領土的一部分。作為交換，緬甸政府同意，把班洪部落和班老部落在1941年線以西的轄區劃歸中國，成為中國領土的一部分。”《中緬友好和互不侵犯條約》規定：“締約雙方保證互不侵犯，不參加針對另一方的軍事同盟。”
這一時期，中緬雙方排除了“麥克馬洪線”問題的幹擾，使中緬邊界談判獲得了重大突破。關於中緬談判取得這一進展的原因，有各種各樣的甚至是別有用心的猜測或解釋。那麽當事雙方又是怎樣解釋的呢?
周恩來曾不止一次地讚揚奈溫的果斷，他說，要不是奈溫，中緬邊界問題恐怕不會解決得這麽快。而奈溫則認為：關鍵是要互諒互讓，如果一方要另一方單方麵讓步，問題就解決不了。中緬雙方在1960年1月28日發表的聯合公報也說：“會談是以極其親切的精神和充分的互相諒解為特征的，並且導致了雙方在奈溫總理訪華期間簽訂：中華人民共和國和緬甸聯邦之間的友好和互不侵犯條約—和‘中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關於兩國邊界問題的協定—。”事實也的確如此。原來緬方堅持吳巴瑞1957年2月4日信中的主張，一度阻滯了談判的進程，影響了中緬邊界問題的解決。從中緬邊界協定的內容來看，緬方顯然改變了立場，其中包括放棄按照分水嶺對“麥克馬洪線”進行修改的主張。正是在緬方改變原來預設立場的情況下，中緬之間才達成了邊界協定。因此，正如周恩來對緬甸總理奈溫的評價那樣，奈溫的果斷對中緬邊界問題的順利解決起了重要作用。當然也正如奈溫本人所說，問題的解決“關鍵是要互諒互讓”，而中方關於中緬邊界問題的建議則是一貫體現這一精神的。
中緬邊界協定的簽訂，為徹底解決中緬邊界問題鋪平了道路。1960年10月，中緬兩國簽訂了《中緬邊界條約》，其中規定緬甸移交給中國的片馬、古浪、崗房地區的麵積增加為“153平方公裏，59平方英裏”。1961年1月，中緬雙方互換中緬邊界條約批準書。10月，中緬兩國簽訂了標界議定書，全麵解決了包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題。
三、對中緬解決“麥克馬洪線”問題的認識和思考
關於中緬解決“麥克馬洪線”問題的這段曆史，筆者認為，至少有以下幾個方麵需要注意。
第一，中緬邊界中的“麥克馬洪線”問題的解決，首先是因為中緬雙方對這一問題采取了正確的態度。中國政府並不承認“麥克馬洪線”，但又注意到了以下事實：“麥克馬洪線”以南的未定界地區自清末以來已不歸中國管轄；而緬甸則在獨立後從英國繼承了這個地區，當地景頗族建立的克欽邦加入了緬甸聯邦，因而這片土地變更就會影響到緬甸的聯邦製度；緬甸作為中國的鄰邦和新獨立的民族主義國家，在國際上執行和平中立和對華友好的政策，這與中國政府奉行的和平外交政策是一致的，中國政府對緬甸自然不能不予以重視。
考慮到上述種種因素，中國政府對這一問題采取了既要考慮曆史背景又要考慮實際情況的態度：一是不承認“麥克馬洪線”的合法地位；二是從實際管轄情況出發，將“麥克馬洪線”視為“習慣線”的一部分；三是把“麥克馬洪線”問題和邊界中的其他問題“作為一個整體聯係起來加以考慮”；四是在實際劃界時，在全麵解決中緬邊界問題的基礎上，把“麥克馬洪線”作為“習慣線”的一部分而予以接受。
緬甸雖然在獨立後從英國繼承了“麥克馬洪線”以南地區，並說“麥克馬洪線”“並非強加於西藏”，但事實上仍采取了友好合作的態度：一是願意通過談判解決問題，（雖然僅僅是進行談判的問題，印度的態度卻完全不同。早在1952年，印度政府就認定：“麥克馬洪線南邊的領土是我們(印度)的，因而也就沒有什麽可以討論的。”[澳)內維爾—馬克斯韋爾：《印度對華戰事》，三聯書店1971年版，第75頁。）從一開始就與中國達成了維持現狀的默契；二是最終放棄了根據分水嶺對“麥克馬洪線”進行修改的主張，承認包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界北段都是未定界，否認了該線的有效性；三是接受了全麵解決邊界問題的原則，把片馬、古浪、崗房歸還中國，並在歸還地區的麵積上作了一定讓步，在中緬邊界的中段和南段接受了中國的建議。
緬甸之所以能夠采取這樣的態度，一是它本身確實有解決問題的誠意，二是它理解中國政府的立場和態度，認可中國的“友好和諒解”。
第二，中國政府對包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題的立場，是以曆史事實和實際情況為根據的，是把曆史根據和政治理由結合起來考慮的，是符合中國的國家利益的。關於中國政府在中緬邊界問題上采取的立場，有些人不能理解，甚至產生誤會。但通過前文的敘述不難看出，自清朝以來中國對中緬邊境北段的大部分地區就已經沒有任何管轄，新中國也完全接收了民國政府管轄的地區，甚至還通過談判，在友好合作的前提下，根據曆史和法律的依據，並充分考慮雙方的便利和民族感情，從緬方收複了一些地區。如果考慮到中國當時麵臨的國際、國內形勢，就會更易理解中國政府采取的這一立場是符合中國利益的。
在20世紀五六十年代，美國一直把遏製中國作為它在亞太地區的戰略目標。在政治上，美國竭力阻撓恢複中國在聯合國的合法席位以孤立中國；在經濟上，美國對中國實行禁運和封鎖；在軍事上，美國通過發展和加強與日本、韓國、中國台灣和東南亞國家的軍事合作以構築對中國大陸的軍事包圍。因此，中國除了發展和加強同社會主義國家的友好合作外，也需要同新興民族主義國家建立和發展友好關係的。1954年，毛澤東就曾對尼赫魯說：“在我們麵前站著一個強大的對手，那就是美國。美國隻要有機會，總是要整我們，因此我們需要朋友。”
但是，由於包括緬甸在內的不少民族主義國家對中國頗有疑慮，擔心中國進行擴張，因此，中國必須設法取得它們的信任。正如周恩來在1957年所說：“我們社會主義國家當然不擴張，但人家不信，所以要用實際行動使它們慢慢相信，爭取和平共處。在十年內要努力解決同鄰國的邊界問題，先從緬甸開始，解決後它們就放心了。”對中國的鄰邦緬甸來說，如果不能信任中國，很有可能倒向西方。1954年12月，吳努就曾坦率地說：“雖然緬甸靠它自己可能沒有能力幹涉中國的內政，但如果它容許自己被中國的敵人利用作走卒的話，——有一些要害地點可以提供出來，用作對中華人民共和國可能進行攻擊的海空軍戰略基地。”因此，中國政府在處理中緬邊界問題時所根據的和平外交政策，拋開意識形態的因素不論，在當時的國際環境中也是符合中國的國家安全和國際戰略目標的。
中國政府對中緬邊界問題的立場，也是從中國社會主義建設的大局出發的。新中國成立時，中國國內瘡痍滿目，百廢待興，迫切需要一個和平的國際環境進行國內建設。1954年8月，毛澤東就曾提到：“我們的國家現在還很窮，如果能得到幾十年和平就好了。”同年10月，毛澤東又再次指出：“我們現在需要幾十年的和平，至少幾十年的和平，以便開發國內的生產，改善人民的生活。我們不願打仗。假如能創造這樣一個環境，那就很好。”
類似的話，周恩來也曾說過很多次。因此，中國政府在處理中緬邊界問題時所根據的和平外交政策也是有利於中國的國內建設的。周恩來在1956年1月接見巴基斯坦大使時曾指出：“中國同一些國家還有邊界問題沒有解決好。如果使所有問題都嚴重化，那就會天天吵架，我們就沒有精力進行建設了。”
但由於中緬兩國簽訂邊界條約時，中印之間正因邊界問題而發生爭端，因此當時就有人揣測，認為中國之所以與緬甸訂立邊界條約，“隻不過是為了使印度為難”。對此，馬克斯韋爾評價說：“這種解釋是產生於這樣的一種看法：即認為中國所做的任何事情都不是某樁事本身是否合情合理和實際可行，而是別有用心或懷有惡意的。對這樣的解釋就無從反駁了。”事實上，中國解決包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題的原則早在中印爭端出現之前就已確定了，在實際解決問題時也沒有任何改變。如果注意到這一事實，上述揣測自會無從立足。
此外還須注意的是，中國人民基於民族感情，對政府解決涉及“麥克馬洪線”的中緬北段未定界的主張曾出現過不同意見。那麽該怎樣解決涉及民族感情的邊界問題呢?對此，周恩來在解決包括“麥克馬洪線”在內的中緬邊界問題的過程中也給出了一個答案，即：人民的這種感情是可以理解的；但是人們必須看到，在解決邊界問題時，“曆史根據和政治理由必須結合起來，取現實的態度來解決”；隻有在此基礎上，才能通過談判協商和互諒互讓，全麵徹底地解決問題。
如果不是基於友好和互諒互讓的真誠願望，隻有一方讓步而另一方堅持不讓，是不可能解決問題的。研究中印邊界問題的阿拉斯太爾—蘭姆對中緬邊界問題的解決方式曾給予很高的評價，他說：“一條邊界，就像國家的其他產物一樣，是一個曆史的現象。通過努力弄清楚目前狀況是怎樣形成的，通過研究邊界爭端中各種參加者(包括地方一級和國家一級的)的過去和現在的種種動機，人們就必然能夠對邊界究應何在得出一個公正的結論。隻要抱有一定程度的善意，要找到一個可以滿足雙方主要要求的公式，應當是可能的。當然，這樣一個公式不可避免地會涉及雙方都要作出某些讓步；但是目標應是使讓步達到最小限度，並設法使雙方的讓步互相平衡。有些觀察家會同意，在1960年初已經為中緬邊界找到了這樣一個公式。”
因此，中緬解決包括“麥克馬洪線”在內的邊界問題的曆史經驗，對於遺留至今的中印邊界問題的解決，也將是一種有益的借鑒。
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