產能過剩治理呈現四大積極轉變

2017-03-25 07:28:17 來源：中國經濟網—《經濟日報》 責任編輯：

 

產能過剩已經成為製約我國製造業產業升級的重要因素，“去產能”位居當前供給側結構性改革五大任務之首。近十年，國家層麵治理產能過剩的政策頻頻出台，這些政策文件既有專門針對特定行業的，也有規範行業市場秩序的。係統追溯這些年的產能過剩治理思路，不難發現，一些積極轉變正在發生。

從“一刀切”走向分類管製

早期治理產能過剩的政策取向具有計劃性質的平均主義色彩，對過剩產能采取“一刀切”的地區數量控製，行政分配過剩產能指標。這樣的政策設計雖有基於區域公平的考慮，但沒有兼顧地區和行業特征差異，許多產業的過剩問題非但沒有緩解，反而愈加嚴重。

早期產能過剩治理“一刀切”的政策主要表現在兩個方麵：一是對控製新增產能“一刀切”；二是對淘汰落後產能“一刀切”。一旦某行業被定義為“過剩”或“嚴重過剩”後，新增產能即使效率再高、技術再先進也沒有進入市場進行競爭和博弈的機會。後期我們觀察到了這種思路出現了良性轉變，政府通過構造一個產能指標置換交易市場，使得新增的高效率產能有了合法的入市渠道。同時采取“因業施策”，不同行業的產能過剩治理開始有了不同的思路和政策設計。傳統行業（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業（如光伏）和區域性行業（如水泥）的產能過剩治理，其治理權限存在不同程度的下放。尤其是對於區域性行業，產能審批和控製的權限已經開始下放至省級主管部門。在產能置換的方案管理上也采取了分類管製措施，“一刀切”的政策正在逐步根據產業特性、區域特征不斷優化。

從行政命令為主轉向更多發揮市場作用

過剩是行業整體概念，過剩產能並不一定是落後產能，這個邊界需要厘清。由市場的優勝劣汰機製去篩選和淘汰過剩產能，必定會首先淘汰那些真正落後的產能。

事實上，在市場經濟體係下，工業運行仍需要部分閑置產能。行政命令淘汰過剩產能，存在一個尺度把握的問題：淘汰多少產能才符合市場運行規律？這個信息並不能直接從國際先驗證據中提取，每個國家的產業鏈構成不同、每個地區的產業結構也不同。即便是同一行業，國內外的企業所有製結構也存在較大差異，國外同行業的產能利用率不能直接“洋為中用”，因為不同程度的市場發育容許的企業競爭程度存在差異。在競爭受保護或受限製的社會主義市場經濟初期，企業並不需要預留太多的閑置產能來應對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場經濟條件下，企業需要預留更多的閑置產能預防競爭對手進入和預備可能出現的創新。因而，閑置產能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業，讓市場在企業產能決策中起決定性作用。

當然，讓市場在資源配置中起決定性作用的同時，亦要更好發揮政府作用。從2014年治理產能過剩的基本思路可以看出，政府一方麵通過搭建平台構建產能指標交易市場，允許高效率產能通過付費進入的形式替代低效率產能；另一方麵則規範競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導致的要素投入扭曲予以矯正，更好地厘清了政府和市場的關係。2016年底召開的中央經濟工作會議提出，用市場、法治的辦法做好“去產能”工作。在這種思路指導下，“去產能”進程中的行政審批將會越來越少，產能過剩治理將更多發揮市場的作用。

從經濟性管製走向社會性管製

早期的治理措施可以用“關停並轉”四個字來描述：關閉和停辦企業涉及關閉企業的標準問題；兼並是企業間共享資源、互通有無、共築競爭優勢的選擇；而轉產則涉及企業的資產是否專用以及轉產成本等諸多難題。無論哪種措施，都涉及管製機構對企業生產和經營決策的直接幹預。針對低端產能的無序競爭，政府希望通過培植大企業、優化競爭格局的方式改善行業發展狀態。但事實證明，一些由政府“拉郎配”的企業兼並往往是逆經濟發展規律而行，是反效率的兼並行為，而不是企業發展的內生要求。現實中，行政主導下的低效率企業由高效率企業兼並後拖垮高效率企業的案例也不少見。政府通過財政支持方式引導企業“關停並轉”，一定程度上扭曲了市場競爭對企業行為的激勵。

我們看到，在近幾年的產能過剩治理措施中，行政幹預企業經營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉向“規範競爭”這個方向，主要聚焦的管製措施則由經濟性管製轉向社會性管製。比如，提高過剩行業的環保標準、能耗標準、安全生產標準等。在這種標準下，淘汰過剩產能更具有法律依據。

從封閉市場走向開放市場

從政策的沿革來看，行業出現產能過剩時，治理政策首先從拉動內需的角度去設計。實際上，外部需求也是化解我國產能過剩的一個突破口。許多基礎設施比較薄弱的新興市場經濟國家，對傳統產業產能需求還非常多，這給我國化解產能過剩提供了一個巨大機遇，外部市場正在幫助解決內部需求不足的問題。近年來，我國依托“一帶一路”戰略、金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等倡議和合作機構，助推國內產能“走出去”，主動推動國際產能合作。

需要清楚看到的是，市場擴容是緩兵之計。產能過剩源於激勵扭曲，依靠市場擴容可能會進一步引發地方政府的無序競爭，這個陷阱應避免。長遠來看，產能過剩治理還要更多依靠市場機製。當前，外部市場擴容已經給化解產能過剩留足了製度轉換的空間，把握住這個重要的窗口期，探索出市場化、法治化“去產能”的有效方式至關重要。