人生的風景
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最近的王立軍和薄熙來事件，在華人世界引起巨大反響。挺薄的，反薄的，挺溫的反溫的，爭論不休。問題的實質，還是體製問題：政治體製與領導人選撥製度。這個問題解決了，如果薄，王都是能力強，受人民擁護的官員，就可以遵循透明的公開的選撥途徑，擔任更高的職務。
還有新聞自由的問題，到現在，還不知道王為什麽要進美領館，薄為什麽免職。現有的都是小道消息。如果新聞自由，而不是有中宣部把關過濾，也許謠言就沒有生存的空間了。
監督體製，如何監督領導人，如何監督當黨政機關與官員，如何懲治腐敗（包括官員自身，還有家屬的腐敗）。如果有新聞自由，也許媒體監督時重要一環。如果有司法獨立，也許官員們就有顧忌。也許香港的廉政公署經驗和新加坡反腐經驗可以在中國紮根，也許腐敗可以減少。
這三個問題，在薄治下的重慶也沒有解決好，否則就不會有王擅闖美領館。
隻有上麵三個問題解決了，至少起步開始解決，才不會埋沒人才，真正為人民辦事的人才能高升。
但是，前麵這三個問題，在25年前，就已經開始係統的研究實施了，而且是由最高領導人推動實施的。可惜的是，這些造福全中國人民的改革方案被束之高閣了，已經進行的改革，後來也被“反攻倒算”，中國人民喪失了25年的時間。
舉兩個例子說明25年前的政治體製改革：（1）中央委員差額選舉，在趙紫陽主持的十三大之前，中央委員都是等額“選舉”，在十三大第一次實行差額選舉，盡管隻有5%的差額，還是可以把人民最不喜歡的人“拿下”來。（2）在企事業單位取消黨委，真正有行政首長擔任一把手，一個單位隻有一個核心，而不是兩個核心（黨委書記與行政首長）。一個公司或工廠，有黨委書記，有廠長，誰是核心？除非兩個職務由同一個人擔任，否則肯定鬧摩擦內耗。如果是同一個人擔任，有必要搞兩套班子，人浮於事嗎？
這兩條都是趙紫陽主持搞的政治體製改革的一部分。第一個延續至今，第二個實行了幾年又倒退回去了。
(ZT)中共“十三大”前後的政治體製改革
（刊於《領導者》總第43期（2011年12月））
1980年代，經中國共產黨第十三次全國代表大會批準，在中共中央主持下，曾經自上而下開展過一次政治體製改革。這次改革從研討到展開，前後經曆了三年左右的時間。後來雖然被迫中止了，但是它在中國現代史上的影響是深遠的。它的目標、基本原則和許多做法，對我國社會實現向民主政治的轉型，仍然具有重大價值和參考意義；它的許多經驗和教訓也值得我們總結汲取。
一、1980年代中國政治體製改革的曆史背景
1980年代初期，中國剛剛從文化大革命的曆史大浩劫中走出來，人們開始對那場“革命”進行反思。由胡耀邦等人推動，發動了以“真理標準大討論”為標誌的思想解放運動。正是在這個背景下，鄧小平於1980年8月18日在中央政治局擴大會議上發表了一篇著名的講話，題目叫做《黨和國家領導製度的改革》。在這個講話中，鄧小平指出，在“黨和國家現行的一些具體製度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾。從黨和國家的領導製度、幹部製度方麵來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長製現象，幹部領導職務終身製現象和形形色色的特權現象”。鄧小平這個講話獲得了政治局擴大會議通過，經過媒體公開以後，在黨內外引起了很大反響。按理說，鄧小平的這次講話之後，黨和國家領導製度的改革就應該提上日程，但是很可惜，講完以後就沒有下文。
為什麽會如此？一是當時鄧小平提出的對黨和國家領導製度要進行改革，是出於對文化大革命的反思，但是怎麽改，他並沒有更深刻的認識和成型的想法。二是當時華國鋒還在台上，鄧小平剛剛複出時間不長，還沒有成為事實上的一把手。他提出的特別要解決黨內的權力過分集中和個人崇拜問題，實際上有針對華國鋒的意思。第三，黨內剛剛複出的老同誌在思想認識上也並沒有完全統一，沒有達成完全的共識。第四，當時中國的經濟改革還沒有開始，原有的計劃體製還在照樣運轉，陳雲等一些老人還在力圖把中國經濟拉回到 1950年代的軌道上去，經濟體製的現實還沒有對政治體製改革提出客觀要求。在這種情況下，當時政治體製改革還不可能很快提上黨的議事日程。
1984年，中國經濟體製改革從農村進入城市，進入了經濟的各個領域，整個國家的形勢發生了很大變化。特別是在鄧小平的支持下，由趙紫陽主持起草，中共十二屆三中全會通過了《關於經濟體製改革的決定》，使得在改革計劃體製、擴大企業經營自主權方麵的一些爭論逐步趨於統一。關於計劃經濟和市場經濟方麵的爭論，當時有兩種說法，一種叫做計劃經濟為主，市場調節為輔，這是陳雲一貫的主張。另一種說法，就是趙紫陽提出、鄧小平支持的有計劃的商品經濟的說法。兩種觀點的爭論最後還是統一到了有計劃的社會主義商品經濟這個提法上來。趙紫陽當時給中央寫過信，闡述他的看法，也和陳雲進行過交流。趙認為，計劃調節也要以價值規律為基礎，而且也不一定完全都是指令性的計劃。計劃可以分為指導性計劃和指令性計劃兩類。這樣就避開了計劃和市場到底誰為主、誰為輔的爭論，並且實際上衝破了所謂計劃經濟的束縛，把經濟體製改革的目標確定到建設社會主義商品經濟上來。隨著經濟體製改革的深入，商品經濟的發展，企業自主權的擴大，原有的以計委為中心的計劃經濟的政府經濟管理體製就開始不適應了，企業自主權的擴大需要政府簡政放權，轉變職能，實現“政府調控市場，市場引導企業”的目標模式，這樣就勢必要求政府在管理體製上進行相應的調整。
經濟改革和商品經濟的發展，導致了經濟實體獨立化、經濟利益多元化、經濟決策分散化的趨勢。這種趨勢與原有的權力高度集中的政治體製、經濟管理體製產生了激烈的矛盾。麵對這種形勢，也出於思想解放運動中對文革產生的曆史和現實根源的反思，黨內外、思想理論界的人們對於政治體製改革的呼聲日益高漲。特別是1985年、1986年，著名的“三寬部長”朱厚澤擔任中宣部長以後，報刊上關於政治體製改革的討論日益增加，各種學術討論會、座談會一個接著一個。政治學界、法學界的專家學者們提出了各種各樣的改革意見和方案。在社會上影響較大的，有體改所和發展組的、中央黨校的、社科院的，以及各大專院校的一批人，這是體製內的，還有一些在野的。由於鄧小平公開講了要搞政治體製改革，當時的報紙、刊物這方麵討論也比較放得開，比如當時的《世界經濟導報》連篇累牘進行了政治體製改革方麵的報道，在社會上也形成了這樣一個潮流，大家都在研究並推動政治體製改革，把政治體製改革提上日程的呼聲越來越高。
參加討論的許多人認為，我國政治體製的主要弊端，就是鄧小平指出的 “權力過分集中”。其主要表現是：以黨治國，在國家體製上，以黨的職能代替國家政權職能；在經濟和社會管理上，以黨委、黨的基層組織代替行政首長負責製和廠長、經理負責製；在幹部人事管理上，以“黨管幹部”代替用人單位的具體管理；在人民代表大會製度和法製建設方麵，則表現為各級黨委對同級人大、司法機關直接幹預。關於政治體製改革的基本任務，要實現政治體製由高度集權向相對分權轉變，關鍵要實現以黨治國向以法治國轉變。
到了 1986年前後，由於經濟體製改革逐步發展和企業自主權的擴大，鄧小平也感到，原有的政府管理體製已經成為經濟體製改革的障礙，政治體製改革看來不搞不行。他在1986年這一年就講了二十多次政治體製改革，包括接見外賓以及在內部。他的這些講話，主要出發點就是經濟體製改革已經進行到這個程度了，不搞政治體製改革，經濟體製改革也搞不下去。從內容上看，鄧小平此時講的政治體製改革實際上是行政體製改革，和他1980年提出的“黨和國家領導製度改革”已經有了重大差別。他為政治改革規定的內容，首先是黨政分開，解決黨如何領導和善於領導的問題，這是關鍵。第二，是權力下放，解決中央和地方的關係問題，同時地方各級也有一個下放權力的問題。第三，精簡機構。還有一個就是提高效率。這些內容，確實是經濟體製改革的客觀要求，但是，鄧小平並沒有把解決政治體製中的問題上升到發展民主政治的高度。
幾乎就在鄧小平重提政治體製改革的同時，國內和黨內的反對改革的左派勢力抓住當時寬鬆政治環境下一些人的言論和政治體製改革研究中的一些觀點，利用1986年底上海等地發生學潮的時機，再一次發動了反對資產階級自由化的運動。從1980年開始，他們先是提出“清除精神汙染”，以後又提出反自由化，幾乎是每隔一年再提一次這類主張，並且都得到了鄧小平的支持。1986年底這次反自由化，再一次得到了鄧小平和黨內老人們的支持，並直接導致了黨的總書記胡耀邦的下台。
主張進行政治體製改革的鄧小平為什麽同時要支持“反對資產階級自由化”？其實這並不奇怪。鄧小平從來都主張要有兩手，“兩手都要硬”。所謂鄧小平理論，無非就是兩句話：堅持四項基本原則，堅持改革開放。從 1979年3月鄧小平在理論務虛會上發表《堅持四項基本原則》講話那一刻開始，這一格局就已經奠定了。鄧小平本人曾多次講過，四項基本原則是毛澤東的老東西，不是他的新東西。他之所以重新強調老東西，是為了尋求與毛澤東時代對接，為共產黨確立執政的合法性基礎。隻有改革開放才是他的新東西，是他的旗幟。這裏，蘊含著鄧小平的兩條政治底線：堅持四項基本原則，其核心是強調黨的領導，他絕不容許在他手中葬送共產黨的政權；堅持改革開放，他需要靠改革開放來挽救黨，挽救這個國家。這兩條底線，都是為了同一個政治目的，即鞏固黨在中國的統治地位。每當他感到改革開放威脅到黨的領導地位時，他就會出來大講反對資產階級自由化；每當他認為改革開放遇到障礙時，他就要出來大聲疾呼“不改革就是死路一條”。改革開放以後，鄧小平雖然從不諱言他主張對黨和國家領導製度進行改革，但他的出發點是為了改善這個製度，而不是為了改變這個製度。鄧小平從沒放棄他對西方國家多黨製和三權分立、議會製的否定性看法。差不多每次講到政治體製改革的時候，他都要說上一段絕不照搬西方那一套的話。他所反對的資產階級自由化，首先就是指這個。1986年前後，黨內外政治體製改革的呼聲日益高漲的情況，不能不引起鄧小平的警覺，加上黨內反對改革勢力的煽風點火，以及黨內老人們對胡耀邦“縱容資產階級自由化”的長期不滿，導致了1986年底反自由化運動的發生。
黨的政治路線事實上的這種左右搖擺，對黨內外已經開始的政治體製改革研討產生了很大的消極影響，也給那些主張和從事政治體製改革的改革者帶來了重大政治風險。但是不管黨內左派勢力如何企圖壓製這場即將到來的改革，至少鄧小平在表麵上是支持政治體製改革的。這就在中國造成了一種自上而下、由黨內開明領導者主導進行政治體製改革的可能性。而恰恰又由於當時處在實際操作一線的中央領導層是胡耀邦、趙紫陽這樣的開明領導人，他們有遠見卓識，又善於把原則性和靈活性結合起來，這樣，政治體製改革能最終提上黨的日程，就不難理解了。
二、政治體製改革主題的確立與製約條件
1. 政治體製改革方案製定的大體過程
在鄧小平反複表明他的主張，要進行政治體製改革，黨內外對政治體製改革的呼聲也日益高漲的情況下，政治體製改革研究和方案設計工作也在中南海拉開了序幕。從1986年初開始，在中央總書記胡耀邦主持下，中央辦公廳調研室著手收集政治體製改革方麵的資料和研究這方麵的問題。但出人意料的是，由中央正式決定的政治體製改革研討工作，並沒有交給胡耀邦主持，反而交給了當時任國務院總理的趙紫陽。為什麽會這樣，是誰做出這樣的決定，目前尚無資料可考，但從這種安排中，人們已經不難解讀出，即將召開的黨的十三大上中央人事安排可能發生的重大變化。
1986年9月18日，趙紫陽召集中央政治體製研討小組的幾位成員開會。會後，他給鄧小平和中央常委寫了一封信，信中說，根據中央常委的意見，成立中央政治體製改革研討小組，由趙紫陽、田紀雲、胡啟立、薄一波、彭衝五個人組成。這個小組定名為“研討小組”，是因為它不是權力機構。研討小組的職責是：為政治體製改革探討思路和設計藍圖，提供中央政治局常委決策。要在第二年10月黨的第十三次全國代表大會之前，把有關政治改革的頭緒理清楚。趙在信中還提到，要在研討小組下麵設立一個辦公室，辦公室由鮑彤、嚴家其、賀光輝負責（後來又增加了周傑）。授權辦公室挑選10到20名有研究能力者組成工作班子，負責搜集和閱讀資料，召開座談會，研究問題，提供建議。
10月4日，中央政治體製改革研討小組辦公室（簡稱“中央政改辦”）召開了全體研究人員的第一次會議。在這次會上，鮑彤講到：我們這個辦公室的工作是搜集資料、研究問題、提供建議。要立即展開工作，從現在開始到明年十三大，隻有短短的一年時間，我們要拿出對政治體製改革的意見，起草出文件，並經中央政治局、中央全會通過，提供給十三大。鮑彤還說：研究可以無禁區，討論中大家怎麽想的就可以怎麽說，沒有任何打棍子扣帽子這些東西，但是宣傳有紀律，因為我們現在是中央正式的研究這方麵的班子，如果中央還沒有決策就泄露出去，會造成黨內社會上的混亂。誰泄露出去的誰要負責任。
成立的會開完以後，馬上這些人都集中到中辦招待所，開始了第一階段的工作。
第一階段的工作就是確定中國政治體製改革的含義、目標、內容、步驟。這一段大概經曆了一個多月的時間。一開始是搜集大量的資料，包括把原來中辦調研室收集的資料也都借了過來，有當時所謂社會主義各國的--蘇聯的、波蘭的、南斯拉夫等國家的資料，也有西方國家政治體製的資料。同時，召開了各方麵的座談會，中央政改辦在一年時間內召開了八十幾次座談會，參加座談會的一般都是國務院部委、各省市負責人，也有全國人大、政協、各黨派和工青婦社會團體的負責人，以廣泛聽取各個方麵的意見。
11月7日、8日，趙紫陽主持研討小組召開了第一次會議，聽取了辦公室的工作匯報。會議重點研究了政治體製改革的目標和內容。趙紫陽和研討小組其他成員用討論的方式，發表了許多看法。在這些看法的基礎上，後來又經過一段時間的討論、斟酌，最終形成了比較一致的意見，把“建設社會主義民主政治”，作為政治體製改革目標，以此與經濟體製改革“建設社會主義商品經濟”的目標相對應。同時，還大體確定了政治體製改革研討的主要內容。到11月底，第一階段的研討工作基本告一段落。
趙紫陽委托鮑彤和研討小組辦公室執筆，起草了研討小組給中央常委的報告。這個報告的稿子，在辦公室的研究人員中進行了反複討論修改，因為它可以說是政治體製改革研討工作的第一個成果，也是下一步研討工作的“總綱”，能不能得到中央常委，特別是鄧小平、陳雲、李先念三位老人的支持，就看這第一炮了。
11月18日，這份報告經趙紫陽審閱同意後，以研討小組五個人的名義，報送中央常委。報告就政治體製改革的涵義和重點，談了以下看法：“我國當前的政治體製改革有兩層涵義，一是使政治體製適應於和平建設的需要；二是使政治體製適應於發展商品經濟的需要。”“我國政治體製改革的長遠目標是建設高度民主、法製完備、富有效率的社會主義政治體製。這是需要長期努力才能實現的。”“近期對政治體製改革的總要求，可以考慮概括為一句話：改革領導體製，調整各種社會組織的關係和職能，使之走向製度化。”報告從黨政分開、黨內民主、權力下放和機構改革、幹部人事製度改革、發揮人大和政協的作用、健全法製、如何過渡等八個方麵闡述了政治體製改革的基本內容和重點。
從11月底到12月底，根據趙紫陽的計劃和給常委的報告，在中央五人研討小組下麵，先後成立了8個專題研討小組。黨政分開專題組由溫家寶、陳俊生、王漢斌負責，黨內民主與黨的組織專題組由周傑負責，權力下放與機構改革專題組由賀光輝負責，幹部和人事製度改革專題組由曹誌負責，社會主義民主專題組由胡繩、有林、閻明複負責，社會主義法製專題組由佘孟孝負責，改革理論專題組由廖蓋隆負責。此外，還有一個中央黨校組，由陳維仁和史維國負責。黨校這個組與各專題組是平行的，在黨校組底下又分了七八個專題小組。中央政改辦成為總辦公室，負責與各專題組聯絡、協調和綜合。
經過了四五個月的努力，各個專題小組陸續提出了研討報告。從1986年11月到1987年5月底，中央政治體製改革研討小組前後召開了七次會議，聽取總辦公室和各個專題組的匯報，並進行討論。討論中，趙紫陽和研討小組的其他領導都發表了大量的、各方麵的觀點和意見，為最後形成“政治體製改革總體設想”奠定了堅實的基礎。胡喬木、鄧力群列席了大多數會議，就一些問題也談了他們的看法。
最後定名為《政治體製改革總體設想》的給中央的正式研討報告，總辦公室從1987年5月開始起草，前後經過了無數次修改，並且數次在各專題組範圍內征求意見。中央政治局於9月19日進行了專門討論。9月下旬，在根據政治局會議討論的意見修改後，形成了正式送審稿。9月27日，鄧小平在趙紫陽給政治局常委的報告上批示：“完全讚成。”與此同時，《政治體製改革總體設想》的主要內容也寫入了黨的十三大報告稿。9月30日，中央政治局會議討論了十三大報告稿，並原則通過。鄧小平在看了報告稿以後說，“報告看了。沒意見。寫得好！”不久後，中共十二屆七中全會原則通過了這兩個文件。
1987年10月，中共十三大通過了趙紫陽代表中央委員會所作的報告。這標誌著中共執政史上的第一個政治體製改革方案，被大會所接受，亦即被全黨所接受。
十三屆一中全會結束後，舉行了記者招待會。有記者問新當選為總書記的趙紫陽：“大會結束以後，您準備幹什麽？”他衝口而出：“改革，政治體製改革！”趙紫陽這樣即興發表的意見，完全表達了他當時的真實想法，反映了他的整個打算，就是要在十三大以後，認真落實大會通過的政治體製改革藍圖。
2. 改革的核心問題：共產黨要從革命黨向執政黨轉型
中國政治體製的最大弊端，或者說核心問題是什麽？鄧小平對此認識十分明確，他說，叫做“權力過分集中”。集中在哪裏？集中於黨，集中於黨的各級組織，集中於黨的主要領導人。文革中有一個說法，叫做“黨的一元化領導”。這個說法後來雖然不提了，但實際上還是如此。黨和黨的組織控製了社會生活的各個領域，甚至直到許多社會細胞，直接代行了國家政權機關和各種社會組織的職能，扼殺了各種社會組織的活力。按鄧小平的說法，黨管了許多不該管、管不了、也管不好的事。早在1941年，鄧小平就提出，要反對“以黨治國”，反對“黨權高於一切”的觀念。他說，我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們自己也不能搞以黨治國。因此，現在我們要改革政治體製，第一個問題，就是如何處理好執政黨與政治體製各個係統的關係，與社會生活各個領域的關係。所以，鄧小平說，黨政分開是政治體製改革的首要關鍵。
在政治體製改革研討過程中，研討小組及其辦公室所遇到的工作量最大、最傷腦筋、但是認識也最一致的，也是這個問題。經濟要改革，政治要改革，社會要改革，而在整個改革當中，都涉及黨的領導體製改革問題。黨的改革是第一位的事情，是中心環節。黨的領導體製如果不改革，其它方麵的改革也無法深入。因此，政治體製改革的中心環節，就是黨的重新改造，關鍵是如何削減黨的權力。一定要把絕對權力從黨的腦袋中去掉，去掉了以後，黨就一定能夠管好，這個國家就一定能管好。
這種黨政不分、以黨代政的體製是怎麽形成的？趙紫陽在十二屆七中全會上有一個題目為“關於黨政分開”的講話，回答了這個問題，他說，黨政不分“這種體製，是在革命戰爭年代形成的，是在頻繁的政治運動中強化的，是與高度集中的指令性計劃經濟模式相適應的。現在情況不同了。現代化建設需要發揮各種組織和各個方麵的積極性，需要把各種組織的正常秩序建立起來。戰爭年代的體製不能適應和平時期的需要，群眾運動的體製不能適應現代化建設的需要，高度集中的體製適應不了發展商品經濟的需要。形勢、任務起了變化，領導體製就不能固守原來的那種方式，這是曆史條件決定的”。1962年的時候，劉少奇也曾講過一句話：“我們過去一切目的是為了奪取政權，我們奪取了政權以後，不知道好好使用這個政權。我們現在還是黨在那兒幹活。”趙紫陽和劉少奇這兩段話，都說明了一個道理，也是馬列主義的經典原理之一，叫做組織形式和組織原則服從於政治形勢和政治任務的要求。政治形勢變了，政治任務變了，組織形式一定要有相應的變化，組織原則要適應這種變化。過去，我們沒有掌握政權，必須由黨直接組織領導奪取政權的鬥爭。現在，我們掌握了政權，從戰爭年代轉入和平建設時期，相應地，黨就要從革命黨轉變為執政黨，運用掌握的政權去組織人民，動員群眾。為了適應這種環境和任務的變化，必須要改革黨的領導方式和領導製度。
改革黨的領導方式和領導製度，實行黨政分開，依據是什麽？依據就是“黨必須在憲法和法律範圍內活動”。中共作為一個政黨組織，縱然是執政黨，也與國家政權機關的性質和職能有本質的不同。黨要履行執政黨的職能，不應該給政權機關和各種社會組織直接下命令，而是要通過法律程序，成為國家的意誌，要支持各種社會組織在憲法和法律的範圍內進行充分獨立的活動。任何黨組織，任何黨員個人的活動，都必須在遵守黨章的同時，遵守憲法和法律。
在研討過程中，對於什麽是“黨的領導”，也重新進行了規範和定義。過去說，“黨的領導是政治、思想、組織的領導”。這個說法恰恰是黨政不分、一元化領導的理論基礎。十三大提出，黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和內政、外交、經濟、國防等重大決策的領導，並向國家機關推薦重要幹部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經過法定程序變成國家意誌，通過黨組織的活動和黨員的模範作用帶動人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。實現了黨的大政方針，就是實現了黨的領導。那麽，黨還管不管幹部？當然管。怎麽管？依法向人大提名主要的國家領導人。其他幹部，製定相關法律和製度，誰用人，就由誰管。黨還要不要“思想領導”？不要！“思想領導”這個概念本身就是錯的，人的思想不能領導，更不能搞輿論一律，而是要引導，要靠正確的主張去影響群眾。
上述關於“黨的領導是政治領導”的主張，也是趙紫陽所倡導的。1987年初胡耀邦被迫辭職，趙代理總書記，主持中央工作以後，他按照自己對黨的領導的理解，首先在中央高層的工作方式上，進行了多方麵的調整。過去相當一個時期，理論、文化中的一些重要問題，甚至一些影片、劇目能否上演都要中共中央審查拍板，一些重要司法案件也要由中央討論定案。趙紫陽擔任代理總書記後，這種狀況開始改變。1987年夏的北戴河會議期間，放映電影《芙蓉鎮》，請趙紫陽來看。看完電影以後，一位書記處書記問趙紫陽：“這個電影可以公演嗎？”趙紫陽回答說：“我們是來看電影的，不是來審查電影的，以後中央不審查電影。”還有一次，湖南學生跟駐軍發生衝突，軍人開槍打死了一個學生。結果，官司一直打到中央政治局常委會上，軍隊代表、高檢、高法的人都來了。常委開會，大家匯報完情況以後，政法委書記請示趙紫陽：“這個案子判還是不判？怎麽判？”趙明確表示，中央要求依法辦案，但不審查案件。“判不判，怎麽判，由你們政法部門依法辦事，我們這裏不討論。黨中央對你們的要求，就是要你們依法辦事。”趙紫陽這樣說，就表明了一種態度，中央要求公檢法依法辦事，獨立辦案，中央不幹預具體司法案件。如果這種做法堅持下去，形成製度，那麽慢慢的，司法獨立原則就會在中國確立起來，中國就會成為一個法治國家。
在這一段時間裏，政治環境非常寬鬆。至少在中央常委和中央書記處的層次上，沒有審查製度，不去管具體事務，不對具體問題發表意見。當時，趙紫陽所注重的一個重要問題，就是共產黨要轉變執政方式，或者說共產黨要有新的領導方法。而這種轉變，要從中央開始。黨的領導是政治領導，大政方針的領導，這樣就把很多問題都甩開了。中國要搞民主政治，必須以共產黨的執政方式轉變為前提，不然的話，不僅其它方麵的改革無法深入，而且有可能慢慢使執政黨喪失執政基礎。
3. 黨的承受力與鄧小平的承受力
在1980年代的中國搞政治體製改革，政治風險很大。不僅是說共產黨自身要承受風險，而且對我們這些搞政治體製改革方案的人來說，風險也很大。黨內有一批從內心裏反對政治體製改革的左派，他們的眼睛都盯在這件事上。“資產階級自由化”的帽子，隨時都在我們這些搞政治體製改革方案的人們頭上晃悠，一個不小心，就會被戴到頭上，也許會讓你身敗名裂。特別是1987年初那場“反自由化”之風刮起來的時候，就更是如此，用“戰戰兢兢，如履薄冰”來形容，並不為過。
政治體製改革一定要搞，隻要能搞下去，哪怕隻向前走了一小步，也會使我們國家民主政治建設前進了一大步。這既是我們的任務，也是我們的信念。那麽怎麽搞？鮑彤曾經對我們政改辦公室的人說過：政治體製改革，“第一，方向要正確；第二，建議要可行。”所謂方向正確，就是必須在黨的領導下進行，以改善黨的領導為目標，不能動搖黨的領導地位；所謂建議可行，就是要注意黨內外的承受能力。
承受能力是指什麽？
一是黨自身的承受力。我國政治體製最核心的主體，是執政黨--中國共產黨。這個黨、這個政權是從幾十年的政治、軍事鬥爭的風雨中走過來的，它有幾千萬黨員、幾百萬幹部，它的體製、觀念、組織形式、工作方式早已經成為一種巨大的曆史慣性。要對這種適應階級鬥爭、軍事鬥爭的政治體製進行改革，就必須改變原有的體製、觀念、組織形式、工作方式，使之適應和平建設的需要，其艱難程度可想而知。其中，觀念的改變尤為重要，也尤為艱難。
二是黨的幹部，特別是黨的中高級領導幹部的承受力。作為執政黨的中國共產黨，有幾百萬在國家各個領域，掌握著從中央到地方的各方麵權力的幹部。幾十年的“一元化領導”，已經形成了一個相對固定的權力格局和利益格局。政治體製改革是權力再調整，也是政治利益再分配的過程。這裏麵包括中央和地方的權力和利益，黨的部門和政府部門的權力和利益，黨政部門與民主黨派、社會團體間的權力和利益等，都要進行再分配、再調整。在這個過程中，勢必會觸及一部分幹部，特別是領導幹部的利益，觸及一些部門、團體的利益。他們會不會接受和配合這種調整，他們從心理、觀念上會不會支持這種調整，這是開展政治體製改革必須要考慮的因素。
三是中央高層，特別是老一代領導人的承受力。1980年代中期，鄧小平、陳雲、李先念、鄧穎超、彭真等黨的第一代領導人都還健在，還有一些主張積極反對“資產階級自由化”的高層領導也都在，而且有相當影響。黨內的中、高級領導層中對政治體製要不要改，改什麽，怎麽改，都有相當大的意見分歧。講政治體製改革的承受能力，在相當程度上是黨內高層，特別是老一代領導人能不能接受、能接受到什麽程度的問題。
四是鄧小平的承受力。改革開放以後，鄧小平在全黨逐漸樹立起了領導權威。這個權威在當時，雖然還沒有達到後來1990年代所說的那種“第二代領導集體的核心”一言九鼎的程度，雖然他形式上不是黨的第一領導人，但在事實上他已經成為黨的最高決策者，成為黨內老同誌的核心。在黨的第十二屆中央常委中，這已成為一個公認的事實。所以，要考慮所謂承受能力，首先要考慮的就是鄧小平的承受能力。他能承受，才可能在全黨被接受；他不能承受，在全黨就接受不了。當然，這並不是說，鄧能接受的東西，黨內其他高層，其他老同誌就都能想得通，能讚成，而是說鄧小平接受了的，其他人就不會提出大的反對意見。
以上講承受力的四個方麵，在政治體製改革研討階段，鄧小平的承受力是關鍵。政治體製改革的方案要拿出來，要在中央常委、政治局、中央全會、黨的第十三次全國代表大會上通過，首先就需要鄧小平通過。鄧那裏通不過，這個方案就會胎死腹中，政治體製改革也就成為一個泡影。鄧那裏通過了，這個方案就能得到多數老人、多數中委的支持，就能拿上代表大會，就可能被黨代會、被全黨所接受。
理清楚了這個關係，政治體製改革這個方案怎麽搞，就比較好研究了。這就是要抓住鄧小平的思想脈絡，研究他說過的話，用他的思想開路。幾十年來，鄧小平在“改變黨淩駕於一切組織之上”的狀況、實行黨政分開、群眾團體要代表群眾利益、企業廠長經理負責製等許多問題上，都有不少符合民主政治方向的說法。我們就把這些東西找出來，研究它，並加以闡發。他講過的這個事情要落實，那個事情也要落實，最後就形成了一個方案。在起草政治體製改革總體設想的過程中，有一些比較尖銳的問題，怎麽辦？辦法是，隻要原則對頭，話不必說得那麽尖銳，把它磨光，使它具有彈性，留有餘地。趙紫陽當總書記以後，能夠大刀闊斧地在中央高層的政治生活中進行調整改革，就是借重了毛澤東和鄧小平關於民主的那些話，點出了黨的領導是政治領導的主題。
1987年7月底，鄧小平看到政改方案草稿後，親自告訴趙紫陽：“同意這個總體設想”，但同時點了一句，“決不能搞西方三權分立、輪流坐莊那一套”。趙紫陽立即在方案上加了一句，“決不照搬西方的三權分立和多黨輪流執政”。不加這句話，鄧小平不放心，沒有鄧小平的支持，整個政治改革方案就會夭折；加了這句話，文件就順利通過了。趙紫陽不在乎咬文嚼字，紙上的矛盾應該由社會實踐去解決。因此，鄧小平繼續信任趙紫陽，趙繼續得到鄧的支持。兩個月後，這個政治改革方案得到黨的十二屆七中全會批準，並載入了中央委員會向十三大的報告。
應該說，近年來我們在討論中經常提到的民主憲政、言論自由、公民權利、黨派政治等問題，在當時的政治體製改革方案研討過程中都討論到了。但是在納入方案時，就要有取有舍。我們當時的想法，就是上麵講的，要考慮到黨內的承受能力，黨內高層的承受能力，特別是鄧小平等老人的承受能力。他們不能接受的東西，就不要提，否則方案就通不過、搞不成。飯要一口口吃，路要一步步走，走出這一步，幾年後再走下一步可能就會阻力小很多，再下一步可能就更好走一些。現在要做的提出來，將來要做的不講，可能留到十年後再講，十年後和現在的政治環境就完全不同了。如果當時中央的這些老人和黨內的高層幹部不能接受，方案在中央政治局、在黨代會上就通過不了，那就等於這次政治體製改革流產，想再發動第二次是極其困難的。這種想法，成為趙紫陽、研討小組及其辦公室處理政治體製改革的總體方案、決定各種具體的改革措施在方案中取舍的一個基本原則。
4. 關於需要把握的幾個原則和對改革大體進程的設想
按照中央的設想，這次政治體製改革，是由黨發起和領導的，其目的當然不是自我否定，而是自我改良，是黨和國家領導體製的自我完善。因此，在政治體製改革的實施中，必須把握這樣幾個原則：一是保證國家的安定團結；二是興利除弊，發揚優勢；三是要有領導有步驟有秩序地進行；四是不搞一刀切；五是上下結合，黨作表率，中央帶頭。中央認為，遵循這些原則，就能保證政治體製改革有條不紊地發展。
關於改革的大體進程，研討小組認為，政治體製改革是個循序漸進的過程。實施各項改革，需要有先有後，有主有次。設想十三大後開始布局，黨政分開、黨的製度建設、機構改革和建立協商對話製度，抓得緊，通過三至五年可以有一個基本格局。其他各項改革都應抓緊做好各方麵的準備工作，逐步實施，但不可能很快達到預期目標，必須有個過程，才能逐步走上軌道，配起套來。趙紫陽的考慮是，經過十五年到二十年，三到四屆黨代會的不間斷改革，中國的民主政治建設就會前進一大步。這就是說，已經提出的目標和改革內容都是有限的，三五年的時間也隻能完成一個基本格局。要實現改革的長遠目標，需要後人沿著民主政治的方向、進行長期艱苦的努力。這就是趙紫陽的漸進式政治體製改革思想。他可以說是漸進式改革之路的發明人。
上述關於政治體製改革中需要把握的原則和對於進程的設想，都寫入了《政治體製改革總體設想》和中共十三大報告當中。
5. 政治體製改革的展開與相關機構的設立
由趙紫陽主持的中央政治體製改革研討小組的任務，就是向十二屆七中全會提出《政治體製改革總體設想》，七中全會也原則通過了這個設想，並將其主要內容寫入了十三大報告。十三大之後，研討小組及其辦公室的使命就結束了。這個一直被稱為“中央政改辦”的機構，從1986年10月初成立，到1987年10月的十三大後結束，前後隻存在了一年的時間。在這一年的時間裏，辦公室頂住了種種困難和壓力，很好地完成了研討小組交給的任務。雖然它隻是個臨時機構，隻存在了一年的時間，但它以自己出色的工作、良好的風氣、開放而又敢於冒政治風險的工作態度，受到了黨內許多了解內情的人的讚賞。它在中共曆史上，在中國政治改革史上，在中國的民主政治建設史上，都留下了鮮明的印記。
早在7月底，研討小組辦公室在一份向中央研討小組提出的“匯報提綱” 中，就曾經說到，十三大通過政治體製改革方案後，後續工作量將非常大，看來需要從總體上研究各項改革之間的配套關係，組織有關方麵抓緊製定各項改革的實施方案。為此，是否需要提請中央設立專門的綜合研究和實施協調機構，建議研討小組考慮。十三大結束後的一個多月內，中央政治局常委一共召開了四次會議，都議到了成立中央政治體製改革研究室的問題，並得到了11月14日中央政治局會議的確認。
1987年12月3日，中央正式發出文件，成立中共中央政治體製改革研究室，負責政治體製改革實施過程中的綜合研究和協調工作，同時承擔中央交辦的有關問題的研究和文件起草工作。研究室由中央委員、中央常委政治秘書鮑彤兼任主任，中央辦公廳副主任周傑、國家體改委副主任賀光輝兼任副主任。這個機構的名字是研究室，無權“主管”政治體製改革；它的責任，是研究政治體製改革，就像國務院有一個國家經濟體製改革委員會一樣，中共中央確實需要有一個研究政治體製改革的機構，政治體製改革也需要有一個研究和協調機構。
十三大後，各地政治體製改革方麵的工作，都逐步開展了起來。進展情況不盡相同，做法也不完全一致。為了總結交流十三大後半年多的政治體製改革的經驗，了解、研究政治體製改革在推進過程中遇到的困難和問題，探討解決問題的辦法，經中央批準，中央政改研究室於1988 年5月中旬召開了全國政治體製改革座談會。參加會的有各省市主管這項工作的副書記或常委，有各地政改辦或體改委的負責人，也有中央相關部委的負責人。大家交流了各地政治體製改革的進展情況和經驗，全國人大、中組部、人事部、監察部介紹了正在考慮的問題，全國總工會也介紹了工會十一大的籌備情況和準備進行的改革。會議對當時政治體製改革的形勢做了一個基本的估計：“政治體製改革已經開始起步，但不能估計過高。已經出台的工作，有一個適應、落實和提高的過程；沒有出台的工作更多，更複雜，大量的工作還在後頭，任重而道遠。當然也不應估計過低。十三大結束才半年，半年中出現了許多新事物、新觀念，使我們沿襲了三十多年的政治體製開始發生變化。今年的變化還是小的、初步的，不夠明顯，但這種變化對我國政治生活，對推動經濟體製改革，對建立社會主義商品經濟秩序，所起的作用和影響將是深遠的。”對於下一步的政改工作，會議的意見是，不搞一刀切。“本地區如何辦，當然是請省委、市委、區黨委拿主意。這樣作出的判斷比較準確，比較符合當地的實際。政治體製改革應該學習經濟體製改革。農村經濟改革最成功的經驗，就是中央引而不發，允許探索，大膽實踐。花了五年時間，大家心情非常舒暢地統一了認識，而且效果非常好。現在各省市區的政治體製改革研究機構，形式和名稱都不一樣，我們讚成百花齊放。我們不要求各省一定要成立或不成立專門機構，隻要能把這項工作好好抓起來，采取什麽形式我們都讚成。”
三、十三大前後：政治體製改革在艱難中前行
中共十三大之後，政治體製改革正式進入了實施階段。依照十三大通過的政治體製改革方案，從中央到地方，從執政黨、國家政權機關，到各民主黨派、社會團體等，凡是中國政治體製中的每一個構件，每一個組成部分，都開始研究、製定自己的具體方案，並先後投入了實施。從1987年10月到1989年6月，在這短短的一年半多的時間裏，政治體製改革的發展雖然阻力重重，在各個領域、各個地方的進展雖然有快有慢，深淺不同，但畢竟已經起步，在一些方麵的成果也已經初步顯現。
本文從以下十個方麵，對這一時期政治體製改革的進展情況作一介紹。
1. 把差額選舉引入黨的十三大
中央研討小組辦公室在研討剛剛開始不久，提出一項建議，在即將召開的黨的十三大上就開始實行必要的改革，因為全國黨代會五年一次，如果十三大不開始起步，那麽許多改革就要再延後五年。這個建議得到了研討小組的重視和支持。黨的十三大采納了中央政治體製改革研討小組及其辦公室的若幹項建議，這其中最主要、影響也最大的，就是把差額選舉引入新一屆中委選舉。
在中國，提到選舉，常常在前麵冠以“民主”字樣，稱為“民主選舉”。但是，這種“民主選舉”卻看不到最基本的民主，選舉者沒有選擇權，候選人從來都是等額的，而且都是由組織部門提名，並要向上級報批；被選舉人之間沒有競爭，既不能發表競選演說，也沒機會相互辯論。無論是黨內選舉，還是各級人大選舉，甚至各種“人民團體”的選舉，都是如此。這一“選舉”方式的發明者是毛澤東。自從1945年黨的七大設立中央主席的最高職位以後，就發明了這種“等額選舉”，即在1名主席候選人中“選舉”1個主席，在100名委員候選人中“選舉”100個中央委員。到了後來，尤其是文化大革命中，被普遍推廣到黨的基層組織，繼而又被普遍推廣到黨外，成為幾乎所有選舉的基本模式。此時如果有人要求在中國競選，肯定會將此人定義為“資產階級自由化分子”，或“反革命野心家”。這種選舉方式的結果是，凡事先經“領導批準”列入候選名單的人，照例個個當選，雖有得票多少之分，決無當選、落選之別。這種選舉根本無法體現選舉者意誌，名為“民主”，實際上是“黨主”，上級領導作主。
胡耀邦擔任總書記時，有些地方黨委開始把“差額”引入某些基層選舉，即允許提出略多於當選人數的候選人。在這種有益嚐試的基礎上，《政治體製改革總體設想》把“差額選舉”的原則列入政改方案。這一原則，經十二屆七中全會通過，當即在十三屆中央委員的選舉中采用。因為此舉在全國黨代會選舉中尚屬首次，所以差額很小，隻為5%，即在大約185名候選人中選出175名中央委員。這樣加了10名差額之後，立即出現一個戲劇性事件：本來中央安排鄧力群進入十三屆中央政治局，另有元老指望他當總書記，卻因差額選舉，使其落在175名中委候選人之後，不僅在中委選舉中落選，更失去了成為政治局委員的資格。大會主席團轉而把他安排為中顧委常委候選人，但他再度落選。這次選舉雖屬第一次嚐試，但作為一種體製上的程序上的重大變化，讓全黨看到了中央堅持政治體製改革和黨內政治生活民主化的決心。
2. 健全民主製度，使黨的領導機構運行走向製度化、透明化
十三大報告認為，“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易於見效的途徑。”發展黨內民主，首要的一條，就是從中央做起，要健全黨的領導製度。趙紫陽認為，要改革黨的領導體製，使之民主化和規範化，不僅黨代會要改革，而且黨的高層，中央委員會、政治局及其常委會、書記處更要率先垂範，進行改革，這就是要確定黨中央的工作製度、會議製度、議事規則和新聞發布辦法。要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的製度；適當增加中央全會每年開會的次數，使中央委員會更好地發揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規則和生活會製度，使集體領導製度化，加強對黨的領導人的監督和製約。
在毛澤東時期，中央開會毫無規矩，開會不開會，作什麽決議，公開不公開，一切取決於毛的個人意願。八大《黨章》規定，黨的最高領導機關--全國代表大會任期5年。因為毛澤東不想開九大，八大的任期被無端延長為13年。八大《黨章》規定，代表大會實行常任製，年年必須開例會；但毛澤東不喜歡，第二年就沒有開，第三年總算開了一次，接下去連續10年又沒有開。黨的全國代表大會尚且如此，八大《黨章》關於中央全會每年必須召開兩次的規定，同樣也是一句空話。從九大到十一大，為了使毛澤東的隨心所欲合法化，《黨章》對中央全會是否舉行例會，不作任何規定。文革以後，鄧小平在黨的地位逐步確立。由於鄧小平和陳雲的政見不完全一致，相互不願意見麵，遂使政治局會議、政治局常委會議無法正常召開，導致主持中央日常工作的總書記胡耀邦無所適從。十三大後，根據趙紫陽的建議，十三屆中央政治局第一次會議規定了中央的最低限度的例會製度：每年必須召開至少兩次中央全會，中央政治局要向全會報告工作；每個月必須召開一次政治局會議、每星期必須召開一次政治局常委會會議；會議對重大問題的結論必須經過表決形成。十三屆政治局第一次會議還規定，中央全會和政治局會議的結論，必須分別通過公報或新聞向社會公布。
十三大後，中央要求，地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規則、表決製度和生活會製度。要改革和完善黨內選舉製度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。應當把差額選舉的範圍首先擴大到各級黨代會代表，基層黨組織委員、書記，地方各級黨委委員、常委和中央委員會委員。按照這一要求，在十三大後的一段時間裏，各地各級黨委都紛紛製定了議事規則、表決製度和生活會製度，地方各級黨的代表大會的換屆選舉基本上都仿照十三大，實行了差額選舉。雖然候選人的報批製度依然如舊，差額的比例和方式也不盡相同，但是在一些地方，確實出現了上級安排和批準的候選人落選的情況，對於約束一些幹部的行為，改善幹部與黨員、與群眾的關係，起到了良好的作用。
在政治體製改革總體設想中，還提出將來要考慮實行黨的全國代表大會常任製的問題。每屆代表一經選出，任期五年，在任期內如有必要，即可召開會議，審議中央委員會的報告，決定重大事宜。遺憾的是，這個設想沒有時間和機會能夠實施。
3. 黨政分開方麵的幾項改革
黨政分開是政治體製改革的首要關鍵。黨政分開是指黨政職能分開。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應當劃清黨組織和國家政權的職能，理順它們之間的關係，並使之製度化。十三大後，在黨政分開方麵，出台的措施最多，遇到的阻力也最大。
首先，調整中央與國家機關的工作關係。中央決定，實行黨政分開後，中央財經小組、外事小組、政法委（擬改稱中央政法協調小組）仍保留，職能是研究大政方針，不直接分管政府各部門的工作，政府及相應部門的負責人可參加有關小組的工作，議定事項由政府按法定程序去辦。全國人大常委會、國務院、中央軍委向政治局及其常委會提出的有關議題，不再經由中央書記處審議，直接提請政治局或常委會決策。這種調整，在一定程度上劃清了中央與國家政權機關的職能，保證了國家機關能依法行使職權。
其次，撤銷設在政府機關中的黨組。到底什麽情況下成立黨組，什麽情況下不成立黨組？在研討過程中，經過對世界各國，包括蘇聯等社會主義國家的資料進行的分析研究，形成了一個結論：在有黨派政治鬥爭的組織內部，才需要成立黨組（或稱黨團）。黨組的作用，是團結領導本黨成員，在組織內部貫徹黨的意圖。在共產黨執政的政府中，是共產黨一統天下，沒有必要成立黨組。況且，政府是行政組織，是依據行政首長的行政命令進行運作的組織，黨組的委員會製決策方式與行政首長負責製是根本矛盾的。
當時的情況是，從中央到地方，各級政府部門的行政首長都是黨提名的，都是共產黨員，但在這些部門中又都設有黨組。如果行政首長兼黨組書記還好，否則黨組起到的作用，就隻能是與行政首長鬧摩擦；同時安置幹部，造成機構臃腫。針對這種情況，黨的十三大修改了黨章，規定：“在中央和地方各級人民代表大會、政治協商會議、人民團體和其他非黨組織的經選舉產生的領導機關中，可以成立黨組。”這就是說，不經選舉產生的領導機關，不成立黨組。政府各部門是行政機關，當然不必設立黨組。按照這個規定，十三大後各級政府部門都開始裁撤黨組，在一年多時間內，90%的黨組都撤銷了，隻保留了人大常委會黨組、工會黨組、婦聯黨組；共青團是共產黨直接領導的，所以不設黨組。政府各部都沒有了黨組，國務院也沒有黨組。
五年以後的1992年，隨著政治體製改革的偃旗息鼓，中共十四大再次修改了黨章，重新恢複了十二大黨章的提法，規定：“在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。”由此，十三大後被撤銷的中央和地方政府部門中的黨組全部死灰複燃。
第三，調整地方黨的組織機構和人員設置。十三大後，中央開始進行地方各級組織機構和人員調整，調整的方向是：地方各級黨委不設不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委；撤銷地方各級黨委辦事機構中與政府重疊對口的部門；根據黨政工作的不同特點，調整領導幹部的配備，並精簡各級黨委機構，減少專職黨務幹部。通過這些措施，從機構和組織、人事安排上，保證政府部門獨立開展工作，依法行使職權。
第四，改變基層黨組織的職能，推行廠長（經理）負責製。早在1980年8月鄧小平《黨和國家領導製度的改革》的講話中，鄧小平就已經提出了取消黨委領導下的廠長負責製問題。此後他又多次談到這個問題。1987年初，在一次政治局會議上，趙紫陽提出，要改革企業領導體製，工廠由廠長擔任第一把手，是法人代表，企業活動的中心。當時會上的爭論非常激烈，有很多人不讚成。但是，當趙紫陽和其他一些讚成的同誌，把企業黨委負責製的弊端、實行廠長負責製的好處一擺，大家也就沒話說了，政治局會議通過，企業活動必須以廠長、經理為中心。黨的十三大再次確認了這一原則。
實行廠長負責製是經濟體製改革的客觀要求，也是在基層貫徹黨政分開的一項重大改革。那個時候，全國有幾十萬家企業，絕大多數都是國營和集體企業，實行的都是黨委領導下的廠長負責製。要廠長、經理真正成為企業的法人代表，成為企業事實上的一把手，要動幾十萬個黨委、支部書記的蛋糕，工作的艱難、工作量的巨大，可想而知。但是，中央在這個問題上，決心堅定，措施有力，宣傳到位，各級黨委也做了大量的工作。經過一年多的努力，全國的國營企業基本完成了向廠長經理負責製的過渡，而且沒有對企業的生產和經營造成大的影響。
與此同時，全國的事業單位，包括大專院校、科研院所、報刊媒體等都開始照此辦理，校長、院長、所長、社長負責製也開始紛紛確立起來。基層的黨政分開，因為得民心、順民意，所以推開以後，勢如破竹。
1989年6月以後，“因為形勢和政治工作的需要”，許多地方的“黨委領導下的校長、院長、所長負責製”開始回潮，並且一直延至今日。
第五，推行黨的基層組織屬地化領導。在確立廠長經理負責製的同時，十三大還提出了一項原則，那就是黨的基層組織屬地化。企事業單位中的黨組織，原則上由所在地方黨委領導，逐步向少設或不設專職機構和盡量少配脫產幹部的方向過渡。這項改革的出發點，是割斷基層單位黨組織與政府行業管理部門的領導關係，一方麵為基層黨政分開，實行企事業單位行政領導負責製提供組織上的條件和保障；另一方麵，也為轉變政府職能，進行機構改革創造條件。但是，這項改革在進展過程中遇到了較大困難，始終沒有推開。其阻力不在中央高層，不在地方，而在中央政府的各部門。比如說，把鞍鋼黨委交給鞍山市委管理，由鞍山市委領導鞍鋼黨委，地方黨委的積極性很高，但中央的主管部門卻不同意，理由是，鞍鋼是中央企業，其黨組織也要歸本係統的黨組織領導。
黨的基層組織屬地化領導這項工作進展緩慢，後來甚至基本停止了。盡管如此，從大形勢上看，實行廠長負責製以後，這個問題已經不很重要。當確定了法人是企業活動的中心，那麽黨委在企業中的地位就已經基本解決。至於企業黨委是不是交到地方領導，要不要取消行政級別，就隻是一個形式問題，可以交給時間去慢慢解決。
第六，黨紀政紀案件分別查處。按照中央的考慮，黨紀、政紀、法律是性質不同的約束規範，在黨政分開的條件下，應該由性質、職能不同的機關分別處理。中紀委應該主管黨紀案件查處，並集中力量抓好黨紀、黨風。各級紀委常駐各部門的紀檢組原則上可以撤銷。而法紀和政紀案件分別由國家司法部門和政府行政監察部門處理。此項改革，中央要求由中紀委提出改革方案。
但是，由於各種因素的限製，這項改革未及完成，就被中止了。1989年以後，對違反黨紀、政紀、法律的案件查處非但沒有分開，黨的紀委、政府監察部門反而合二為一，而且發明了“雙規”的辦案方式，開創了一個明顯違反黨章、憲法和法律的不良先例。
4. 權力下放和機構改革
黨的十三大報告指出，“權力過分集中的現象，不僅表現為行政、經濟、文化組織和群眾團體的權力過分集中於黨委領導機關，還表現為基層的權力過分集中於上級領導機關。”應該說，這是中國政治體製的一個基本特征。在這種體製下，掌握公權力的機關變成了全能機關，管了許多不該管、管不好、管不了的事，陷於事務主義而不能自拔；另一方麵，基層缺乏自主權，各方麵的積極性難以充分調動。克服這一弊端的有效途徑，就是縱向分權、下放權力，將不應屬於執政黨、政府的那部分職能和權力交還給下麵，交還給基層，交還給社會。為適應經濟體製改革和社會發展的多元化對政府提出的減政放權的客觀要求，十三大確立的權力下放的總原則是：在保證全國政令統一的前提下，凡是適於下邊管的事，都應由下邊去決定和執行；適於地方管的事，交給地方去管；適於企事業單位管的事，交給企事業管；適於群眾組織和群眾自己管的事，由它們自己管。
在這一總原則之下，十三大後的執政黨中央和中央人民政府，即國務院開始了以減政放權為目標的權力結構調整。（1）在中央和地方的關係上，在保證政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監督。（2）在政府同企事業單位的關係上，按照自主經營、自主管理的原則，將經營管理權下放到企事業單位，逐步做到各單位的事情由各單位自已管，政府的責任是按照法規政策為企業服務並進行監督。（3）在黨和政府同群眾組織的關係上，充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。（4）以擴大中心城市和企事業單位的權力為重點，調整機構設置。中央強調，凡是規定下放到城市和企事業的權力，各中間層次一律不得截留。
下放權力的各項改革，因與經濟體製改革和社會管理改革牽涉較大，與政府職能轉變和機構改革、規章製度的改革聯係緊密，因此需要有一個過程。中央到地方許多部門都從調查研究入手，認真聽取基層的意見，在此基礎上製定方案，逐步進行規章製度的調整，逐項做出具體規定。
由於多方麵原因，中國的政府機構，是世界上最龐大的。1987年，中央政府即國務院有常設機構72個，非常設機構67個，加上若幹直屬事業單位，共計5 萬餘人。建國以來，曾經進行過四次大的機構改革，但機構、人員越改越多。出現這種現象，除缺乏必要的法律、財政等剛性約束機製以外，領導人的主觀意誌、計劃經濟的管理模式、全能主義的社會管理方式都是重要原因。十三大提出，要把政府機構改革，作為政治體製改革的重要內容來抓，建議國務院立即著手製定改革中央政府機構的方案，提請即將於1988年3月召開的七屆全國人大第一次會議審查批準後付諸實施。
為了避免重走過去“精簡--膨脹--再精簡--再膨脹”的老路，十三大強調，這次機構改革必須抓住政府轉變職能這個關鍵。要按照經濟體製改革和政企分開的要求，按照“政府調控市場，市場引導企業”的思路，合並裁減政府的專業管理部門和綜合部門內部的專業機構，使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主。同時，適當加強決策谘詢和調節、監督、審計、信息部門，轉變綜合部門的工作方式，提高政府對宏觀經濟活動的調節控製能力。為了鞏固機構改革的成果並使行政管理走上法製化的道路，十三大提出，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規範和程序。要完善行政機關組織法，製定行政機關編製法，用法律手段和預算手段約束和控製機構設置和人員編製；要製定行政訴訟法，加強對行政工作和行政人員的監察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為。
早在十三大之前，國務院有關部門即開始了機構改革方案的調研和製訂工作。1988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，啟動了新一輪的機構改革。這次改革著重於大力推進政府職能的轉變。政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內容主要是合理配置職能，科學劃分職責分工，調整機構設置，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機製，加速行政立法。改革的重點是那些與經濟體製改革關係密切的經濟管理部門。通過改革，國務院部委由原有的45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個，部委內司局機構減少20%。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人，增減相抵，機構改革後的國務院人員編製比原來減少了9700 人，接近20%。
1988年國務院這次機構改革，是一次弱化專業經濟部門分錢、分物、直接幹預企業經營活動的職能，以達到增強政府宏觀調控能力和轉向行業管理的行政管理體製改革。其曆史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。改革采取了自上而下，先中央政府後地方政府，分步實施的方式進行。由於後來一係列複雜的政治經濟原因，這次改革並沒有取得預期的效果。再加上後來經濟上治理、整頓工作的需要，原定於 1989年開展的地方機構改革暫緩進行。
5. 幹部人事製度改革與建立國家公務員製度
人事製度，是國家政治製度的重要基石。建國以後逐步形成的我國幹部人事製度存在一些重大缺陷，其中最根本的，就是如何貫徹“黨管幹部”的問題。過去根據 “黨的領導是政治、組織、思想的領導”的說法，把“黨管幹部”錯誤理解為黨的組織部門要集中掌握所有幹部的管理、任免權，後來形成了建國以來黨委組織部門以行政級別劃分的幹部管理任免的製度。事實上，在中共曆史上，黨的領導人對“黨管幹部”前後提過3次，每一次的涵義都是說，黨應該嚴格地管理幹部，對幹部提出嚴格的要求，要防止幹部蛻化變質，根本沒有把幹部的任命權抓在黨的手裏的意思。據鮑彤在研討中回憶，第一次是1953年劉少奇提出來的。他說，要把幹部管好。在戰爭年代，當了共產黨人要掉腦袋，敵人幫我們把幹部管好了，我們的幹部不敢脫離群眾。現在掌權了，我們的幹部會學壞。人家要來抬轎子，共產黨員要保持清醒的頭腦。第二次是1954年毛澤東講了一次。毛澤東見安子文，說：“安子文啊，你現在要管黨了，你要管幹部了。”他講這個話，是敲打安子文的。第三次是1963年全國組織工作會議上劉少奇的發言。這三次提到的所謂“黨管幹部”，都是說要管好幹部，而不是說要組織部門把幹部任命的權力都抓過來。
正是由於指導思想的錯誤，導致了我國幹部人事製度存在許多重大缺陷，主要是：“國家幹部”這個概念過於籠統，缺乏科學分類；管理權限過分集中於黨的組織部門，政府用人卻不管人，管人與管事脫節；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；管理製度不健全，用人缺乏法治。十三大認為，“黨的領導是政治領導”，“黨管幹部”應該是黨對幹部人事製度建設提出方針政策，形成法律和製度。改革現行的幹部人事製度，就是要對“國家幹部”進行合理分解，貫徹黨政分開原則，改變由黨的組織部門集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體製；改變用黨政幹部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理製度；改變缺乏民主法治的現狀，實現幹部人事的依法管理和公開監督。幹部人事製度改革的突破口，是首先把幹部隊伍中行使國家行政權力、執行國家公務的人員分離出來，建立國家公務員製度，製定法律和規章，依法進行科學管理。
黨的十三大對於國家公務員製度的一個基本設想是，“國家公務員分為政務和業務兩類。政務類公務員，必須嚴格依照憲法和組織法進行管理，實行任期製，並接受社會的公開監督。黨中央和地方各級黨委，依照法定程序向人大推薦各級政務類公務員的候選人，監督管理政務類公務員中的共產黨員。業務類公務員按照國家公務員法進行管理，實行常任製。”十三大報告認為，按照這一原則建立起來的國家公務員製度，“有利於加強和改善黨對人事工作的領導，有利於造就德才兼備的政務活動家和行政管理家，有利於提高政府的工作效率和國家行政管理的穩定性”。為此，中央建議，設立國家人事部，主管起草國家公務員法規和提出各種配套措施，負責職位調查和分類，組織國家公務員考試，並直接管理一定層次的高級公務員。
但是真正實施起來，這個設想阻力很大。其中最主要的，是來自黨的組織部門對於“黨管幹部”的理解，對於什麽是國家公務員的理解並沒有完全統一到十三大確立的原則上來。對於建立公務員製度，中央組織部的態度是，把這個題目接過去，形式上接受建立公務員製度，但在實際內容中仍然按照他們的意見辦，用組織部的傳統做法來規範公務員製度，仍然堅持組織部直接掌管負責幹部的管理和任命這一條。另外，在一些具體問題上，比如，國家公務員要不要分成政務和業務兩類；正副總理、部長算不算公務員；執政黨和其他黨派的機關工作人員算不算公務員；中組部、國家人事部對公務員管理的權限如何劃分等問題，也有很多爭論。考慮到當時黨內的實際情況，趙紫陽的意見是，無論如何，我們先把國家公務員製度搞起來，爭論中的問題，靠時間、靠實踐來逐步解決。中組部、國家人事部等部門隨即開始了《國家公務員條例》起草的工作。但是，由於政治因素的影響，直到1993年，《國家公務員暫行條例》才由國務院通過實施；由全國人大常委會通過的《中華人民共和國公務員法》於2006年1月施行。但是，此時實行的“國家公務員製度”，已經與十三大時的設想，有了重大差別。特別是後來，各種“比照國家公務員”管理製度的出台，就更與幹部人事製度改革的初衷相去甚遠了。
6. 工、青、婦等社會團體的改革
工會、共青團、婦聯等群眾團體是中國共產黨建立的社會群眾組織，是黨和政府聯係群眾的橋梁和紐帶，在社會民主生活中具有重要作用。但是，由於左的指導思想影響，在黨與這些組織的關係、這些組織與廣大群眾關係上，產生了一係列的弊端：一是黨過分地包攬和幹預這些組織的工作，黨群不分、政群不分，不能起到黨、政府與群眾之間的橋梁、紐帶作用；二是這些組織“官辦”色彩濃厚，在實際上成為黨的從屬工作部門，不能代表其各自代表和聯係的那部分群眾的利益，因而難以發揮其在調節社會矛盾中的作用；三是這些組織的官僚化、行政化傾向嚴重，已經不同程度地脫離了其各自所聯係和代表的那部分群眾。
因此，在政治體製改革中，要理順黨和行政組織同群眾團體的關係，使各種群眾團體能夠按照各自的特點獨立自主地開展工作，能夠在維護全國人民總體利益的同時，更好地表達和維護各自所代表的群眾的具體利益。群眾團體也要改革組織製度，轉變活動方式，積極參與社會協商對話、民主管理和民主監督，把工作重點放在基層，克服“官”氣和行政化傾向，贏得群眾特別是基層群眾的信任。
1987年趙紫陽在會見波蘭工會代表時明確表示，工會要替工人說話。他說：“我們政治體製改革的一個重要內容，就是要劃分黨、政府和社會政治組織之間的職能。工會是社會主義國家中最重要的社會政治團體，要改善黨同工會的關係，工會工作本身也要改革。就是說工會要代表工人利益，替工人說話，使工人承認工會是自己的組織。”十三大後，考慮到工會十一大即將召開，中央決定以此為契機，重點先抓好工會改革的工作。
在中央指導下，全國總工會研究起草了《工會改革的總體設想》。這個設想認為，工會不是政府和行政的從屬機構，否則就成了“官辦”工會。工會當然要支持政府，但政府和工會在法律地位上是平等的、合作的夥伴關係，包括監督關係。工會對話的對象是政府和行政，代表職工參與國家和社會管理。因此，工會改革的目標是：把我國工會建設成為中國共產黨領導的，獨立自主、充分民主、職工信賴的工人階級的群眾組織，在國家和社會生活中發揮重要作用的社會政治團體。近期改革的主要內容：一是理順工會的外部關係，主要是理順工會與黨的關係，理順工會和政府與行政方麵的關係，使工會依法獨立自主地開展工作；二是密切工會與群眾的聯係，以增強基層工會活力為中心環節，深入進行工會的自身改革，明確工會的社會職能和工作方針，改革組織製度與活動方式，克服和防止行政化傾向，實現工會組織的群眾化、民主化。
1988年10月，中國工會十一大舉行。趙紫陽在祝詞中鮮明地提出，工會改革要著重“克服行政化”，“實行群眾化、民主化”，“代表群眾的具體利益”，“按照會員的要求和願望組織自己的活動”。這些要求，得到代表們的熱烈歡迎和支持。工會十一大通過了《工會改革的基本設想》。《設想》認為，工會要以群眾的要求和意願作為自己一切工作和活動的出發點。工會改革要以增強基層工會工作活力為中心環節。通過改革，使基層工會同廣大職工群眾建立密切的聯係，成為群眾信賴的“職工之家”，能夠在錯綜複雜的社會矛盾中，獨立地決定自己的工作，自主地開展各種活動，敢於維護職工的合法權益，吸引和團結職工為推動本單位的改革和發展共同奮鬥。《設想》還強調：“基層工會要健全自身的民主製度和民主生活，實行會員群眾辦工會……建立會員評議工會工作和工會幹部的製度。凡涉及會員群眾利益的大事，要由會員群眾或代表大會討論決定。”值得一提的是，《設想》還提出：“在職工群眾的正當權益受到嚴重侵犯，通過基層的民主渠道不能得到解決時，工會有權領導群眾揭露、舉發以至進行其他各種形式的合法鬥爭，維護職工的合法權益。”《設想》雖然沒有明確指出“其他各種形式的合法鬥爭”到底包括哪些鬥爭形式，但事實上《設想》的起草者當時是考慮到了實際存在的上訪和罷工等鬥爭形式的。
關於工會的組織製度改革，《設想》提出：“工會是職工群眾自願參加、自下而上地聯合起來的組織。上級工會應當是下級工會的代表者和聯合體。工會的組織製度要逐步向聯合製、代表製的方向過渡，即各級工會的領導機構由其所屬基層工會或下級工會的代表聯合組成，真正做到工會代表職工，上級代表下級，為基層、為職工服務。”工會幹部製度改革的重點，“是完善選舉製度，改變事實上存在的委派製。各級工會領導人都應經嚴格的民主程序選舉產生。選舉工作要民主化、公開化，充分體現選舉人的意圖。基層工會的民主選舉，可以自下而上地提名候選人，提倡候選人直接與會員見麵。有條件的基層工會委員會可以逐步實行領導人由會員直接選舉產生”。
1980年代的工會改革是當時政治體製改革的重要組成部分。因此，1989年6月後，隨著政治體製改革的基本停滯，設想中的上述工會改革也就基本偃旗息鼓了。1989年12月，中共中央出台了《中共中央關於加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的通知》，在一定程度上修正了《工會改革的基本設想》中的某些“設想”。
7. 從基層抓起，進行廉政製度建設
1980年代後期，公權力的腐敗尚沒有像今天這樣嚴重，但是已露端倪。來自各方麵的信息已經說明，腐敗有可能發展成為中國社會未來最大的不穩定因素。腐敗的總根源在於權力不受監督。當時，幹部“發財”主要鑽兩個空子：一是一些幹部利用計劃價和市場價兩種價格的並存，低價進，高價出，伺機牟利。二是在市場經濟開始向人們提供前所未有的獲利機會情況下，一些掌握資源的機關，特別是審批權的掌握者，趁機敲詐勒索，“沒有好處不辦事，得了好處亂辦事”。
中共十三大之後，中央開始把反腐倡廉作為了自己工作的重點。1988年年初，趙紫陽提出，“經濟要繁榮，政府要廉潔”。1988年下半年到1989年2 月，書記處多次討論了反腐敗問題，認為，解決腐敗問題，最根本的是解決透明度，解決民主監督問題，包括新聞監督、輿論監督和司法獨立審判，關鍵還是政治體製改革的問題。因此，中央把研究這方麵問題的任務交給了新成立的中央政治體製改革研究室。
怎麽解決透明度和民主監督的問題？在調研和討論的基礎上，中央政改研究室總結出了公開、透明的具體辦法，這就是在直接為群眾辦事的，包括工商所、稅務所、派出所等被稱為“七所八所”那些基層政府機構，實行公開辦事製度，公開辦事結果，依靠群眾監督，推進廉政建設，即“兩公開，一監督”。經政治局討論同意，“兩公開，一監督”在北京、上海進行試點。試點的具體地方，都選在了最繁華的地區，北京是東城區的王府井、天安門、北京站，上海是黃浦區的外灘、南京路。實行一段時間後，進行了民意調查，群眾滿意度都達到70%到90%以上。試點單位都反映，一是廉潔了，二是辦事效率提高了。
1988年10月10日，趙紫陽聽取了北京市東城區廉政工作的匯報，他充分肯定了東城區的做法，在談到廉政製度建設時，趙紫陽說：“你們的兩大措施，公開辦事製度和設立舉報站，都很重要。但要真正搞好，並不那麽簡單，必須有一係列配套的東西。有了辦事製度，是否真正執行，需要監督檢查。有了舉報站，是否真起作用，也要有人去查，總之，不能使這兩個新的東西變成形式。”
1988年12月30日，在趙紫陽主持下，中央書記處召開專門會議，就黨和國家機關在新形勢下保持廉潔的問題進行了討論。會議從當前黨政機關的廉政狀況、進行綜合治理、查處重大經濟犯罪案件、加強製度建設、完善監督體製和加強輿論監督、從嚴治黨等多個方麵，討論和部署了廉政建設問題。
在廉政建設試點中，各地方、部門也都有許多創造性的經驗。為了總結、交流、推廣這些經驗，進一步推動廉政工作和黨政機構的廉政建設，經中央同意，中央政改研究室於1989年2月召開了“全國廉政製度建設座談會”。參加座談的有各省市負責此項工作的副書記、常委，有基層單位的代表，也有中央有關部門的領導人。2月14日，趙紫陽主持中央書記處在中南海懷仁堂聽取了與會代表的匯報。胡啟立、喬石、芮杏文、閻明複、溫家寶等也都參加了座談。趙紫陽在講話中，充分肯定了這段時間來抓廉政建設取得的成果，並說：“近一年來，中央多次講過，廉政問題要擺到各級黨委的重要議事日程上來。”“解決廉政問題，下邊創造的經驗很可貴。盡管是初步的，但代表一條解決問題的路子，就是‘兩公開，一監督’。至少已經證明它很適用於基層，我看對領導機關也是解決廉政問題的一個很重要的方法。真正有這一條，就有很大的製約力。解決廉政問題決不能靠搞運動，要靠製度建設。靠製度，這個製度就必須使人民都知道，就是公開，製度公開，辦事結果公開，還有監督。舉報就是一種重要的監督形式。公開本身也是監督，一公開就能起到監督作用。抓住公開辦事規則，依靠群眾監督，建設內部的、社會的製約機構來防止腐敗，我看是好路子。”他強調，“要按這個路子紮紮實實走下去，不斷完善、不斷豐富、不斷深入。通過廉政製度建設，可以推動商品經濟新秩序的建立，推動民主政治建設。要把廉政製度建設同整個商品經濟新秩序的建立、民主政治的建設很好地結合起來。”
從1988年年初到1989年年初，僅僅一年時間，“兩公開、一監督”就在全國大麵積鋪開，並初見了成效。這是十三大後政治體製改革的一項重要成果。有人說，這算不上什麽政治體製改革，這種看法是不正確的。政治體製改革，不僅需要宏觀的，也需要微觀的，在政府與群眾發生最直接聯係的地方進行改革，並使之製度化，是民主政治建設的重要組成部分。直到今天，當年提出的“兩公開，一監督”的一些具體做法，在一些地方基層單位仍然堅持下來了，比如一些地方在網絡上施行的的廉租房公開搖號、購車公開搖號製度、工商部門的辦事大廳等，都仍然在發揮著作用，這是讓人感到欣慰的。
8. 人大製度的改革：權力的回歸與民眾意願的表達
我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。改革和完善人民代表大會製度，是政治體製改革的重要內容。長期以來，由於多方麵因素的影響，在人大工作方麵的黨政不分、以黨代政的問題尤為突出，憲法規定的人大職權並沒有落到實處，“橡皮圖章”的局麵嚴重破壞了我國作為人民主權國家和共和國的形象。十三大報告提出實行“黨政分開”，確立“黨的領導是政治領導”的原則，為人民代表大會製度的改革和完善創造了基本的前提條件。十三大以後，改革和完善人民代表大會製度方麵工作的重點，就是在黨政分開前提下，落實憲法規定的人大及其常委會的各項職權，同時進一步完善人大的各項工作製度。考慮到1988年將麵臨全國人大和各省級人大換屆的實際情況，中央確定，先以全國人大和各省級人大常委會的職權的落實和各項製度的完善為重點。
十三大後，人大改革方麵，主要做了以下方麵的工作：
（1）理順人大與執政黨的關係。十三大確認，共產黨在國家中的執政地位必須保證，但黨不是國家權力機關，黨的政治主張和提出的大政方針必須通過人大的法定程序才能變成國家意誌。黨領導人民製定的憲法和法律，黨也必須嚴格遵守。在這些基本原則的基礎上，1989年4月，七屆全國人大二次會議通過了《全國人民代表大會議事規則》。與此同時，全國人大開始研究如何調整立法程序，著手《立法法》的起草工作。經過10多年的努力，《立法法》於2000年3月九屆全國人大三次會議上通過實施。
（2）進一步發揮全國人大常委會的作用。在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。這一工作，從七屆人大起，就開始著手。
（3）製定全國人大常委會議事規則，促進常委會民主決策的製度化、法律化。全國人大常委會是全國人大的常設機關，人大常委會議依法承擔著部分立法和決定重大事項、人事任免的工作。因此，人大常委會工作的法律化、製度化，對於保障人大常委的法定權力，實現民主決策尤為重要。為此，全國人大常委會組織起草了《全國人大常委會議事規則》，並於1987年11月的第六屆全國人大常委會第23次會議上獲得通過。
（4）製定立法計劃。根據經濟社會發展、經濟政治體製改革的需要，十三大後進一步加快了相關法律的起草和立法工作。在經濟和對外經濟合作方麵，有私營企業法、海商法、投資法、公司法、勞動法、鄉鎮企業法等。在政治改革和行政管理方麵，有行政訴訟法、國家公務員法、國家賠償法、國家機關編製法等，以為政治改革和行政活動提供基本的規範和程序，使行政管理逐步法製化。在落實和保障憲法規定的公民權利、促進民主政治建設方麵，抓緊研究製定新聞、出版、結社、集會、遊行等方麵的法律，建立人民申訴製度，以使憲法規定的公民權利和自由落到實處。其中多數法律後來通過了立法程序，但涉及保障公民憲法基本權利方麵的法律的起草和製定，於1989 年6月以後基本中斷。
（5）研究如何改進人大及其常委會的監督工作。人大的監督工作，主要分為憲法監督、法律監督，工作監督。其中憲法監督，由於當時特定的曆史條件，沒有可能進行重大改革；而法律監督，主要是監督人大製定的各項法律的實施；工作監督則主要是對政府、法院、檢查院工作中的根本性重大問題，通過質詢、聽取工作報告、匯報、視察等形式進行。這三個方麵應該如何改革，還需要進行探索。全國人大常委會提出，要認真總結開展監督工作的經驗，建立監督工作的專門機構，研究製定監督工作條例對監督的內容和範圍、監督的程序和方式作出更加明確的規定，使監督工作逐步適應民主政治發展的要求，實現製度化、規範化。而監督問題的根本解決，則有待於政治體製改革的深化。
此外，十三大後，全國人大和地方各級人大在適當增加非共產黨員在人大代表及人大常委中的比例、繼續依法堅持差額選舉製度、改進候選人的提名方式、完善候選人的介紹辦法、改進候選人的結構比例的硬性規定等方麵也進行了多方麵的改革。應該說，這些改革，雖然步子大小不一，但從總體上是符合民主政治建設的方向和要求的。
9. 發展多種形式的社會民主，保障公民的基本權利
發展社會民主、基層民主，保障公民的基本權利，使民主政治製度化、法律化，是我國政治體製改革的一項基本任務。十三大後，按照“建設社會主義民主政治”的總要求，各相關部門抓緊了發展社會民主、保障公民基本權利的工作，在以下幾個方麵有了相當的進展：
（1）政治協商製度的改革和製度化。中國人民政治協商會議是“具有廣泛代表性的統一戰線組織”，是“有中國特色的社會主義政治製度”的一個重要組成部分，曾經在建國初期發揮過重要作用。但是，隨著後來“黨的一元化領導”的發展，政協在國家政治生活中日益被邊緣化。在政治體製改革研討中，有人曾經提出過實行兩院製，政協承擔國家上議院角色的問題，後被否定。但是，考慮到政協包容了各政黨、人民團體、少數民族和社會各方麵的代表，他們都代表著各自所聯係的一部分群眾的具體利益，執政黨和政府通過政協這個渠道，可以進行多層次的社會對話，協調社會各方麵的利益，接受人民群眾的監督，對於推進民主政治建設是有重大作用的，應該得到充分重視和進一步完善。
政協工作方麵的改革，重點在落實和完善其政治協商、民主監督的基本職能、範圍和內容，並使之製度化。十三大以後，全國政協在這方麵做了大量工作，在一年多的時間裏，先後製定了《中國人民政治協商會議第七屆全國委員會專門委員會組織通則》、《政協全國委員會關於政治協商、民主監督的暫行規定》、《政協全國委員會常務委員會工作規則》、《政協全國委員會秘書長、副秘書長工作規則》、《全國政協專門委員會調查報告的處理辦法》、《全國政協委員視察簡則》等一係列工作製度。通過這些製度，明確了政治協商和民主監督的範圍、內容和程序，推動了政協工作的落實和改善。
（2）完善共產黨領導的多黨合作製度。政黨政治，是政治體製改革中很敏感的題目。中國共產黨領導下的多黨合作製度，也是“有中國特色的社會主義政治製度”的組成部分。十三大後，中央為了改革和完善這一製度，主要做了以下工作：一是根據趙紫陽的提議，將“共產黨領導下的多黨合作製度”中的“下”字拿掉，改為“共產黨領導的多黨合作製度”，以表達共產黨與其他參政各黨派“平等合作”之意；二是針對各民主黨派作為政黨，但普遍沒有政綱的情況，提出支持各民主黨派在社會主義總目標下和憲法的範圍內，製定各自獨立的政治綱領；三是加強在政府中的多黨合作，吸收民主黨派成員到中央和省級政府部門擔任領導職務；四是健全和完善執政黨向各民主黨派、無黨派人士進行通報協商的製度。協商的主要內容包括對中央作出的重大決策事先征求各黨派意見，重大事件的通報，準備提交政協協商的問題等。
此外，中央還曾經專門研究過民主黨派在人大中開展黨派活動的問題。十三大以後，按照黨政分開的要求，政府各部門開始取消黨組。1988年春節過後，正在籌備召開七屆全國人大、政協。中央書記處會議上研究了在全國人大當中如何設置黨組的問題。趙紫陽的意見是，在人大代表和人大常委中，保留中共黨員組成的黨組，黨組書記是萬裏；其它各民主黨派也應該允許分別成立自己的黨組。書記處同意了這個意見，但反映到鄧小平那裏，被否決了。這就造成了後來在人大代表和常委中，隻有共產黨的黨組而無其他黨派黨組的情況，並且延續了下來。
（3）建立社會協商對話製度。商品經濟的發展和經濟體製改革的深化，使社會各階層加速分化，社會矛盾增加。為此，趙紫陽提出了建立社會協商對話製度的問題，以期協調社會利益，緩解社會矛盾，保證改革和建設順利進行。十三大確定了“重大的情況要讓人民群眾知道，重大的決策要由人民群眾參加討論”的原則，並開始在涉及國家政治生活、物價、分配政策、城市公用設施的投資和收費等政策方麵，向公眾公開，並探索建立相關製度。1989 年5月趙紫陽提出的在民主和法製的軌道上，通過協商和對話解決社會衝突的建議，應該說也是這方麵的一種有益嚐試。
（4）抓緊製定新聞出版、結社、集會、遊行等法律，依法保障憲法規定的公民權利和自由。政治體製改革總體設想認為，憲法已經明確規定了公民的各項權利。現在的問題是缺少具體的製度和法規保證。應抓緊製定若幹有關保障公民權利和公民申訴的法規，爭取在七屆人大期間（1988～1993年）陸續頒布實施。十三大後，全國人大把製定新聞法、出版法、結社法、遊行集會法、行政訴訟法等有關法律列入了立法計劃，並開始協調相關部門，進入了研究起草階段。在要不要製定、如何製定這些法律問題上，當時爭論很多，阻力也很大。但在1989年6月之前，應該說，中央加快立法，以法律形式保障公民基本權利的態度是明確和堅決的。
（5）進行新聞改革，在法律規定的範圍內，開放新聞自由、言論自由。這方麵，是政治體製改革中十分敏感的又一個問題。當時的中央常委和書記處曾經專門開會研究新聞改革，確定了依法管理，在憲法和法律範圍內允許出現多種聲音，允許自由討論的原則。十三大後的一年多時間，成為建國以來政治氣氛、輿論環境最為寬鬆的一個曆史時期。
10. 黨不幹預司法，公、檢、法機關依法獨立行使職權
中國的司法體製，與西方的三權分立不同，也有別於前蘇聯時期的司法體製，它最大的“中國特色”，就是在公安、檢察院、法院之間相互製約的同時，名義上還要由人民代表大會及其常設機關進行監督，但實際上又在公、檢、法之上設立一個執政黨的“政法委員會”，統一領導公、檢、法工作。這種情況，造成黨對政法工作幹預過多、過於具體，以黨代政現象十分嚴重。各級政法委，甚至中央和地方黨委以權代法，直接討論案件、違法幹預案件審理的現象曾經屢見不鮮。
中央提出的政法體製改革的設想是：（1）在政法體製上也要實行黨政分開。法院、檢察院依法獨立行使職權。要嚴格履行法定的辦案程序，不再采用黨委領導下的公、檢、法“聯合辦案”的形式。（2）加強國家權力機關和行政機關對政法工作的領導。黨中央和省（市）委的政法委員會可考慮逐步由政法工作的領導機構轉變為調研和協調機構，地、市、縣委的政法委逐步撤銷。（3）明確規定各級法官、檢察官的任職資格要求，延長法官、檢察官的任期，規定在任期內無違法行為和重大過失不得免職或調離，從法律和製度上保證國家審判人員、檢察人員依法行使職權。這是加強法製所必須采取的一項具體措施。（4）加快行政立法。在政治體製改革中，行政立法的工作量很大，須加強這方麵的工作。與加強行政立法相適應，還要加強行政法庭的建設。（5）改變國家包辦律師事務的現狀，製定律師活動的有關法律或條例，推動律師事務的開展，完善辯護製度。
如果這些措施都能得到嚴格貫徹和落實，應該說中國的司法體製將會向著司法獨立的方向大大前進一步，“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”將有可能變成現實。趙紫陽認為，政法工作方麵的黨政分開，中央應該帶頭。他自擔任中央總書記以後，就開創了中央不討論具體案件，要求司法部門嚴格依法的先例。
遺憾的是，由於實施的時間短，阻力大等原因，在政法體製改革諸項措施的落實過程中，有許多後來並沒有實現。特別是改變中央和省級政法委的工作性質，逐步撤銷市、地以下地方黨委的政法委遇到的阻力很大，還沒有來得及開始；法官、檢察官在任期內無違法行為和重大過失不得免職或調離這一條也沒有落實；至於律師體製改革的成果，應該說在後來堅持下來了，但是在重視和充分發揮律師作用、嚴格依法保障、支持律師行使辯護權利等方麵，還遠未達到理想狀態。
在現代社會的政治關係中，一個國家的政黨、公權力組織、各種社會組織、公民個人都居於不同的地位，依照憲法和法律行使不同的權力、權利和職能。按照不同組織的性質和職能，理順黨、國家政權機關、各黨派、社會團體、基層單位、公民個人等方麵的關係，並使之製度化、法律化，這可以說是1980年代這次政治體製改革要實現的基本目標。黨的十三大報告提出，要通過政治體製改革，“形成政治、經濟和社會生活的新規範，逐步做到：黨、政權組織同其他社會組織的關係製度化，國家政權組織內部活動製度化，中央、地方、基層之間的關係製度化，人員的培養、選拔、使用和淘汰製度化，基層民主生活製度化，社會協商對話製度化。總之，應當通過改革，使我國社會主義民主政治一步一步走向製度化、法律化”。實現了“理順關係，使之製度化、法律化”這一目標，就能實現中國共產黨基本完成從革命黨向執政黨的轉變，實現黨和國家領導體製從革命體製向建設體製的轉變。因此，作為一場體製內的自我改良，中共十三大前後的政治體製改革，選擇“理順關係，使之製度化、法律化”作為改革的出發點，無疑是正確的。
四、1980年代政治體製改革的幾點評價和啟示
1. 1980年代的政治體製改革，從總體上符合民主政治的方向。由中國共產黨主導進行的這場政治體製改革，是由黨內一批有遠見、有民主意識的開明人士主持進行的一場黨和國家領導體製的自我改良，目的在於興利除弊，試圖在保證黨的領導地位的前提下，開創出一條走向民主政治的道路。雖然由於各種條件的限製，改革的目標有限，內容有限，程度也有限，但這場改革從總的方向說，符合世界民主潮流的大勢，符合中國廣大民眾對實現民主憲政的期盼和要求，也符合中國市場經濟發展的客觀需求。在那個短暫的時期內，它創造了一種寬鬆的政治環境：打破了共產黨領導一切的格局，強調黨的政治領導，削弱黨的思想領導和組織領導；取消黨對文化的審查製度，發揮新聞媒體的監督作用，取消黨對司法的直接幹預，通過建立公務員製度來淡化黨管幹部，探索黨的執政方式的轉變等。因而，從大的方麵講，在1980年代，政治專製與經濟放開之間的距離是逐步縮小的，這場政治體製改革，對市場經濟和民主政治在中國的發展是有益的，應該予以充分肯定。
2．政治體製改革的中斷，是當時黨內外各種政治力量博弈的結果。這場政治體製改革，盡管它是由中共黨的全國代表大會通過、中共中央主持的，但也隻進行了一年半的時間。1989年6月，政局的突然變化，打斷了這場中共從革命黨向執政黨轉變的自我完善進程，許多已經開始的改革被迫中止，許多已經在擬議中準備出台的改革措施胎死腹中。在此後的幾年裏，已經實施的許多改革又重新回到起始點，甚至進一步，退兩步。這種情況並不偶然，它是黨內傳統的政治勢力不甘心放棄舊的統治方式，堅持維持集權統治的結果，是當時中共黨內不同政治力量之間實力對比和相互博弈的結果，也是黨內保守力量力圖扭轉十三大改革開放方向的結果。盡管政治體製改革是中共黨的全國代表大會的決議，盡管當時鄧小平有“十三大報告一個字不改”之說，盡管黨內的許多有識之士，黨外的廣大知識分子、各階層民眾多數支持執政黨進行政治體製改革，但是，由於複雜的政治因素，黨內主張進行政治改革的政治力量在與強大的傳統政治勢力的博弈中失敗，於是改革被中止，甚至後退。
3．經濟上放活，政治上收緊，是一條走不通的路。從1980年代的這場政治體製改革被中止至今，20多年已經過去了，中國高度集權的政治體製向極端化發展，對經濟、政治和社會生活的絕對控製非但沒有改變，反而更加嚴重。雖然在發展經濟上取得了一定成績，但經濟上的市場化和政治上的高度集權化，權力不受製約和監督，出現了體製性的腐敗，導致了權力的市場化、資本化和私有化，導致了權貴利益集團的形成。於是，貧富鴻溝擴大，權貴貪婪掠奪，官員腐化墮落，大量社會問題產生，社會矛盾加劇。盡管中共在許多場合，多次宣稱，要“繼續推進政治體製改革”，但是幾乎未見任何動作。隨著權貴利益集團的產生，權力腐敗加速，也隨著貧富差距的擴大，社會矛盾加劇，群體事件此起彼伏。進入21世紀以後，為了加強對社會的控製，中國開始進入“維穩壓倒一切”的“準緊急狀態”。與此相適應，黨和國家領導體製迅速向“黨國一體化”的“維穩體製”演變，集權程度更加趨向極端。
這種情況表明，“經濟上放活，政治上收緊”在客觀上造成的結果隻能是，在執政黨政策的保護下，資本與權力相互勾結，合理合法地侵吞國有資產，攫取國民財富，盤剝公眾利益。更為嚴重的是，在現行的政治體製中形成了一種權力和財富生產和再生產的腐敗機製。這種機製，是以權力為本位，以財富為目的。它所影響的，不僅僅是官場的墮落，最後導致的將是全社會的墮落。現階段執政黨所堅持的“經濟上放活，政治上收緊”，以經濟發展代替政治改革的政策完全走不通。通過政治改革，實現中國社會向與市場經濟相適應的民主政治轉型，是唯一的路。
4．由體製內進行和平改良，是民主化轉型的一條社會成本最小的道路。現在的國內外政治形勢，比起20多年前已經發生了重大變化。這種變化，一是國際上的民主化浪潮此起彼伏；二是國內社會矛盾更加尖銳，各種社會事件層出不窮。當局拒絕改革而實行的“維穩”政策，加劇了公權力與民眾的矛盾，這種矛盾在許多地方開始走向對抗。如果繼續拒絕進行政治改革，黨的執政基礎將進一步流失，各種社會衝突將更加嚴重，一點點火星都可能引起一場大的社會動亂，甚至引發社會革命。向民主化社會轉型，已經成為中國發展的需要。為了減少國家、民族、民眾在轉型過程中由於社會動亂造成的痛苦和損失，避免由此產生的經濟上的滑坡和國力上的倒退，應該承認，實行由體製內主導的自上而下的漸進式政治改良，是實現向民主化轉型的一條社會成本最小的道路。
5．能否實現向民主化的和平轉型，關鍵在執政黨。世界上許多國家進行民主轉型的經驗表明，由執政者主動進行政治改革，果斷放棄集權體製，是有可能得到民眾的支持，也有可能得到成功的。1980年代台灣向民主社會成功轉型的經驗，和大陸1980年代那場由執政黨主導的政治體製改革，都證明了這一點，並且，也為執政黨主動改革提供了可借鑒的經驗。當然，頑固堅持極權統治，拒不進行民主改革的當政者也有許多，但其幾乎無一例外地被民眾和曆史所拋棄，這種結局，也是有目共睹。
當下，執政黨內的政治形勢，與20多年前趙紫陽主持那場政治體製改革時相比，也發生了重大變化。最主要的表現，一是黨內傳統的保守力量由於自然規律的作用，明顯減弱；二是黨內一批受過高等教育、具有現代意識的新生代力量即將進入高層領導核心；三是一大批出生於20世紀50、60年代、了解中國社會底層狀況、具有基層工作經驗的中青年幹部已經進入黨的各級領導層。這就為重新啟動中國的政治體製改革創造了基本條件。
（相關簡介：吳偉，前中共中央政治體製改革研究室研究員，曾參加1980年代政治體製改革方案的研討工作。）
樓主，您真單純
那就像歐美的主流媒體這樣，親自出來造謠了，還打著言論自由的旗號，讓人民不信也得信