從總督到縣令——漫談清代地方官製

一，省
有清一代，省為地方的最高行政區，清廷設總督和巡撫進行節製。"初沿明製，督、撫係右都禦史、右副都禦史、右僉都禦史銜，無定員"，"總督，掌厘治軍民，綜製文武，察舉官吏，修飭封疆"。清初，凡地方有事，遣巡撫、總督鎮攝之，作為差遣性的職務，並不按省派遣，如宣大山西總督、陝西三邊總督、淮陽總督。康熙以後，總督、巡撫的設置漸趨於規範化，一般總督轄兩省，也有轄一省和三省的，全國總督共8人，據《清史稿》所載為：直隸總督（轄今河北省及內蒙古一部分地方），兼巡撫銜，駐保定，同治九年（1870年）起，加授北洋通商大臣銜；兩江總督（轄今江蘇、安徽、江西3省），駐江寧，同治五年（1866年）起，加南洋通商大臣銜；陝甘總督（轄今陝西、甘肅、新疆3省），駐蘭州，兼甘肅巡撫事；閩浙總督（轄今福建、台灣、浙江3省），駐福州，並領福建巡撫事；湖廣總督（轄今湖南、湖北兩省。光緒二十六年改名湖南湖北總督），駐武昌，光緒三十年（1904年）起兼領湖北巡撫事；四川總督（轄今四川），駐成都，兼巡撫事；兩廣總督（轄今廣東、廣西及海南島等地），駐肇慶，光緒三十年起兼廣東巡撫事；雲貴總督（轄今雲南、貴州2省），駐昆明，光緒三十年起兼雲南巡撫事。奉天、吉林、黑龍江3省，即東三省，初各設將軍管轄。光緒三十三年（公元1907 年）都建為行省，改盛京將軍為東三省總督，並兼管三省將軍事務，並攝奉天巡撫事。
巡撫則為一省地方行政長官，受總督節製（原則上如此，關於督撫之間的矛盾後述）。巡撫主要考察全省地方官員並管理本省關稅、漕政等事務。若有用兵，則由巡撫督理糧餉。巡撫又多兼提督銜，到光緒年間，所有巡撫均兼提督銜，節製本省各鎮總兵。其職權稍次於總督，無總督之省，則更是獨當一麵，所以巡撫與總督同是地方大員。
總督、巡撫成為封疆大吏以後，為了加重權勢，一般都有兼銜。雍正元年（公元1723 年）規定，總督除授為尚書兼都察院右都禦史外，或者為兵部右侍郎兼都察院右副都禦史。巡撫也有兼銜，一般兼都察院右副都禦史，經吏部奏請後兼兵部侍郎銜，光緒二十三年後改陸軍部兵部侍郎銜。
總督的品級為正二品，加尚書銜者為從一品；巡撫從二品，加兵部侍郎銜者為正二品。一般來說，總督偏重軍政，巡撫偏重民政。

二、道
說道"道"，就不得不提及省級官員中，除了總督、巡撫外，還有並列的承宣布政使司（簡稱布政司，或稱為"藩台"）、提刑按察使司（簡稱按察司，或稱為"臬台"）。布政司負責全省財政和民政事務，主官為布政使，從二品，每省隻設一員，除江蘇省外（江蘇省錢糧事務繁雜，故設兩員）。按察司負責全省刑名案件和督察官員的風紀，主官叫按察使，正三品。道員最初為布政司和按察司的派遣官員，因為"地方遼闊，大員之耳目難周，是以分駐一方，資其坐鎮"（摘自《宮中雍正朝奏折》）。屬布政司的稱分守道，屬按察司的稱分巡道，一般分守、分巡一府，也有分守、分巡三四州府的。道員一般為四品官。

三、府
府在唐、宋隻限於在少數地區設立，而清代在全國普遍設府，作為省與州縣之間的一級重要行政組織，府的長官為知府，初為正四品，乾隆十八年（公元1753 年）改為從四品。據《光緒會典》記載，全國共設知府188人，其中直隸、山東、湖北各10人，山西、河南、湖南、福建、廣東各9人，江蘇、安徽、甘肅各8人，浙江、廣西各11人，奉天、吉林、新疆各2人，四川、貴州各12人，其餘則台灣3人（光緒二十一年裁撤），陝西7人，江西13人，雲南14人。在光緒、宣統間，又增設不少當地土官--土知府等。
另外，京師所在的順天府和盛京的奉天府，因地位特殊，除了其管轄範圍比一般府來的大以外（順天府轄二十四個州縣，奉天府到光緒時以有三府、二直隸廳、五州、十四縣、二廳了，後來就成為奉天省），在編製上也與眾不同。其長官為府尹，正三品，享有向皇帝的奏事權；副職為府丞，正四品。

四、州廳縣
清代的州分為直隸州和散州。凡轄縣的州均隸屬於布政司，稱直隸州。有的州是因地而特設的，有的則是重要的縣改設的，統稱散州，其規製與縣相同。直隸州與散州的長官都稱為知州。直隸州知州，正五品；散州知州，從五品。《清史稿》說："知州掌一州治理"。同時，直隸州還管轄所屬各縣。
廳本來並不是固定的行政單位，因初期府同知、通判常派出分防，專管某些事務，其派出之辦事處名之為"廳"，以後就逐漸形成為固定的行政單位。此外，在少數民族聚居地區，不宜設州置縣，也設廳，派同知、通判為其長官。一般的廳多屬知府統轄，也有直屬布政司管轄的，稱為直隸廳。直隸廳與府、直隸州為同級單位，一般散廳則與州同級。清在全國設有直隸廳41個。各廳長官除甘肅的一個廳為通判（正六品），其餘都是同知（正五品）。全國共有一般散廳78個，其長官有同知48人，通判30人。
縣的正印官叫知縣或縣令，正七品。散州得知州，從五品，雖然在品級上麵比縣令高了三級，但是具體職能完全一樣，故而稱"直隸州知州視守，知州視令"。清代劃全國縣1，369 個。清末光緒、宣統間又增置了55個。

五、附言
總督和巡撫，在品級上，如上所述，總督要高於巡撫一等，而且在敕書中常常有節製巡撫的條文出現。但是，總督和巡撫兩個衙門都有自己的幕府，有獨自的奏事權，而且兼職職務大體相同，雙方在職責上多有交叉，因而常常出現巡撫和總督明爭暗鬥的情況，尤其是總督和巡撫同城，更是如此。例如兩江總督按例轄江蘇、安徽、江西3省。而後期安徽、江西兩省巡撫即不再聽從總督指揮。故而光緒時，裁撤了和總督同城的巡撫，由總督兼任。
另外，清代還有一種專業總督、巡撫。如漕運總督、河道總督、操江總督等。操江總督於順治年間廢除。漕運總督駐江蘇淮安，掌魯、豫、蘇、皖、浙、贛、湘、鄂八省漕運。河道總督負責黃河、運河河道。分為北河、東河、南河三段。北河轄直隸境內運河，後來由直隸總督兼任。後二者為專任，但到鹹豐、光緒年間，陸續裁撤了南河總督、東河總督，因此，河工就無專職官了。漕運總督和河道總督都為二品官，兼兵部尚書的為從一品。