張軍：社會對此次三中全會期望不高，因為執行力不夠

十八屆三中全會的折射（之二)： 中央的執行力，是改革的基礎，和實施的重點。但過去幾年做得不夠。

社會對此次三中全會期望不高，因為中央的執行力不夠。例如，有關非公經濟的三十六條，沒有很好執行；溫家寶第二任期內，對國家級綜合改革試驗區沒有很好地進行，導致現在沒有成熟的政策可以出爐。頂層方案看上去不錯，但試驗區結論不夠。過去五年在改革預演方麵的執行力不彰，導致現在一些列改革措施的難產。
 
　　
原文：改革能否被推進，取決於中央的決心

新浪財經：十八屆三中全會召開了，您對此有何期待，此次三中全會在中國的改革進程中將發揮什麽樣的意義？

張軍：一直以來，外界對此次十八屆三中全會期望極高，因為已有十年時間未改革，社會希望此次三中全會可給出明確改革方向及具體措施。但最近，經濟學界內部又出現一種說法，認為最好不要期望太高，三中全會僅是提供框架性方向，比如前一屆三中全會也出台過一個完善市場經濟的決議，但最終卻不了了之，未得到很好執行。

我個人覺得，此次三中全會仍然值得期待，這並不僅僅針對經濟改革而言。此次三中全會決議名稱是《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，包括了社會改革、政治改革和經濟改革三大類，這三類改革在過去十幾年間積累了眾多矛盾，並且在網民群體中體現得尤其嚴重。

此次三中全會是一個綜合性改革的方案，從亮點程度、從社會對改革的期望程度上看，我覺得排列順序應該是社會改革、政府改革和經濟改革，更多的亮點將體現在社會改革和政府改革上，例如社會改革內容有農民工、流動人口、戶籍問題、二胎政策、社會保障問題、醫療問題等公眾迫切關心的問題，我相信在這次改革的方案中應該會有很好設計。

另外，在政府改革上也有不少需要著手的問題，例如政府規模，政府職能轉變、反複的問題，可能設立香港廉政公署垂直性機構問題，司法相對獨立問題，如司法獨立於地方政府等。而這些改革的力度也想必是三十年來空前的。

新浪財經：那麽經濟改革在其中將扮演什麽樣的角色？

張軍：為什麽我說經濟改革亮點少，因為過去三十年，經濟改革一直在推行，因此此次三中全會不見得會出現較新的提議和說法，改革力度不見得很大。而與之不同的是社會和政府改革，因為過去做得比較少，這次便是水到渠成。

例如曆次三中全會都提到國企改革，但國企改革的思路仍然停留在建立現代公司製度和治理，分紅，國有資本如何運作等問題，其實從始至終都有相應的政策法規，隻不過執行力不佳；例如金融改革仍然還是我們過去講的那些，比如支持非公經濟，中小企業融資，建立多層次資本市場，支持民間資本主辦銀行等。

因此，在經濟領域的改革可能會讓大家失望，但失望不代表改革沒有向前推進，隻是說這些改革的內容在過去都被不斷提到過，這次不會有太多新的提法。

新浪財經：那您覺得，目前中國的經濟改革中，哪些是亟待解決的矛盾與問題？

張軍：土地流轉問題，涉及到宅基地和農村集體用地的流轉。在過去的五六年中，中國沿海各省份以及內陸一些省份的地方政府已經對土地流轉做了一些嚐試。未來，政府將找到每一個省份的“最大公約數”，將其寫至文件中，政府從一級市場推出，由農民自己決定流轉的價格。

新浪財經：您提到改革條款的執行力問題，此次改革遇到的既得利益者的阻力？

張軍：社會對此次三中全會期待不高的原因就在於執行力問題。例如非公經濟三十六條沒有很好執行，溫家寶政府第二任期內國家級綜合改革試驗區也沒有很好執行，所以頂層方案設計雖好，但執行力有限。希望這次可能不一樣，李克強是比較有執行力的一個人，我個人看來，在改革推進問題上，他有強硬的作風。

最高領導人是否有改革的決心這一點很重要。地方大員雖有談判能力，但與中央領導人的領導力有關，地方官員的任命是由中央政府任命的派遣的，地方政府雖然可能消極對待，也有個人地方利益所在，但總體來看，執行力的主要力量來自於上麵的推動，隻有上麵有改革的決心，自上而下推動，決定了即使地方有阻力，也是可以克服的。當年朱鎔基推行分稅製，盡管來自廣東的阻力很大，但朱鎔基帶了60多個官員到廣州談判，廣東最終簽字。這表明改革能否繼續下去不取決於地方利益有多大，而是中央最高領導人的決心有多大。

新浪財經：您一直推崇朱鎔基的稅改，特別是分稅製，依您所見當前財政稅製還需要哪些配套改革呢？

財稅改革包括資源稅的改革、要素價格的改革。但其中的核心，很多人認為是調整中央和地方的財政關係，而這又涉及到土地財政的問題。很多人希望，未來土地財政應該有大的改動，中國應該完全拋棄土地財政，但依我個人看法，不會有太大的改變。土地財政在過去幾十年對中國的貢獻很大，對基礎設施建設的貢獻也很大，沒有土地財政，中國的今天發展狀況完全是另一回事，應該不如人意。大家總說，政府靠賣地收入推高了房價等問題，但對於土地財政，我們需要公平地去評價它，它在恰當的時候發揮了恰當的作用。同一個製度的效果不可能永遠維持下來，製度運作的成本將會隨著時間推移有所改變，但在恰當的時候發揮恰當的作用那就是不可或缺的。今天土地財政需要改革了，是因為我們看到賣地買地的過程中出現了很多問題，比如征地，政府與農民的衝突越來越大，政府在一級市場的角色需要做些改變，應該同時也去尋找適合地方政府融資的其他的手段。

新浪財經：當前有什麽合理的辦法可以讓地方政府擺脫對賣地收入的依賴，解決穩定財源的問題？

目前，土地被地方政府手握，融資的渠道自然與土地相關。當然，如果是在土地非私有化的體製下，這個渠道是不存在的。現有框架下，土地融資是相對優勢，不過目前融資成本越來越高，征地越來越難，社會問題頻發。但這個門不可能關掉，中國依然會保留以土地為基礎的地方融資，土地是一種可以自然升值的天然融資渠道，中國絕對不可能關掉這個渠道。關掉是沒有道理的。但是，隨著成本的上升，地方政府需要尋找多樣融資渠道，我認為此次三中全會一定會提到更多允許地方政府自主發債的問題。現在全國共有四個中心城市在進行試點，地方政府有自主發債的資質，起碼在未來五年，全國會繼續擴大地方自主發債的範圍，特別是沿海發達地區，應該允許發債，而且也有利於中國的資本市場發展和投資機會的擴大。也有人提到，將來地方政府的財政來源能否以房產稅、消費稅為主，這個恐怕此次三中全會並不會給出時間表，但改革方向的確應該如此。80年代是中央向地方放權讓利的時期，每年中央與地方的談判都不穩定，但1994年底朱鎔基提出分稅製，以規則代替談判，稅收分開，設立地稅和國稅，使得稅製走向穩定。這個框架已經運行二十年了，未來仍然還會持續。當前分稅製體製下，地方政府並沒有設立稅種的權利，所有的稅種都是由中央決定，可以說，分稅製隻是分稅種，並不是分享征稅的權利，稅製改革可能會微調，未來等到中國把征稅的權利也分開，那就真的成為聯邦製了，但這隻是個遙遠的方向。例如以所得稅、消費稅、房產稅等直接稅為主的改革，與其說是很大力度的改革，不如說是稅製的轉型。中國目前的財政來源主要是以間接稅為主導，而由間接稅到直接稅的轉型不是那麽容易的。直接稅是與老百姓最切實相關的稅種，百姓極為敏感，所以這個改革方向比較艱難，還涉及到憲法，這是一個漫長的課題，我看十年內不會完成這個轉型的。

新浪財經：那目前坊間熱議的房產稅在全國鋪開的可能性應該很小了，也不會得到深化？

張軍：我認為三中全會最多會給出一些鼓勵積極探索的句子，適當時機試點，但試點的成本很高，程序也很複雜。直接稅種類增加，間接稅種類減少。十年內是不可能實現的。新浪財經：近期國研中心公布的“383方案”提出，以事權合理劃分重新確定財力配置。一級政府管理職責即事權過度，怎麽解決財權事權不匹配的問題？匹配有兩個方向，是與財權還是事權匹配。如果和事權匹配，需要增加地方政府的收入。大幅增加地方收入短期內難實現，現在很可能會實行第二種方案，即中央政府承擔更大的事權。因為中央政府拿稅收的比例大，100塊中央政府要拿70塊，那中央就應承擔70塊的支出權利。增加事權是支出公用品的權利，原本基礎教育、基礎養老等都是地方事權範圍，現在將其上升到中央。也就是說，將來基礎教育、養老、醫療等費用不再由地方支出，而是中央政府承擔，這個思路是支出權的再集中思路，現在的說法叫中央托底。基礎養老、醫療等由地方政府來做，會出現地方的分割。例如你的社保在一個地區是這樣，到另一個地方是另一種做法，這不利於人口流動，也於新型城鎮化不利。將來倘若由中央政府承擔，你的醫保社保在全國各地都可以使用，更有利於城市化。

新浪財經：目前，中國東西部地區地區貧富差距日漸拉大，您曾建議中央政府要因勢利導促進沿海地區的產業資本朝向內地進行再分配，這種再分配主要是什麽方式？

張軍：每一個地方在資本形成過程中，最好的方法是鼓勵地方競爭，才能避免和減少地方在投資上的浪費。過去三十年，地方資本競爭發揮很重要的作用。在地區競爭壓力的推動下，地方政府才會招商引資、提高政府效率、改善投資環境、在稅收上做出讓步。對西部來說，這是最好的辦法，要求地方去貫徹中央的投資項目不如來自橫向的地區之間的壓力對投資的選擇有效果。有些人對中央對地方官員考核的方法不以為然，但所有自上而下的方麵解決問題很難。橫向地區競爭，也需要中央對地方政府進行考核，否則地方競爭沒有動力，所以考核也是很重要的。考核不應該一無是處，考核才可以形成橫向的地區競爭。中國存在官員腐敗問題。從全球看，腐敗與發展有幾個組合。有隻腐敗不發展的國家，也有發展而不腐敗的國家，還有既腐敗又發展的國家。中國是在發展中不斷出現腐敗的一個案例。另外，與俄羅斯不同，中國的腐敗現象更多發生在下麵，俄羅斯的腐敗更多發生在上麵。說明中國的官員腐敗多與商業賄賂有關，而且多是灰色收入的問題。我是說，這些官員不是因為要阻礙發展項目而攫取，而是因為他們支持發展項目。而且這裏也有文化的東西，很複雜。我認為，要減少腐敗，就要增加官員收入和財產的透明度。而要提高透明度，提高官員的真實收入就很重要，要使得他們有足夠的白色收入。官員的收入長期以來受到管製，官員收入應反映出他們投入的回報，但這又涉及到中國整個官員製度的“內部勞動力市場”和“定價”問題了，需要很好的研究。起碼我們看到那些擁有廉潔的政府和官員的國家與地區，基本都與透明的官員的高薪製度有關係。