吳稼祥：鄧小平對當代中國國家體製的四大貢獻(zt)

鄧小平同誌是中國改革開放的總設計師，這一點，舉世公認。幾乎沒有人不知道他為中國經濟改革的成功立下了不朽功勳，但並非人人都知道他為中國國家體製的現代化和正常化作出的巨大貢獻。闡述鄧小平同誌經濟改革思想和實踐的論著早已汗牛，研究他關於國家體製建設理論與貢獻的文章似乎不多，本文就是想在這方麵作點嚐試。全文分五個部分：第一部分概述鄧小平同誌對我國舊國家體製的分析；第二個部分討論他的“一國兩製”決策的國內意義；第三部分介紹他的黨政分開思想；第四部分重溫權力下放思路；最後，讓我們看看他對我國國家元首體製作了何種意味深長的探索。 　　一、舊國家體製的主要弊端 　　1980年8月18日，似乎是個平凡的日子，世界上沒有國家開戰，也沒有公主出嫁，王子迎親，但在中國，卻因為一位老人的講話而使這個日子在曆史上像一枚永遠不會被磨損的金幣一樣閃閃發光。這個老人是鄧小平，那篇講話是《黨和國家領導製度的改革》。這個老人因為那篇講話而增加了他在世界領袖之林中的高度，那篇講話因為這個老人而獲得了振聾發聵的響度。鄧小平同誌在那篇講話裏深刻地將一次國務院人事變動提高到黨和國家領導製度改革的高度來認識，這是他不多的幾次對他的改革措施進行意義闡釋中的一次。因為這次闡釋，使我們認識到，他不僅是一個改革的設計師和工程師，也是一個深邃的思想家。 　　在鄧小平看來，他領導的那次國務院人事變動出於四點考慮：一是權力不宜過分集中；二是兼職、副職不宜過多；三是著手解決黨政不分、一黨代政的問題；四是從長遠著想，解決好交接班的問題。2這些考慮建立在鄧小平對我們黨和國家現行具體製度中一些弊端的深刻認識的基礎之上，他在講話中以偉大政治家的無畏精神提出了“五象弊端說”。這“五象”是：官僚主義現象，權力過分集中現象，家長製現象，幹部領導職務終身製現象，以及形形色色的特權現象。3 　　現象不是本質。根據鄧小平的分析，上述五種現象都來源於一個本質，那就是被毛澤東同誌晚年錯誤所強化了的封建主義殘餘。他指出，“我們在講到黨和國家領導製度方麵的弊端的時候，不能不涉及到毛澤東同誌晚年所犯的錯誤。”4毛澤東同誌晚年所犯的錯誤是什麽呢？在鄧小平領導下起草的《關於建國以來黨的若幹曆史問題的決議》指明了這一點：“他（指毛澤東）的個人專斷作風逐步損害黨的民主集中製，個人崇拜現象逐步發展。”5鄧小平還指出，“上麵講到的種種弊端，多少都帶有封建主義色彩。”6這就是說，我們現行黨和國家領導製度中的弊端是毛澤東晚年錯誤和封建殘餘相互疊加形成的。被稱為“封建主義”的中國傳統政治體製的弊端可以列舉出許多，但核心是專製主義；毛澤東同誌晚年錯誤也有一些，但首要的是個人專斷。因此可以說，改革前我國國家體製的根本弊端就是權力過分集中：公民個人的權力過分集中在政府手裏，政府的權力過分集中在黨委手裏，地方的權力過分集中在中央手裏，中央的權力過分集中在黨的最高領導人手裏。這就是從鄧小平同誌的分析中必然會引申出來的結論。 　　二，“一國兩製” 　　扳起手指，數鄧小平同誌一生功績，扳到第三根手指，恐怕就要數到香港回歸了。既要收回香港主權，又不能損害香港的繁榮和穩定，這就是曆史出給鄧小平同誌的一道難題。鄧小平同誌圓滿回答了這個問題，獲得了120分的好成績。其中，100分給正題，20分給附加題。正題是完成祖國統一大業，附加題是在國家體製上的開創性貢獻。 　　鄧小平同誌答卷的標題是“一個國家，兩種製度”。他自己稱這是一個構想，或者也可以稱為一種模式，用它解決曆史遺留的國家領土爭端問題。這很容易使人把這個構想隻當作解決問題的一種方法來看待，隻注意它的戰略和策略價值：既要收回主權，又不能發生武裝衝突；至多注意到它的國際意義：為其他國家解決同類問題提供一個成功的案例。鄧小平同誌自己也提到了這一點，他在會見英國外交大臣傑弗裏?豪時說：“‘一個國家，兩種製度’是能夠行得通的。這件事情會在國際上引起很好的反應，而且為世界各國提供國家間解決曆史遺留問題的一個範例。”7 　　如果據此認為鄧小平同誌隻看到他的“一國兩製”構想國際意義的一麵，沒有看到它對中國國內政治體製和國家體製的意義，那就錯了。1990年2月17日，他接見香港特別行政區基本法起草委員會成員時說：“你們經過將近五年的辛勤勞動，寫出了一部具有曆史意義和國際意義的法律。說它具有曆史意義，不隻對過去、現在，而且包括將來；說國際意義，不隻對第三世界，而且對全人類都具有長遠意義。”8 　　鄧小平同誌此處的“曆史意義”微言大義，他沒有明確指明其含義。在筆者看來，“過去的曆史意義”可以被解釋為破鏡重圓，收回了清王朝丟失的國土，全體中國人都有嶽飛曾經想有的豪邁：正從頭，收拾舊河山；“現在的曆史意義”是既可和平收回香港，又可保持香港的繁榮和穩定，未費一兵一卒，再獲東方明珠，中國的綜合國力大為增強；“將來的曆史意義”最為豐富，仁者可以見其仁，智者可以見其智，以本文愚見，它可以從三個方麵解讀：第一，它對解決台灣問題的示範意義；第二，在“一國兩製”的框架裏，中國將開展兩種製度的和平競賽，香港可以從大陸有中國特色的社會主義製度裏汲取有益的東西，大陸也可以從香港比較成熟的市場經濟體製裏學到現代化管理經驗，從兩種製度的你死我活的鬥爭到和平共處，並平等競賽，這是從製度層麵解決了鞏固改革成果問題。第三，“一國兩製”框架結束了中國從秦帝國誕生後就延續下來的單一製國體的曆史，開始了複合製國體的新時代。單一製國體指的是中央集權製國體，複合製國體通常指的是聯邦體製，地方擁有相對獨立的立法權，因此，典型的複合製國體一般是同一種社會製度下的政治權力的縱向分割，而鄧小平同誌設計的“一國兩製”卻是兩種社會製度下國家治權的縱向分割。這是一個偉大的創造。鄧小平同誌自己也意識到了這一點，他在1984年10月對外籍華人科學家說：“‘一國兩製’，馬克思沒有說過，世界曆史上沒有過，這是我們從實際遇到的問題即香港問題、台灣問題提出來的。”9無須贅述，鄧小平同誌創造的新型複合製國體對於在國體層麵解決黨和國家製度中權力過分集中的弊端具有無可估量的價值。這也是他對中國當代國家體製的第一個偉大貢獻。 三，黨政分開 　　鄧小平同誌對當代中國國家體製的第二個貢獻是著力解決黨政不分和以黨代政問題。在他看來，黨和國家領導製度中存在的權力過分集中現象重要就是黨政不分造成的。他指出，“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委、黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麽事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。”10 　　這裏就存在一個問題，一方麵，堅持共產黨的領導是我們必須堅持的四項基本原則之一；另一方麵，又不能把黨的領導變成個人領導，不能以黨代政。在鄧小平同誌看來，處理好這個問題的關鍵，是兩個方麵，一是黨和政府領導人在職務上分開，這就是他主導1980年國務院領導成員變動的主要思路，在那次調整中，華國鋒、李先念、陳雲、徐向前、王震和鄧小平本人都不再兼任國務院總理和副總理職務，鄧小平對此的解釋是“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領導同誌不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”；11二是不兼任政府職務的黨的領導人也不能對政府的工作幹預太多，他說：“黨政分開，從十一屆三中全會以後就提出了這個問題。黨要善於領導，不能幹預太多，應該從中央開始。幹預太多，搞不好倒會削弱黨的。”12 　　黨政分開問題甚至在十一屆三中全會以前的中共中央工作會議上就提了出來，在那次會議上，鄧小平同誌代表黨中央做了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的著名講話，他在講話中指出，“黨內確實存在權力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的麵貌出現，這是真正的管、卡、壓。許多重大問題往往是一個人說了算，別人隻能奉命行事。這樣，大家就什麽問題都不用思考了。”13但是，直到1986年，也不能說黨政分開問題已經得到妥善解決。在這一年，鄧小平同誌先後十次向黨內外和國內外提出政治體製改革，幾乎每次都提到黨政分開問題，他甚至把黨政分開作為政治體製改革的首要任務提到議事日程上來。他在1986年9月13日對中共中央領導人說：政治“改革的內容，首先是黨政分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”14 　　從那時到現在，又是18年過去了，黨政分開問題是否已經解決得象鄧小平同誌期望的那樣好還未有定論，但黨政關係正在漸漸接近一個現代國家的正常狀況則是可以肯定的，而如果說這個過程的第一推動力來自鄧小平同誌，恐怕沒有人會表示懷疑。 　　四，權力下放 　　權力過分集中，既有同一個層次上橫向的權力集中問題，也有上下級之間縱向的權力集中問題。就橫向集中來說，舊體製的特點是一切政府權力集中於黨委，黨委的權力集中於幾個書記，書記的權力集中於第一書記；就縱向集中來說，是一切下級的權力集中於上級，全國的權力集中於中央。因此，要解決黨和國家體製中權力過分集中的問題，既要從橫向上解決，也要從縱向上解決。在橫向上解決的主要辦法是黨政分開，在縱向上解決的主要措施是權力下放。 　　對這些關係，鄧小平同誌洞若觀火。1986年，他多次闡述政治體製改革問題，思想一次比一次深刻，思路一次比一次清晰。尤其是9月13日對中央財經領導小組負責人的談話具有綱領性質，他提到政治體製改革有三項主要內容：“首先是黨政分開，解決黨如何善於領導的問題。……第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關係，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內容是精簡機構。”15 　　可能會有些人對鄧小平同誌把權力下放和政治體製改革聯係起來感到困惑，以為權力下放至多是一項政策措施，看不出它有何體製意義。不能說這種困惑完全沒有來由。如果權力下放象中國曆史上循環往複所做的那樣，權力今天放，明天收，一放就亂，一收就死，那它確實沒有體製建設上的價值。但鄧小平同誌所設想的權力下放不是這種。他構想的權力下放包含兩個方麵：第一是“真正權力下放，發展社會主義民主”；16第二是“企業下放，政企分開”。17請注意，鄧小平同誌主張的是“真正”權力下放。什麽是真正的權力下放？是發展社會主義民主的權力下放。 　　這兩個方麵的內容都有體製改革方麵的深遠意義。我們都知道，舊體製被西方研究界稱為全權體製，其特點之一是政治權力支配一切，特別是政治權力對經濟的支配。企業下放，政企分開，是對全權體製的一項深刻變革，減少了政治對經濟的幹預，中國今天已經從全權體製過度到一個市場經濟國家，政企分開的改革功不可沒。而不再被收回的真正權力下放，具有加強基層自治和建設地方民主的意義，這一方麵可以推動中國繼續沿著複合共和製國體方向發展，另一方麵可以推動中國政治體製的現代化，使中國的政治文明逐步達到當代世界的高度。 　　特別要強調的是，通過權力下放來發展民主，充分體現了鄧小平同誌一貫的既深思熟慮又高瞻遠矚的政治風格。說他深思熟慮，是因為他充分考慮到在中國這樣一個大國發展民主，不能一步到位，必須分步實施；說他高瞻遠矚，因為他規劃的改革措施，既有具體步驟，也有遠大目標。 　　五，國家首腦實權製 　　1989年10月，鄧小平同誌辭去中共中央軍委主席一職，讓當時的中共中央總書記江澤民同誌擔任，這是後毛澤東時代以來黨的首腦第一次兼任軍隊統帥。1992年9月，在鄧小平同誌生前召開的最後一次黨代表大會（中共第十四次全國代表大會）上，江澤民總書記被提名為國家主席，並在第二年召開的全國人民代表大會上正式當選，這是自50年代後期以來共和國曆史上第一次由黨的首腦出任國家元首。在毛澤東同誌晚年，中國不設國家主席，沒有國家元首，隻有行政首腦，即國務院總理。在鄧小平同誌複出後，恢複了國家主席一職，但基本上是個榮譽職位，從曆任主席（宋慶齡、李先念、王震、楊尚昆）來看，一般是元老擔任元首，在黨內不擔任實際領導職務，除了李先念擔任中共中央常委，其他人都不是中央政治局常委組成人員。 　　9年前，為了黨政分開，一大批黨的主要領導人不兼任國務院領導職務；9年後，黨的最高領導人卻兼任起國家元首，這又是為了什麽呢，這不是與黨政分開的原則矛盾嗎？不矛盾。黨的主要領導人不兼任國務院領導職務是為了黨政分開；黨的最高領導人兼任國家元首是為了更好地黨政分開。可以說，讓黨的首腦出任國家元首和軍隊最高統帥，使中國國家元首實權化，是鄧小平生前為中國國家體製現代化所做最後一個重大貢獻。 根據政治學的基本原理，政治權力與經濟權力、社會權力應當分開，但國家主權必須統一。一個國家的國家元首是一個國家的主權象征，國家元首不由黨的領袖擔任，如果不是導致國家元首職位的虛置，便會導致黨的領袖職位的虛化，或者導致代表國家主權的最高名義權威與最高實際權威的分離。黨政在主權層次從職務上統一，是為了黨政在行政層麵從職務上更好地分開。如果沒有主權層次上的統一，黨政分開很容易導致黨政分離。最好的黨政分開模式便是黨通過國家政權來行使領導職能，黨的職能不是代替政府官員行使權力，也不是與政府官員分享權力，而是通過挑選、任命自己的候選人去擔任政府首腦職務，以確保自己的路線、方針和政策能得到貫徹和實施。從這個意義上說，黨政分開不是左右分開，而是前後分開：黨更多地在幕後扮演角色，政更多地在前台發揮職能。一旦黨的首腦出任國家元首，他也是在幕後發揮黨的領袖作用，在前台行使國家元首職權。 　　本文從五個方麵重溫了鄧小平同誌對當代中國國家體製的巨大貢獻，由於篇幅所限，論述不夠充分，但從這些回顧裏仍然可以作出如下結論：鄧小平同誌不僅是中國經濟體製改革的總設計師，也是中國政治體製改革的總設計師。他知道，如果說經濟體製改革是登泰山的話，政治體製改革便是移泰山。他希望我們要有愚公的精神。“改革不僅是這一代人的事情，下一代、下下一代也要搞改革。”18這便是他老人家留給後代的改革遺囑。 　　注釋： 　　1此文與劉永彪博士合作撰寫。 　　2參見鄧小平《黨和國家領導製度的改革》，載《鄧小平文選》第2卷，第321頁，人民出版社出版，2002年10月第3次印刷本，北京。 　　3同上注，第327頁。 　　4同注1，第333頁。 　　5參見中共中央《關於建國以來黨的若幹曆史問題的決議》，載《1895──1995世紀檔案》，第570頁，中國檔案出版社，1995年12月，北京。 　　6同注1，第334頁。 　　7參見《鄧小平思想年譜》，第290頁，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社出版，1998年11月，北京。 　　8參閱《鄧小平文選》第2卷，第352頁，人民出版社出版，2002年10月第3次印刷本，北京。 　　9參見《鄧小平思想年譜》，第293頁，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社出版，1998年11月，北京。 　　10同注1，第328-329頁。 　　11同注1，第321頁。 　　12參見《鄧小平思想年譜》，第357-358頁，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社出版，1998年11月，北京。 　　13同注1，第141-142頁。 　　14參見《鄧小平思想年譜》，第362頁，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社出版，1998年11月，北京。 　　15同上注。 　　16參見《鄧小平思想年譜》，第355頁，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社出版，1998年11月，北京。 　　17同上注，第371頁。 　　18參見《鄧小平思想年譜》，第368頁，中共中央文獻研究室編，中央文獻出版社出版，1998年11月，北京。 原載《世紀中國》