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一針見血“三農問題”:完整和合理的產權製度是農地的核心問題

(2008-09-06 11:33:57) 下一個
《明報》〈筆陣〉
《改革開放30年之十》

完整和合理的產權製度是農地的核心問題

2008年9月5日台灣報紙報導,俄國最近改革農地產權製度,而且允許包括外國人在內的投資者擁有耕地。由於國際糧價飆升,耕地吃香,國內外投資者對俄國農地趨之若騖。俄國國有或集體農場擁有的土地,佔全球可耕地7%,蘇聯解體後,其中六分之一休耕,休耕麵積等於英國全國可耕地麵積的六倍。

這篇報導採用的角度 是俄國這次改革,對提高俄國農業生產力和經濟效益的作用,以及對國際糧食供應的影響。

俄國這次改革,並非為吸引資金,主要的目的是要改革集體農場的效益。改革的成敗目前還不得而知,我不主張中國在農地問題上,走俄國的道路,事實上,俄國的改革開放,整體成績不及中國,不過俄國的改革,從側麵說明,到了今天,外國仍然有不少改革農地產權製度的需要,也有不少正麵和反麵教材。

和農業發達的國家相比,我國和農業有關的問題十分突出:目前我國基本農田不到16億畝,低產田佔32%。改革開放以來,耕地銳減的速度十分驚人:1996年,全國耕地總量為19.51億畝。2005年減少至18.31億畝。目前,人均僅有1.39畝,不到世界人均水平的40%。此外,全國水土流失麵積達356萬平方公裏。

三農問題的核心是農地問題 農地問題的核心是土地產權

近年,農業、農村和農民(總稱「三農」)問題受到國家高度重視,重要性提升至關乎建設小康社會和現代化事業全局的層次。國務院曾經召開全國農村綜合改革工作會議,全麵部署了農村綜合改革的各項工作。中央經濟工作會議和中央農村工作會議,都對推進農村綜合改革作出了安排。

2006年,以推進新農村建設為主題,中央發出一號文件,進一步加大「三農」工作力度。同年,中央財政用於“三農”的支出達3397億元,比上年增加422億元,增長14.2%。

「三農問題」沒有包括農地,但其實都和農地有關:農村和農業的發展離不開農地的合理和高效利用,農民的生計生活也離不開農地,因此「三農問題」的核心是農地問題。

農地問題眼前最逼切的是要解決徵地賠償問題,長遠要解決的是農地的生產力問題,兩者都和土地產權有關。今天先談徵地賠償問題。

上周五我在「筆陣」中說:中國歷史上因為土地問題引起的爭鬥和政治事件,根本的問題就是沒有以製度、法律、政策和執行手段防範和解決利益上的衝突。

近年全國有關農地問題的討論很多,大多數的討論和建議,重點放在因徵用農地的合法性和賠償、補救等問題,目標是避免因徵地引致農民權益受損,長期失業和群眾性事件。

徵地是基層群眾抱怨最多、意見最集中的問題。2005年,全國共發生因土地引起的群體性突發事件近二萬宗,約佔全部農村群體性事件的65%。農業部統計:2006年1至5月反映農村土地問題的來信來訪,佔信訪總量的45%。其中,反映土地徵用、補償金不到位的佔54%。土地問題已經成為農村社會衝突的焦點問題。徵地製度的弊端在於徵地範圍廣、補償標準低和失地農民沒有保障等,關鍵的還是賠償的額度問題,額度問題歸根究底,是農民對農地的產權關係問題。

憲法規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有;宅基地和自留地也屬於集體所有。”「土地管理法」規定:「農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的,由集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各個農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬於鄉(鎮)農民集體所有的,由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。」

按照「土地管理法」的說法,憲法中的「集體」也不是所有權的主體,因為「集體」有的隻是經營、管理的權利,而不是所有權。農民集體概念不確切,導致農地所有權難以界定。

《土地管理法》進一步規定:國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行徵用,被徵地的農民可以得到補償。

農民權益不隻是耕種權 產權不清爭端不止

地方政府對具體重點工程項目,製定了徵地補償方案,統一徵地的補償標準,並且通過行政措施強製執行。按照「土地管理法」的規定,補助費用包括土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費。徵地補償與安置費的高低主要取決於被徵土地的年產值。

憲法規定:農村的土地屬集體所有。農民土地被徵收,得到賠償,賠償的性質是什麼?既然土地不屬農民所有,農民大概隻有耕種土地以勞動力換取農作物價值的權利,農民在土地上還有什麼權益在被徵地時需要獲得賠償?土地法規定農民可以獲得的「土地補償費」的性質是什麼?如果農民沒有可以索取賠償的土地所有權,徵地時向農民提供的賠償,性質是不是福利或恩裇一類?在其他國家,如果農民自己並不擁有土地產權,土地被徵用,獲得地價賠償的是土地產權的持有人,而不是農民,農民隻可以得到「青苗費」一類的「地上附著物」的小額賠償。

如果說農民沒有土地產權,隻有耕種的權利,這說法又和現實不乎,因為在現實中,我們知道不少農民將本來自己耕種的土地轉讓給其他農民耕種,甚至僱用其他人耕種,從而獲得經濟利益。既然農民自己不耕種,也可以獲得收入,既然收入的性質不是勞動性收入,農民在土地上的權益就不隻單純的耕種權,那麼這權益是什麼?產權是什麼?產權和其他權益問題不清楚界定,農民和徵地方對補償的概念就不一致,在徵地賠償問題上的爭端就恐怕不能根治。

改革開放以來,農民和農地之間的關係已經發生重大變化,部份變化是政策性的,部份是民間衍生的。深化改革,最終要理順產權關係,建立完整和合理的產權概念和製度,要做到這點,要在理論上有所突破

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本文作者為香港行政會議召集人梁振英,原文見梁振英的個人網頁:www.cyleung.hk

讀後感:作者看三農問題可謂一針見血,直指問題的核心:所有製問題。唯集體所有製為新中國立國之本,非輕易內可以變革。但認識到問題的根源,無疑能推動所有製政經領域的理論研究,進而發展出一套有非私有製非公有製,具有中國特色的物權體製。
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