汲取曆史教訓，走對中國政治改革的第一步

 

搞政治改革，第一步十分重要。走對了第一步，就會建立起信心，後麵就會順利，甚至勢如破竹。若第一步就搞錯了，喪失了信心，人們就會變得縮手縮腳，即使有了更好的條件，也不敢再輕易改革了。

現在的執政黨，在上世紀八十年代初始，也曾想搞政治改革。比如先在中央委員的層麵搞了差額選舉，結果是一地雞毛；再進一步的直選中央書記就更不敢搞了。後來又從最簡單的事做起，在中央搞了最高領導人的任期製和隔代任命製；在基層則搞了村民一人一票直選村主任。這兩個改革最後都成了夾生飯：中央的任期製又退了回去；基層的直選沒有退回去，但從上到下誰都知道，多數地方都是賄選、族鬥、富豪甚至黑社會當家，總之和原來的美好設想完全是南轅北轍；至於進一步的鄉普選就更沒人敢搞了……

再看在野的社會力量。簡單來說，他們的方案就是開始製憲，實行憲政民主，或快或慢地放寬言論、開放黨禁、實行普選、司法獨立、軍隊國家化等等。可現實結果是，他們每掀起一次自下而上的改革運動，就造成中國的實際政治製度更往回倒退一步。遠點的例子如大陸數次公民運動；近點的例子如香港反送中和爭取雙普選，越搞離預期的目標就越遠……

原因到底何在呢？在野的社會力量把責任完全推給執政黨；執政黨則把責任推給在野的社會力量。我的看法則是，雙方都有真誠的改革願望，但雙方都選錯了改革的突破口；或者說，雙方都走錯了改革的第一步。那麽，中國政治改革的第一步到底應該怎麽走，突破口應該選擇在哪裏？在朝的執政黨和在野的社會力量之間有沒有可能在政改的第一步上達成基本共識？在回答這係列問題之前，讓我們先來借鑒一下古今中外的曆史經驗。

先從選舉製談起吧。我們都知道，西方現在實行的一人一票的普選製，並不是一下就產生的。無論是古希臘的選舉製，還是近代由英美發端的選舉製，由於在他們當時的社會生活中，都是市場係統占據主導地位，因此，在一開始，他們都是先給大富人們選舉權，然後再逐步給中小富人們選舉權，最後才是不論貧富一人一票的普選製。我們再來看一下中國的社會，它顯然和西方不一樣。自周至秦，再到現在，在社會生活中占據主導地位的始終是行政係統（政府）。因此，如果說借鑒西方的曆史經驗，我們就應該先給行政係統中的大官們選舉權，再給中小官們選舉權，最後才能過渡到不管是官是民，統統一人一票的普選製。由此可以看出，在政治改革上，執政黨的第一步走錯了，它不應先在最底層的鄉村搞普選（至於高層的中央委員會的差額選舉失敗的原因，我會另文專門探討）；而在野的社會力量也走錯了第一步，他們不應現在就提出由普通民眾（或通過其代表）來直選國家最高領導人。總之，我們選舉改革的第一步，應聚焦在各級官員身上，先給他們選舉權才對。

我們再來看一下權力製約問題。我們知道，西方是市場係統占據主導地位，整個社會是靠不同的、彼此之間相互獨立的、大大小小的市場個體（私人企業、私人公司）之間的大大小小的契約聯係到一起、組織到一起的。在西方，契約就是必須遵守的法律（最大的契約就是憲法），因此，誰掌握了整個法律係統的立法權、執法權和司法權，誰就掌握了整個社會的命脈。為了避免權力過於集中後發生災難，西方設計出了三權分立、相互製約的模式（立法權、執法權、司法權由不同的人群來執掌）。我們再回頭看一下中國。中國是行政係統在社會中占據主導地位，整個社會是靠自上而下的一係列彼此相關的大大小小的各種行政命令聯係在一起、組織在一起的。因此，在中國，誰掌握了各級行政命令的發布權，誰就掌握了整個社會的命脈。而我們知道，各級行政命令都是由各級行政官員發布的，因此，誰掌握了對各級行政官員的任免權，誰就掌握了整個國家的命運。為了避免權力過於集中後發生災難，我們就應該借鑒西方三權分立的經驗，把在中國最重要的權力——對各級官員的任免權拆分開，由不同的人群來執掌（具體方案下麵會探討）。現在我們知道了執政黨為什麽改革總不成功，因為他們總是在工作分工上改來改去：一會兒黨政分開（分權），一會兒黨領導一切（集權）；一會（工作）權力下放地方，一會兒（工作）權力上收中央；而從來沒有在最重要的各級幹部的任免權改革上動腦筋，沿襲的還是兩千年的秦製。現在我們也知道了在野的社會力量為什麽總是失敗，因為他們總是盯著憲法打主意，想先製定一部完美無缺的憲法，然後實行西方式的三權分立、憲政民主，而從沒有考慮過先從中國各級行政幹部的任免權上入手改革。

我們再說一下司法獨立問題。在西方，各個私企以至各個公民都是完全獨立的，因此，當他們彼此之間產生了糾紛，可以很容易地找到獨立的第三方來當裁判。時間一長，就會發展出獨立的司法係統。中國則不同，整個社會是一個行政整體；當這個整體中的各個部分（各個單位或屬於各個單位的個人）彼此之間產生糾紛時，他們無法找到一個在這個整體之外的、完全獨立的第三方來當裁判。因此，在中國，當產生了糾紛時，人們隻能依靠產生糾紛雙方的共同上級（官員）來當裁判。由此可知，在中國，誰掌握了各級官員的任免權 ，誰就同時掌握了各級糾紛的裁判權（司法權）。而當我們像上麵闡述的那樣把各級官員的任免權拆分開時，我們就同時把各級官員的司法權也拆分開了。總之一句話，要想在中國搞司法獨立，我們也應該從各級官員的任免權的拆分上著手。過去，無論是執政黨，還是在野的社會力量，都沒有認識到這一點，不能不說是個遺憾（從設置律師入手，實踐已證明行不通）。

好了，下麵我們具體來探討一下中國政治改革的第一步究竟應該如何走。假如我們上麵關於任免權拆分的分析有一定的道理，那麽，我們該如何具體地對各級官員的任免權進行拆分呢？拆分後，又應該分別由哪些人來掌控呢？拆分形式當然可以有多種，下麵我結合中國幾千年的曆史經驗，談一個我的具體設想。

我們知道，漫長的中國曆史上產生過兩種官員任免製度：一個是周製，一個是秦製。周製是地方官完全由地方自己任免，秦製是地方官完全由中央任免。周製會使官員不管中央的整體利益，隻管經營好自己的一畝三分地，這無疑會導致分裂或本位主義（地方經濟封鎖）。而秦製會導致各級官員都拚命討好上級，欺上瞞下，假話成風，最終導致僵化或腐敗（最後會引發農民起義）。那麽，我想，我們為什麽不能考慮一下集兩者之長而避兩者之短的半周半秦的製度呢？我們為什麽不可以嚐試一下地方官由中央和地方共同任免呢？具體而言，我主張建立一種“兩權分解，三方共享”的體製。最概括地說，就是：某一級別的幹部，分別由其直接上級、直接下級、以及有關的平級這三方人員來共同任命；對某一級別幹部的監察（罷免權），也由其直接上級、直接下級、以及有關的平級人員這三方來共同進行。換句話說就是：我們把對某級幹部的“任命權”和對某級幹部的“監察權”拆分開，分別由其上級、下級、左右平級這三方來共同享有。因此， “兩權分解，三方共享”也可以簡單稱之為“兩權共享”。顯然，它絕不同於中國長期以來的集權體製（上級直接任免下級官吏），也不同於現在西方的普選體製（下麵投票選舉官吏）。 “兩權共享”的方案，其實質也可以說就是一種半周半秦的製度。如果說過去剛建國時需要集權，那麽，現在就已經到了可以實施並且應該實施半周半秦製度的時候了。當然，也到了我們知識分子應該向執政黨指出這條可行之路的時候了。

其次，在某個級別官員候選人的產生上，我也借鑒了中國曆史上的經驗。例如，在“兩權共享”的三方投票的機製中，例如，競聘甲省省長的候選人應該如何產生呢？在中國曆史上，官員候選人的產生，無非是兩種辦法，一種是推薦製，如著名的九品中正製；還有一種就是自薦+考試，也就是實行了上千年的科舉製。曆史經驗告訴我們，科舉製相對來說更好一些。再仔細考察一下科舉製，雖然是自願報名（自薦）參加考試，但在資格上還是有所限製的。比如隻有通過了秀才的考試，你才能進一步參加舉人的考試；隻有通過了舉人的考試，你才有資格進一步參加進士的考試，等等。再結合中國曆史上異地任官的經驗，因此，我設想，在實行三方共同投票任命甲省省長時，就可以同時規定：競聘候選人必須至少已經當過市長，或具有市廳行政級別，且目前不在甲省任職。也就是說，競聘者必須是乙省或丙省等省的市（廳）級以上幹部才行。

總之，無論是從解決實際問題出發，還是從借鑒西方出發，或從借鑒中國自身曆史出發，殊途同歸，我們都得到了一個相同的結論，即：行政係統某個崗位一把手的任免，應該由該崗位的上級、下級、平級這三方來共同投票決定，也就是任命權由“三方共享”。而候選人則應從其他地方的、比該崗位低一級的幹部中自薦產生，也就是“次級自薦，異地競聘”。

從效果上來說，我設想的“兩權共享”改革方案，對執政黨一方和在野的社會力量一方都是有巨大好處的。下麵我先從執政黨的角度闡釋一下。我們知道，現在的某一級領導是由其上一級的領導來任免，這樣的好處是可以保證政令暢通；壞處是一旦上麵的政令錯了，下麵也不敢不執行，因為拒絕執行的後果往往是被上級罷免。但如果簡單地改為，某一級的領導由其下麵的人來任免（無論是由下一級的中層幹部們還是由最底層的全體群眾來選舉，都一樣），則會造成上級領導或中央的政令即使正確也會無人聽，各級幹部都拚命討好下麵。在行政係統占優勢的社會，這顯然會造成“分裂”或本位主義（民粹主義）。

但假設，例如某個省長的任免，由1.中央、2.該省所轄的各市市長及該省政府所轄的各廳廳長、3.其他各省的省長這三方來共同投票決定，而這三方各自所占的票權大致相同（例如各占三分之一左右），且省長當選需50%以上的選票，那麽推測一下，當選的省長執政後，大致會產生如下效果：

1/ 當上麵的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）且符合本省實際時：該省長會堅決執行，因為這樣他會得到中央的那三分之一選票；也會得到本省直轄下級的三分之一選票；同時也會得到外省或多或少的選票（得票率遠高於50%）。

2/ 當上麵的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）但不符合本省實際情況時：A、該省長堅決執行（概率很大），這樣他會失去本省的三分之一選票，但他會獲得中央的三分之一選票和其他多數省份的選票（得票率很可能高於50%，但承受良心壓力）。B、該省長拒絕執行（概率很小），並向中央和其他各省說明情況，這樣他會得到本省直轄下級三分之一的選票以及和自己情況類似的其他少數省份的選票，同時有可能失去中央的三分之一選票和其他多數省份的選票（得票率很可能低於50%，但無良心壓力）。

3/當上麵的政令基本錯誤（不符合全國大多數省份的實際），但卻符合本省實際情況時：該省長會堅決執行。因為這樣他可以得到中央的三分之一選票及本省的三分之一選票，同時大概率失去其他各省的三分之一選票（得票率大於50%）。

4/ 當上麵的政令半對半錯時：該省長會執行正確的部分而擱置錯誤的部分，這樣他會得到本省的三分之一的選票，同時大概率得到其他省份那三分之一選票，且有50%的可能得到中央的三分之一選票（得票率高於50%）。

5/ 當上麵的政令完全錯誤時（不符合全國各省的實際）：該省長會拒絕執行或消極擱置。這樣他會得到本省的三分之一的選票，也會大概率得到其他省份的三分之一選票，同時失去中央的選票。（得票率高於50%）

可以看出，在1、3、4、5這四種情況下，我們已經在省級層麵防止了行政係統的致命缺陷——“決策失誤”或“決策一刀切”，並保證了全國的整體利益；而在2的情況下，雖然無法保證在省級層麵防止“一刀切”，卻可以在該省下麵的市級層麵上防止“一刀切”。因為對該省各市市長來說， 他們有積極性拒絕省裏下達（轉達）的中央的“錯誤指令”，而省長對其下屬——各市市長，也隻有三分之一的任免權，而無完全的罷免權。某個市長如果拒絕執行省裏下達（轉達）的中央的“錯誤指令”，他將獲得所轄各縣的三分之一選票，並獲得其他兄弟各市的三分之一選票，隻是大概率失去省長的三分之一選票。（注：各級市長、縣長的任免製度同省長的任免製度相同或類似。）另外，退一步講，假設我們剛剛在省長的選舉上實行了“兩權共享”，而在市一級和縣一級的選舉上還沒有實行“兩權共享”，那麽，即使在該省實行了錯誤的政策，導致該省產生災難性後果，但對於全國來說，僅僅是一個省的局部問題，而絕不會再出現像過去那樣的全國性災難。

總之，我們從改革各級行政領導（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的體製，達到了“四兩撥千斤”的效果——通過一種極低成本的“下級堅決執行上級正確決策、拒絕執行上級錯誤決策”的體製，防止了一個龐大的行政係統最容易出現的兩大毛病（“決策失誤”和“一刀切”）。也就是說，即使中央決策失誤，也不會導致全國性的重大災難。（注：在緊急狀態下，我們可以恢複中央集權製。）

同樣的道理，對一個幹部的監察權，也應該采取上、下、左右，三方共享的方式，其中的道理這裏我們就不贅述了。

最後再從在野社會力量的角度簡單觀察一下“兩權共享”體製帶來的好處。關於“司法獨立”，我們上麵已經有所提及，在各級官員有了相對的獨立性（至少三分之一的獨立性）之後，再配以其他一些簡單措施（如異地任職，即A地的法官到B地審案；或某級法院院長由其上級法院院長、各下級法院院長、以及平級的行政官員來共同任命，等等），我們就可以實現司法的相對獨立，或者說邁出了司法獨立的第一步。

關於民主也是如此。各級官員有了部分的選舉權，也就邁出了民主選舉改革的第一步。不要小看這第一步，從某個官員的任免完全由其上級某一個人決定，變成了某一個官員的任免，由其上下左右幾十個人來共同決定，這不能不說是一個巨大的民主方麵的進步。有了這個第一步，後麵的民主隻會越來越多，越來越好。

再多說幾句知識分子們最關心的言論自由問題。先從曆史上考察，中國有兩次言論最自由的時期：一次春秋戰國，一次辛亥後的民國。顯然，分裂會導致言論自由。但我們不能為了享受言論自由而去製造分裂、誘發戰爭啊。而一旦實行了“兩權共享”，各個地方就有了至少三分之一的相對獨立性，相對應地，各地的知識分子們至少會享受到三分之一的言論自由，也就是邁出了言論自由的第一步。再具體說，現在的集權體製是層層放大言論的管製。比如，中央說要宣傳正能量、不要宣傳負能量；省裏為了保險起見，就會規定中間的、不正不負的文章也不要刊登；市裏就會規定100%的中央認可（和中央的說法字麵完全一致的文章）的文章才能刊登；再到了具體的執行部門，就變成了多一事不如少一事，除了傳達中央的文章，其他文章一律不刊登；最後到了具體執行人員那裏，就變成了所有帶敏感詞的文章一律刪除。而當實行了“兩權共享”之後，這種出於下級對上級的恐懼而產生的層層放大言論管製的現象就會消失，至少會大大減弱，我國的知識分子們就會得到相對的言論自由。對這一點，我深信不疑。

再說一下朝野雙方都關心的腐敗問題。要想防止某個官員腐敗，不能光靠上麵嚴懲，而應靠其直接下級監督。他腐敗不腐敗，上級不易查明；廣大民眾更無從知道；但他的直接下級心裏最清楚。隻要他不掌握其直接下級的全部任免權（全部命運），同時他的直接下級又掌握著他的三分之一命運（三分之一票權），那麽他的直接下級就敢於監督他，從而能達到讓他不敢腐敗也不能腐敗的效果。因為，現存的任何腐敗官員在實施腐敗時，都需要其某個下級的配合，而現存的集權體製又導致其下級不敢不配合。

最後再說一下“兩權共享”方案的改革成本。首先，“兩權共享”方案中，沒有涉及現在的執政黨所拒絕的多黨製、普選製、三權分立等憲政民主製度；共享投票的三方都屬於執政黨的各級黨員幹部，因此在執政黨所可能接受的範圍之內（也可以視為黨內民主的第一步）。其次，“兩權共享”方案不損害任何一級中層幹部的個人利益，也可以說反而增加了他們的利益（有了一定的發言權）；同時該方案不涉及全國最高領導人自身的任免，因此最高領導人即使不讚成，他也沒有拚命反對試點的理由。再次，投票的範圍很窄，隻需幾十個人關起門來投票，一個教室就足夠，選舉成本幾乎為零；而且輿論媒體等並不參與，絕對不會產生民粹主義現象。最後，這個方案可以試點，省、市、縣，任何一級都可以展開試點，風險為零（而開放黨禁、開放報禁風險極大）。而且，“兩權共享”方案真正試點實施的概率很大。現在的在野社會力量提出的憲政方案，若最高領導人不同意搞，底下的人誰也沒辦法搞。但若是“兩權共享”改革方案，任何一個省長、市長、縣長，都可以、也有權力在自己的轄區範圍內進行局部試點。而全中國有幾十個省長、幾百個市長、幾千個縣長，這樣，我們政治改革的第一步，其實施試點的機會、或可能性就增大了幾十、幾百、幾千倍，這是何等的效率啊。

 

當然，我提出的政治改革第一步（兩權共享），不一定就是最佳方案；肯定還存在更好的方案。拋磚引玉，歡迎大家反駁，更歡迎大家提出自己的方案來參加討論。(也歡迎私下交流，我的郵箱：[e-mail])