我的政治改革設想（中）

第三章 如何避免“內耗”？

   

在漫長的中國曆史中，各派官員以及同一派別中各個官員之間的內鬥非常普遍，而且往往非常激烈，經常鬧到你死我活的地步。

一般來說，官員們之間產生內鬥無外乎兩個原因：一個原因是觀點不同，意見相左；另一個原因是職位有限，相互競爭。而在許多情況下，這兩個因素往往又摻和到一起。而在高度集權的秦製下，很少有皇帝去想辦法建立某種規則以避免官員之間的這種惡鬥，甚至有些皇帝常常寧願看到自己下屬之間的內鬥，因為這樣有利於他本人的統治。

先說一下競爭職位的因素。其實，競爭是再正常不過的現象，但由於在某幾個官員中到底提拔誰完全取決於他們的唯一的頂頭上司，而他們彼此之間的能力又經常貌似相差不大，在這種情況下，誰擅長討好上司就成了能否晉升的關鍵因素。因此，為了在官場中爬升上去、或生存下去，官員們彼此之間互相拆台、互相告狀、互相挖坑、互相報複就成了一種常態，搞好“人際關係”、弄通“厚黑學”就成了每個官員的必修課，且占去了絕大的精力。

我們再來看一下“觀點不同，意見相左”的因素。觀點不同、意見相左更是一個再正常不過的現象，但在高度集權的大一統的行政指揮體製下，采納了你的意見，就意味著我下台、你上台來指揮；采納了我的意見，就意味著你下台、我上台來指揮。（注意，這裏被否定的意見至少在相當一段時間內沒有絲毫的試錯機會。）甚至導致，即使實踐證明某個政策是錯的，原來的提出者也不願承認（總會找到借口，例如政策是對的，隻是執行不力），因為這會意味著他應該下台，失去職位。由此也造成了“觀點相左”的雙方你死我活的爭鬥（典型的例子如王安石和司馬光等人之間的惡鬥）。

總之一句話，雙方至少在一定程度上都是為了得到某個職位或保住某個職位而產生爭鬥的。這是人之常情。就像市場係統中，企業家的一切行為都是為了得到利潤，在行政係統中，官員的一切行為都是為了得到職位。正像在市場係統中我們不可能消除競爭，在行政係統中我們也不可能消除爭鬥。我們能做到的，隻是把這種爭鬥引導到在提升自己的執政能力方麵光明正大地競爭，而不是在提升自己的權術技能方麵不擇手段地惡鬥。

顯而易見的是，在各級官員的任免權均由有關的三方共享的體製下，彼此勾心鬥角的權術暗鬥將大大減弱以致消失（趙高之類的人將失去用武之地，因為他有本事去操控胡亥一個人，卻絕不可能挨個操控、討好那有投票權的六七十人）。但按下葫蘆浮起瓢，另一種形式的新的“摩擦”內鬥將大大加劇。

什麽樣的新“摩擦”呢？比如說，我們現在要換屆A省的省長，按一般的想法，似應該（由“三方”共同）從A省的地市級以上的幹部中挑選，因為隻有他們最熟悉A省的情況。假設現在有四個A省地市級的幹部參加競聘，他們分別是甲乙（省委某兩個廳長）丙丁（省裏某兩個市長），同時再加上A省原省長競聘連任，那麽，無論這五個人中誰最終當選，落選的其他四個人和他的關係都會在未來的五年中十分尷尬。比如，如果原省長競聘連任成功，他今後將如何與這四個曾經的競選人相處呢？這四個人過去是他的直接下屬，現在依然是他的直接下屬，抬頭不見低頭見。而且，這四個人依然威脅著他的職位，五年後下次換屆時，沒準還會和他競爭。而且，他也不可能把這四個人直接撤職（他對下屬隻有三分之一的票權），而換上自己的人。我們可以想見，即使他品德高尚，不有意給這四個人穿小鞋，他在今後的工作中也極易和這四個人（以及這四個人的朋友、同事）產生誤解、摩擦、從而影響正常的工作。與此同時，這落選的四個人相互之間的關係也會十分尷尬：彼此依然是平級的同事，開會時難免坐在一起，而且，依然有可能是下屆省長的潛在競爭對手。將來在工作中又難免會有交集，即使不有意拆台，誤會也在所難免。總之一句話，“內鬥”反而有可能加劇。也正因為這樣，自上世紀80年代開始，到本世紀10年代中期，許多中層和基層單位在試行“競聘上崗”之後，都遇到了“一地雞毛”的現象。於是，或者最終放棄，或者流於虛假的“走形式”了。（我曾經在不止一個處級和廳級單位親眼目睹了這一次次的改革失敗，一次次的一地雞毛。）而更典型的例證就是，我國實行了一二十年的基層鄉村民主選舉，結果普遍效果不佳。根本原因就在於，參加競聘的候選人同屬一個村莊，不僅責任田在同一村、房基地在同一村，而且往往七大姑八大姨也在同一村，此種環境下，你讓競選的勝利者和失敗者如何相處？

那麽，我們到底應該怎麽辦呢？怎樣才能既實行“選拔任命，三方共享”，又能避免產生新的激烈的“摩擦內耗”呢？

讓我們先來簡單分析一下在歐美國家實行的總統競選。我們知道，盡管在競選過程中兩個對立的候選人彼此之間互相激烈攻詰，但一旦競選結束，這兩個人之間的關係立即恢複正常，絕不會再出現勝選者事後給敗選者穿小鞋的現象。原因就在於，兩個競選人競選前和競選後都並不同屬一個行政單位，誰也不是誰的上級或下級。競選結束後，兩個人不再發生任何關係。由此我們可以得到啟發，那就是想辦法，例如使競聘某一官職的幾個候選人無論在競聘前還是在競聘後，都不屬於同一個行政單位（作為基層村選，候選人不屬於同一村。詳後）。這一點其實很容易做到，我們隻須對那些“競聘”某一官職的“候選人”的資格，做一些必要的限製。比如我們可以事先規定，凡競聘A省省長者，必須是目前不在A省任職的幹部。也就是說，隻有其他各省的地市級以上（含）的幹部才有資格競聘A省的省長。（A省的地市級幹部隻能去競聘例如B、C、D等省的省長。）而一旦競聘失敗，這些其他省份的競聘者就會回到各自原來的B、C、D各省份去繼續當自己原來的那個地市級幹部，而不會和競聘的勝利者再發生任何關係。並且，無論是在換屆還是在非換屆的年份裏，所有那些在A省任職的地市級幹部之間並不會發生像原先那樣的為向上爬而產生的內部惡鬥，因為他們之中誰也沒有資格競爭A省的最高領導（即，他們彼此之間並非競爭對手）。因此，他們會把精力用到提升自己的工作能力上，以便將來能到外省去競聘外省省長。

最後還要順便說一句，所有那些參加競聘的候選人都需要以自薦的方式產生，而不宜采取推薦或考試的方式產生。這裏的道理並不複雜，推薦的方式會導致候選人爭相討好那些有推薦資格的人，這和過去拚命巴結討好有任命權的上級屬於同一個性質；而考試的方法不適合行政幹部的選拔。

總之一句話，用異地自薦、異地競聘的方式，我們就可以從根本上、從體製上消除現存的、以及將會產生的絕大部分的“內耗”。    

 

第五章  如何抑製腐敗？

 

我們這裏所說的腐敗，主要指：1、欺下瞞上。2、不作為或過度作為。3、官僚主義。4、貪汙及受賄。

我們還是先來看一下前人的思路。曆史上，自秦漢以來，從體製上來說，一般是采取設立監察官的方式以及“信訪”（告禦狀）的方式和保甲連坐的方式來防止腐敗的發生。但從兩千多年的實踐來看，效果始終不佳。這裏我們為節省篇幅，不去詳細分析其中的深層原因。我們下麵隻著重討論一下，采用“選拔任免，三方共享”的體製，是否可以有效抑製腐敗。

下麵我們一個個來分析。

先說“欺下瞞上”。當下麵的人掌握了某領導幹部三分之一的選票後，該幹部顯然就不敢像從前那樣“欺下”了。而當某領導幹部的上級隻掌握著他三分之一的命運，該幹部也沒有必要再像過去那樣拚命“瞞上”了，而更願意直言相告（這樣他不僅可以保住其下級的三分之一選票，而且可以保住平級友鄰的那三分之一選票）。

再說“不作為”和“過度作為”。當某幹部借口上級沒有明確指示因此就什麽都不做時，他將失去其下級的三分之一選票，也將有50%的可能失去上級的選票（因其他的平級友鄰會有作為），還有50%的可能失去平級友鄰的選票，總失票率約三分之二。而若他積極作為，他將得到下級三分之一的選票（即使他的作為有些失誤，下級也會諒解），還有50%的可能得到上級的選票及50%的可能得到平級友鄰的選票，總得票率約為三分之二。因此，這個領導幹部會積極地有所作為。我們再看“過度作為”。若當上級有了某個指示，而某幹部為了討好上級或為了保險起見而過度執行該指示時，他將失去下級和多數平級友鄰的選票，得票率大概率低於50%，這將阻止他過度執行上級指示。

再看“官僚主義”。官僚主義的性質大致相當於我們上麵所說的“不作為”，此處不再贅述。

最後看一下“貪汙受賄”。一方麵，我們知道，在“秦製”的體製下，一切都取決於某個“一把手”。所有的規定、條文都抵不住一把手的一個“條子”，忽視“條子”你就有大概率被免職。而另一方麵，為了討好這個“一把手”，人們往往要通過討好這個一把手的秘書和親屬、朋友、甚至同鄉和同學來達到目的，而這往往是貪汙受賄的重災區。一個領導再怎麽潔身自好，再怎麽不遞“條子”，也無法完全保證自己的妻兒、秘書、司機等也一律潔身自好，也一律不遞“條子”、不打“招呼”。相反，一旦我們放棄“秦製”而實行“選拔任免，三方共享”，人們就沒有必要拚命討好“一把手”了，更沒有必要討好他的秘書和親屬了。具體辦事的部門即使收到了“條子”，也會敢於拒絕。這樣一來，即使不能完全杜絕貪腐，也可以把貪腐的程度大大降低。

 

第四章 不能忽視的另一個重要權力——監察

 

    我們知道，在中國漫長的集權曆史中，皇帝之所以能具有絕對的至高無上的權威，不僅僅是由於他絕對掌握著各級官吏的任免權，更由於他還絕對掌握著對各級官吏的監察權（司法權、生死權）。

由此可知，假如我們僅僅在各級幹部的任免權方麵實行了“三方共享”，而在監察權方麵仍實行高度集權的體製，那麽，我們的改革方案就依然是有巨大漏洞的。道理在於，假如監察權仍實行垂直的集權管理，那麽不管這種管理是把監察權完全集中在某個行政單位的上級手中還是集中在和該行政單位平行的某個監察單位手中，都會很容易導致那個上級或那個監察單位對該行政單位的高度控製。

拿上級來說，雖然這個上級無權隨意撤換該下級行政單位的領導（他隻有三分之一的票權），但他卻可以該下級領導有貪腐問題為借口來抓他下獄，從而導致這個上級依然對這個下級有非常大的控製權，並進而導致該下級不得不向“秦製”中那樣，依然拚命討好他的上級。這樣一來，我們上麵所說的“任命權三方共享”的方案就有失效的風險，至少會大打折扣。

再拿設立平級的專門監察機構來說，道理也一樣，同樣會導致行政部門討好監察部門，尤其是在他們發現監察部門的人員道德水準不太高或難以相處的情況下。除此之外，還會產生一個新問題，即，假設行政部門的工作人員道德都沒問題，這時候監察部門會顯得無事可做（當然這本身是再好不過了）。此時該監察部門的上級有可能誤會這個監察部門不作為。（怎麽別的監察單位都查出了大案要案，偏偏你那裏就沒有案子？）為了避免嫌疑，或為了立功受賞，或單單為了獲得某種存在感，這個監察部門就很可能對那個行政部門沒事找事，雞蛋裏挑骨頭，無形之中弄出許多麻煩。

因此，為了消除這些“內耗”，我們也應該像任命權方麵那樣，在監察權方麵也實行“三方共享”的體製（這裏的三方可以是：上級監察部門、本單位的監察部門、多個友鄰平級的監察部門）。當然，具體方式除了在某個監察部門的一把手的任免上采取前麵我們反複提到過的由有關的三方共同投票決定外，還可以從特殊的監察程序方麵入手。比如：某方的監察部門有調查立案權、某方的監察部門有審案權、某方的監察部門有最終的量罰權。

當然也可以采取先把監察部門作為一個召集人，收到舉報後，僅僅負責通知該被舉報人在行政上的直接上級、直接下級、友鄰平級的行政負責人，由他們三方共同投票決定是否立案、是否移交監察部門或司法部門等（相當於組織一個由有關行政官員組成的臨時陪審團）。總之，隻要我們掌握好“三方共享”這個總原則，具體方式則可以多種多樣，可以在實踐中不斷試錯、摸索。

前麵，我們討論過任命權的三方共享方案，現在我們又討論了監察權的三方共享方案。把這兩個改革子方案綜合起來，我們可以把整個改革方案簡稱為“兩權分解，三方共享” （兩權指：任免權和監察權），或再進一步簡稱為：“兩權共享”。顯然，這個“兩權共享”和西方的“三權分立”有著本質的區別，我想，它更適合中國的國情吧。