zt 深層分析：美國與中日釣魚台列嶼爭端

一、引　言

釣魚台列嶼（日稱尖閣群島）是一群無人居住的小島，位於台灣基隆東北約100公裏處，散布在北緯26度至25度40分，東經123度至124度34分之間。該列嶼共由8個小島組成，分別為釣魚島、飛瀨島、北小島、南小島、大北小島、大南小島、黃尾嶼（日稱久場島）及赤尾嶼（日稱大正島），其中以釣魚島最大，麵積約為4.319平方公裏。（注：楊仲揆：《尖閣群島問題與日人的圖謀》，參見張植榮主編：《中日關係與釣魚台問題研究論集》，香港勵誌出版社1999年版，第237頁。）

20世紀60年代發現石油資源之前，對於釣魚台列嶼的歸屬，中日之間並未發生什麽爭議，雙方對在列嶼附近海域的漁獵活動也基本持默認態度。然而，從1968年起，不斷傳聞釣魚台列嶼附近蘊藏著豐富的石油資源。1969年10月，聯合國亞洲經濟開發委員會(ECAFE)在曼穀正式發表調查報告，明白指出，東海、黃海海域和中國大陸礁層下的沉積岩中，蘊藏著儲量豐富的大油田；尤其是台灣東北方釣魚台列嶼周邊，約有20萬平方公裏的海底油田，所蘊藏的石油，將來可望成為世界有數的產油區之一。（注：參見ECAFE:Committee or Co-ordination of Joint prospecting for Mineral Resources in Asian Offshore Areas(CCOP),Technical Bulletin,Vol.2,May 1969。）此後，釣魚台列嶼即成為中日爭執的焦點和東亞矚目的熱點之一。日本政府和中華人民共和國政府先後發表聲明或采取行動，提出對釣魚台列嶼的領土主權要求。港澳台及海外華僑華人自發的保釣運動亦如火如荼地展開。麵對日益緊張的局勢，鄧小平同誌從中日關係的大局出發，提出將釣魚台列嶼問題擱置起來，“留給下一代解決”的倡議。然而，由於該提議末被寫入中日雙方共同的文件中，尤其是中日兩國老一代領導人過世之後，日方即矢口否認“擱置爭議”的提法，強硬聲稱釣魚台列嶼屬於日本，從而使釣魚台列嶼爭端進一步激化。

1996年7月14日，日本右翼團體“日本青年社”登島設立插有日本國旗的燈塔；7月23日，日本設立200海裏排他性經濟專屬區。由此引發了新一輪中日釣魚台列嶼爭端的高潮。中日從各自的立場出發，提出對釣魚台列嶼的領土主張，由於雙方角度和出發點存在重大差異，故極難達成共識。其中，日方的重要論據之一在於：戰後美國占領、管轄及歸還琉球群島的全過程，均以承認日本對琉球群島擁有的潛在主權(Residual overeignty)為前提，因而隸屬琉球群島的“尖閣列島”也自然在日本的主權範圍之內，應隨琉球返還一同回歸日本主權管轄。

因此，盡管釣魚台列嶼的爭端當事國是中國和日本，但縱觀爭端的起源和演變過程，可以發現美國對造成釣魚台列嶼爭端的現狀起了不容忽視的作用。本文重點通過回顧美國與釣魚台列嶼爭端的相關曆史，探討美國在釣魚台列嶼爭端中所處地位、所持立場及相應的法律關係與責任。

　　二、曆史溯源之一：從對日占領到舊金山和會

關於美國在中日釣魚台列嶼爭端中所持立場，有一段常被引用的經典表述。1971年6月17日，美國參議院外交委員會在批準美日琉球行政返還協定時聲稱：

“在舊金山對日和約第一條的附錄中，雙方明定地理上的坐標，限定本協定所包括的土地，這些坐標顯示釣魚台列嶼（即尖閣群島）為所管理的土地的一部分。此外，在尖閣群島上，列有兩個美國保留中的軍事設施。中華民國及日本，對這些島嶼提出了領土主張。國務院所持的立場是，關於此方麵，對日和約是美國權利的唯一來源，在和約上，美國僅取得行政權，而非主權。因此，美國將行政權移交給日本的行動，並不構成基本的主權（美國並無此種主權）之移交，亦不可能影響到任一爭論者的基本的領土主張。委員會確認協定中的條款，不影響到任何國家關於尖閣或釣魚台列嶼的任何主張。”（注：丘宏達：《日本對於釣魚台列嶼主權問題的論據分析》。轉引自明報編輯部《中國領土釣魚台》1996年版。）

從文字表述來看，美國對釣魚台列嶼爭端的立場基本是中立的，並未顯示出偏袒中日任何一方之態度。然而，即使忽略上述聲明發表的背景，即尼克鬆為緩和國際國內緊張局勢，實行“亞洲戰略收縮”政策及美中接近、日中邦交正常化，對於上述聲明仍存在一些值得質疑之處：

首先，聲明中確認“坐標顯示釣魚台列嶼為所管理的土地的一部分”，“列有兩個美國保留中的軍事設施”（指黃尾嶼、赤尾嶼）。美國對列嶼歸屬範圍之確認和實際使用的行為，究竟屬於何種性質？在形成釣魚台列嶼爭端中又起到了何種作用？

其次，聲明中提及“和約是美國權利的唯一來源”之“對日和約”對中國具有何種法律效力？

再者，美國為何要明確區分“行政權”與“主權”？兩者的分野是否如此明晰？而行政權的移交，是否的確不會影響中日雙方的領土主張？

上述問題的解答，不僅對回答本文提出的“美國在釣魚台列嶼爭端中的地位、作用和法律關係”有直接相關性，而且對理解釣魚台列嶼爭端的曆史脈絡和發展趨勢具有極其重要的意義。

二戰後期，戰爭形勢逐步向有利於盟軍的方向發展，美國在太平洋戰場上逐漸反敗為勝。因此，對日占領問題開始進入盟軍議事日程。美國考慮和製定對日占領政策經曆了一個調整和轉變的過程。

早在1943年10月召開的莫斯科外長會議上，美蘇中在會上發表的《關於戰爭目標和普遍安全的聯合宣言》中即稱，“四大國在這場反對共同敵人的戰鬥中，在接受敵人投降和解除敵人武裝等所有問題上采取聯合行動”。1944年4月17日，專門負責製訂美國戰後對德、對日政策的國務院戰後計劃委員會在一份PWC-110a號文件中首次提出戰後美國要對日實施軍事占領的目標。（注：參見美國國務院：《美國對外關係》(Foreign elations of the United States)，1944年第6卷，美國政府印刷局，第1230頁。）5月4日，在美國戰後對日政策的第一個計劃藍本，即“美國對日目標”中明確丁美國戰後對日政策的基本目標：(1)使日本不再成為對美國及太平洋地區各國的威脅；(2)為了美國的利益，將在日本建立尊重別國權利和日本國際義務的政府。該文件還提出了為實現上述兩個基本目標而設計的戰後對日處置的三點構想，其中之一是“所有對日作戰的聯合國家應參加對日本的占領和管製”。（注：參見美國國務院：《戰後對外政策的準備，1939－1945》，國務院出版物第3580號，總體外交政策係列，第15號，第78-80頁。）

然而，隨著戰爭形勢的進一步明朗化，德日法西斯敗局已定，美蘇戰時同盟的基礎受到削弱和動搖。鑒於在對德分區占領過程中美蘇間出現的一係列矛盾和猜疑，美國為確保其在亞太地區的戰略利益，防止蘇聯勢力的滲透和擴張，決定實施對日單獨占領政策。為此，美國不惜以“保留天皇製”等條件為代價來換取日本對美國的單獨媾和，而且堅持任命美國人為接受日軍投降並占領日本的盟軍最高統帥，以確保美國在對日政策上占據絕對的支配地位。1945年6月27日，美國國務院《戰爭臨近結束時對亞洲和太平洋形勢的基本估價及美國的目標與政策》文件明確提出，在未來對日管製的軍事政府中，“美國要占據支配地位”。美國總統杜魯門一再強調，“堅持對日本和太平洋的完全控製，是美國對日本和遠東的基本方針”。他表示，“對日本的占領不能重蹈德國的覆轍，我不打算分割或劃分占領區，我不想給俄國人以任何機會，再讓他們像在德國或奧地利那樣去行動”。（注：《美國對外關係》，1945年第6卷，第544、560頁。）

1945年8月15日，杜魯門發出《一般命令第一號》，對盟軍接受日本投降的區域進行了劃分：“中國（‘滿洲’除外）、台灣及北緯16度線以北的印度支那的日軍應向蔣介石投降；日本國委任統治群島、小笠原群島及太平洋上其他島嶼的日本軍隊應向美國太平洋艦隊最高統帥投降；日本大本營和日本本土、與此鄰接諸小島、北緯38度以南的朝鮮、琉球群島和菲律賓群島的日本軍隊應向美國太平洋陸軍部隊最高統帥投降……”（注：《美國對外關係》，1945年第6卷，第371頁。）此後，由中蘇英法荷美等國共同組成的“遠東委員會”和“盟國對日理事會”，名為多國協商對日政策的組織，實則作用有限；而真正發揮作用的組織是直接對美國政府負責，由麥克阿瑟主持的“盟總(GHQ)”。蘇聯因其對千島群島等處的領土要求已經獲得美國默許，對美國對日單獨占領的計劃也不再提出異議。

這樣，美國最終實現了對日單獨占領的設想，並在製定對日政策過程中占據了主導地位。雖然從某種角度看，這是大國間利益相互平衡的結果，但在深層次上則包含著美國在亞太地區的初步戰略構想。如今從釣魚台列嶼爭端的現狀回顧當時，美國單獨對日占領恰恰成為引發釣魚台列嶼爭端的重要淵源之一，此後爭端的進一步複雜化在很大程度上亦發端於此。

二戰結束後，美國對日政策經曆了重大轉變，其亞太戰略也出現巨變。引起這一重大戰略轉變的背景主要有：(1)以1946年3月5日丘吉爾在富爾頓發表的“鐵幕演說”為標誌的冷戰在全球範圍內拉開帷幕；(2)美蘇間戰時所形成的同盟關係完全陷於分裂狀態；(3)1948年後，中國革命的勝利與美國支持的國民黨政權的垮台。於是，美國開始從共產主義威脅的角度重新估計它的全球戰略。具體到亞太地區，隨著中國內戰形勢的變化和戰後日本國內形勢的發展，美國將其戰時扶蔣反共以對付來自蘇聯和日本威脅的亞太戰略，轉變為重點扶植和發展日本。在美國的苦心經營下，以對日媾和為主要目的的舊金山會議終於在1951年9月4日召開。

舊金山和會是美國卷入釣魚台列嶼爭端的肇始，其主要表現是和約第三章“領土”部分之第三條：“日本對於美國向聯合國提出將北緯29度以南之南西諸島（包括琉球群島與大東群島）、孀婦岩島以南之南方諸島（包括小笠原群島、西之島與硫磺列島）及衝之鳥島與南鳥島置於聯合國托管製度之下，而以美國為唯一管理當局之任何提議，將予同意。在提出此種建議，並對此種建議采取肯定措施以前，美國將有權對此等島嶼之領土及其居民，包括其領海，行使一切及任何行政、立法與司法權力。”（注：《舊金山對日和約》，載《國際條約集1950-1952》，世界知識出版社1959年版。）由條約內容可知，釣魚台列嶼事實上已被美國劃入其托管的領土及領海範圍之內。雖不敢斷言美國的做法是有意偏袒日本，但如下兩個事實卻不可否認：

其一，美軍早在1945年4月1日琉球登陸時就已加緊著手了解日本戰敗後的地理狀況，包括日本本土及其鄰近的各個島嶼。1945年冬開始，美國海軍部開始在日本附近海域展開偵察活動，範圍不斷擴展，直至衝繩以南琉球的所有島嶼。更有甚者，美國軍方出版的地圖冊和地名索引多次明確地將釣魚台列嶼劃入日本的領土範圍之內。（注：參見鞠德源：《日本國竊土源流，釣魚列嶼主權辨》下冊，圖67a、67b、67c，首都師範大學出版社2001年版。）這樣，美國將釣魚台列嶼納入托管領土之內似乎就完全“順理成章”了。

其二，舊金山和約的合法性一直受到中蘇等國的質疑。蘇聯參加丁和會，並對即將簽訂的條約提出了諸多反對意見，然而因種種原因的阻撓，未能奏效，因此最終未在和約上簽字。對於中國，美國竭力阻撓中華人民共和國參加和會，而“中華民國政府”雖然名義上代表中國參加和會，實則毫無發言權，處處受製於人。蔣介石傷心地稱之為“美國曆史上最黑暗的一幕”。（注：《顧維鈞回憶錄》之九，第19頁。）

由此可見，美國為實現與蘇抗衡的目的，極力推行其反蘇反共的亞太戰略，防止蘇聯勢力在亞太地區的擴張。它設想以日本為根據地，建立環太平洋的反共防衛“島嶼鏈”。美國中情局曾發布機密分析報告認為，如果共產主義者控製了中國，那麽將琉球返還中國，將會給蘇聯接近這些島嶼的機會，並因此危及美國的整個太平洋基地係統。（注：參見於群：《美國對日政策研究》，東北師範大學出版社1996年版。）為此，美國完全根據本國戰略需要劃分托管地，全然不顧由此給中國的領土和利益所造成的損害。由此導致的更為嚴重的後果是，以舊金山和約為開端，此後美國的各種官方文件均以此為依據，使釣魚台列嶼屬於日本的“錯誤決定”不斷得到強化，甚至發展至今，形成積重難返之勢。

　　三、曆史溯源之二：中美日“琉球懸案”交涉及其後果

盡管蘇聯和中國政府均對舊金山會議及會議期間簽署的條約、協定表示抗議，但是美國在其盟友的支持下，一意孤行，堅持執行條約。1952年2月28日，美日在東京簽訂《美國與日本行政協定》，將舊金山和約中確定的對日占領的諸問題進一步具體化。此後不久，美國即正式開始了單獨對日占領時期。

從1953年至1971年曆時近20年，美國通過美國琉球民政府行使對琉球群島的行政管轄權和實際控製權。盡管美國政府及其官員多次聲明，美國所擁有的僅僅是行政管轄權，日本仍擁有所謂的“潛在主權”，但這並非表明美國在有關釣魚台列嶼問題上的中立立場。事實上，美國對“主權”與“管轄權”有嚴格的區分。所謂保留日本的“潛在主權”是美國國內各派激烈爭執的妥協產物。

而這種嚴格的區分反而導致釣魚台列嶼問題更為複雜和棘手。原因在於，日方堅持聲稱在美國行使對琉球的行政管轄期間，日本一直保留著對釣魚台列嶼的“潛在主權”。而且此間美國琉球民政府和軍方的聲明和行動，強化了釣魚台列嶼在美國行政管轄範圍之內的“事實”。無論這些行為是否明顯地偏袒了日方，都在客觀上造成對中國的不利影響。主要表現在：

其一，美國琉球民政府曾發布一係列公告和法令，確定其管轄界限。1953年12月25日發布並適用的27號法令《關於琉球群島的地理界線》指出：“根據1951年9月8日簽署的對日和約，有必要重新指定琉球列島的地理界線，包括北緯24度，東經122度區域內各島、小島、環形礁、岩礁及領海。”（注：浦野起央、劉蘇朝、植榮邊吉：《釣魚台群島〔尖閣諸島〕問題研究資料匯編》，勵誌出版社2001年版，第181頁。）雖然並未明示包括釣魚台列嶼，但是根據所示經緯度，釣魚台列嶼的確被包括在美國琉球民政府管轄的區域之內的。這無疑為日後美國歸還琉球（包括釣魚台列嶼）及中日釣魚台列嶼爭端的激化埋下了伏筆。

其二，駐琉球美軍的活動也不斷涉及釣魚台列嶼諸小島。美國海軍、空軍頻繁地在包括釣魚島在內的領海和領空巡察。1955年10月，美軍將黃尾嶼（久場島）設為海軍的演習靶場；1956年4月11日，美軍將赤尾嶼（大正島）設為軍事演習靶場；1958年，美軍征用黃尾嶼（久場島），並與該島私有業主古賀善次簽訂土地租借契約，向其支付年金11,104美元作為征用該島的補償。美國的這些行為後來都已成為日本聲稱對釣魚台列嶼擁有主權的依據。

綜上所述，第一，美國於1953年至1971年對琉球群島行使行政管轄權，實際控製琉球群島及其所屬島嶼，從而使我國釣魚台列嶼被美軍事實而非法的占據著。第二，由於美國認為最初獲得對琉球的管轄權是源自舊金山和約，這樣，美國於1953年至1971年對該群島的行政管轄，為日後釣魚台列嶼爭端中美國持偏袒日本的立場埋下了禍根。第三，此間近20年海峽兩岸中國人對釣魚台列嶼主權的沉默立場，給日本提供了所謂領有權的借口。因此，曆史過程在潛移默化中有利於日本，使日本一再以享有“潛在主權”為由聲稱對我釣魚台列嶼具有領有權。

在追溯美國對琉球群島占領及管轄的曆史過程時，很容易產生一個疑問：既然包括琉球群島在內的島嶼鏈對美國在亞太的戰略利益至關重要，為何美國當初沒有剝奪日本對這些島嶼的主權，卻一再聲稱日本擁有“潛在主權”，並最終將琉球群島歸還給日本？

在解釋該問題之前，需了解與此有關的一段曆史背景。琉球懸案始於1870年的中日兩國之間。1879年日本在琉球廢藩置縣建立衝繩縣後，中日琉球懸案交涉不了了之，但是中國政府並沒有完全放棄努力。早在開羅會議召開期間（1943年11月23日），蔣介石曾就琉球問題向美國總統羅斯福表示：中國願與美國共同占領琉球，並願將來在一個國際組織的托管製度下，與美國共同管理之。（注：參見Foreign Relations of the United States,Diplomatic Papers:The Conference at Cairo and Tehran1943,Washington.D.C·,Government Printing Office,1961,p.324。）然而，中國的主張不知何故未寫入公開發表的開羅宣言中。1944年1月12日，在盟國的太平洋戰爭會議上，羅斯福總統曾向中國駐美大使魏道明表示，斯大林也讚成戰後琉球應歸還中國，他說：“斯大林熟悉琉球曆史，他完全同意琉球屬於中國並應歸還它。”1945年7月26日中美蘇三國共同發布的波茨坦公告中明文規定，“日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島內”。（注：Foreign Relations of the United States,Diplomatic Papers:The Conference at Cairo and Tehran 1943,Washington,D.C.,Government Printing Office,1961,p.324.）據此，琉球應由盟國決定其歸屬。但是戰後美國決定單獨占領琉球，使中國失去了收回琉球的時機。並且，由於國民黨政府在國共內戰中失利，退守台灣，在政治、經濟、外交及軍事上處處依靠美國，所以此後雖又多次與美國交涉琉球問題，但並無太多結果。《舊金山對日和約》同意美國對琉球的唯一托管權，這樣，琉球歸還中國的承諾最終落空。由此可知，倘若當初琉球歸屬問題能夠及時解決，中國乘抗戰眭利之機收回琉球，也就無今日的釣魚台列嶼爭端了。

在此背景下，從1947年開始，美國政府內部即針對日本的不同的解決方案產生了爭論。爭論主要發生在美國軍方與國務院之間。軍方希望對琉球群島擁有不受限製的戰略性托管權，在島上保持相當的軍事存在。這樣，琉球群島即可以作為美國的據點之一對抗蘇聯在亞太的擴張。而且美軍方力主琉球群島各島嶼都應被聯結在一起，因為軍方領導人擔心將它們其中的任何一個分開，即使是最小的島嶼，也可能使美國受到威脅。美國國務院雖然也清楚地認識到琉球群島的戰略地位和作為軍事基地的潛力，但國務院1943年7月和1944年12月的秘密分析報告認為，如果將包括琉球群島在內的島嶼的主權從日本分離，將會降低這些島嶼的戰略價值，並可能為聯合國或蘇聯插手該群島的事務打開缺口。（注：參見於群：《美國對日政策研究》，東北師範大學出版社1996年版。）

但是，中國局勢的巨變最終促使美國軍方和國務院達成共識，決定由美國獨占琉球。1948年4月，中華民國政府通過了要求將琉球返還中國的決議案。1949年10月，新中國成立並成為代表中國的合法政府。中國革命的勝利及美蘇對抗的加劇使美國國務院的“日本幫”強烈感到保留日本對琉球群島主權，防止琉球歸還中國的緊迫性。美國國務院日本政治顧問William Sebald建議，美國應該“在保證出於安全考慮獲得對這些領土的有效控製的同時，避免使主權從日本完全分離”。1951年底，日本首相吉田茂的助理對華盛頓官員說：“改變琉球群島的所屬權會是一個嚴重的錯誤，將極大地減少條約本身可以帶來的益處。日本準備給予美國在那裏所要求的一切軍事權利……”（注：於群：《美國對日政策研究》，東北師範大學出版社1996年版。）

作為美日雙方妥協的結果，在舊金山會議上，杜勒斯宣布日本對琉球群島擁有“潛在主權”。在美國參議院1951年舉行的和約聽證會上，他再次重申此一立場。杜勒斯認為，隻要日本擁有對琉球的主權，而不被聯合國或蘇聯插手，美國就可以獲得排他性的行政、立法和司法權力。根據美國軍方的一份報告，“潛在主權”意味著美國不會把對琉球群島的行政、立法和司法權力移交給除日本以外的任何國家。（注：參見於群：《美國對日政策研究》，東北師範大學出版社1996年版。）

綜上可知，美國在琉球所獲得的行政權力的法律基礎是源於日本對琉球所擁有的所謂“潛在主權”。因此，美國認為一旦剝奪了日本對琉球的主權，則會使美國對琉球的管轄權的合法性受到質疑，從而受到來自聯合國或蘇聯的影響甚至幹預。這就是為何美國嚴格區分主權與行政權，並一再強調日本擁有“潛在主權”的真正原因。美國政府並不像其聲稱的那樣，在琉球群島（包括釣魚台列嶼在內）的主權問題上持中立立場。既然美國已經承認日本對琉球擁有主權（即使是“潛在主權”），就在客觀上形成了對日本的偏袒態勢，而毫無中立可言，這樣日本就可以以擁有對琉球的“潛在主權”為由提出對釣魚台列嶼的領土主張了。

　　四、美日“琉球返還”交涉與釣魚台列嶼爭端

20世紀五六十年代，隨著日本國內經濟、社會形勢的發展和變化，尤其是日本國民對美軍基地的反感日益加深，美國駐日軍事基地問題成為影響美日關係的最敏感問題之一。從50年代末開始，日本政府即向美國提出歸還衝繩與小笠原群島的問題。但是，由於此間題關係到島上美軍基地和這些島嶼在美國全球及太平洋地區戰略中的地位，美國國務院提請參謀長聯席會議加以考慮。參謀長聯席會議以備忘錄形式重申，“美國目前在西太平洋上所控製的島嶼，其尚沒有用於軍事目的和尚沒有全部用於軍事目的，也全部是美國太平洋基地體係中不可缺少的一部分，這包括琉球群島和小笠原群島。美國在和平時期對這些島嶼的控製是為了促使其在戰爭時期得以最大限度的利用”。“從美國與日本的共同利益出發，美國願意作出保證，一旦日本軍事力量可以達到完全防衛自己的標準後，美國的軍事力量和軍事基地也就失去了繼續留在日本的必要。”（注：《美國外交政策當前文件，1960年》，紐約1971年版，第669-672頁。）

1957年6月19日，日本首相岸信介和外相藤山愛一郎對美國進行正式訪問。在與美國總統艾森豪威爾和國務卿杜勒斯的多次會談中，岸信介提出了琉球群島和小笠原群島的領土主權問題。但由於杜勒斯已經了解參謀長聯席會議的堅決態度，因而明確表態：現在若對這兩處群島發表明確的意見答複非常困難。6月21日，美日雙方發表聯合聲明，除提出了雙方一致同意的五點原則性意見外，還以日美單獨表態的方式，表達了雙方尚未達成共識而各自堅持的意見。其中在有關琉球群島和小笠原群島的問題上，日方強調，日本人民強烈要求歸還琉球群島和小笠原群島的行政權；而美方則強調，盡管日本對這些群島擁有潛在主權，但由於遠東緊張形勢的存在，美國認為現在仍要保持美軍對這兩個群島的控製，同時表示願意不斷提高這兩個群島上居民的經濟和文化水平。（注：參見《美國外交政策當前文件，1957年》，紐約1971年版，第1158頁。）

由此可見，美日雙方在關於琉球和小笠原群島的返還問題上存在較大的分歧。但自此之後，群島返還問題即被提上日美政府談判的議程，在重新修訂日美安全條約和行政協定的談判過程中，該問題始終是談判的焦點之一。美國國務院曾試圖說服國防部和參謀長聯席會議先作出最終歸還兩個群島的承諾，但國防部和參謀長聯席會議堅持聲稱兩群島在戰略上對美國利益具有絕對重要性，因此不願作出讓步。

肯尼迪政府時期衝繩返還問題出現轉機。肯尼迪上台伊始，決心扭轉對日政策執行不力的被動局麵，他派出以國家安全事務特別助理卡爾·凱森博士為首的特別調查團去衝繩等地實地調查。根據該調查報告，肯尼迪認為，盡管衝繩擁有重要的戰略位置，但是若因此破壞日美關係，則代價更大。為此，他決定找出一個既不影響美軍使用衝繩軍事基地，又不過分傷害日本國民感情的折中處理辦法。1962年3月19日，肯尼迪發表總統聲明，稱“我承認琉球是日本本土的一部分，期待著在自由世界安全利益允許的情況下，將琉球群島的全部主權重新歸還日本。在當前，我們必須本著寬容和相互諒解的精神相處”。（注：《美國外交政策當前文件，1962年》，紐約1971年版，第1032-1033頁。）這是戰後美國第一個公開承認琉球群島是日本領土的組成部分的總統聲明，並承諾在將來的某個合適的時機將琉球群島的主權全部交還日本。該聲明是美國對日政策的一個重要的轉折點，為後來琉球歸還日本奠定了重要基礎。但是它在事實上造成了對中國的嚴重不公正和歧視，全然忽視中國對釣魚台列嶼的領土主張。

此後，日美因越南戰爭擴大而產生矛盾，日方再次提出歸還琉球群島和小笠原群島的問題。約翰遜總統雖表示理解，但強調亞洲形勢緊張，衝繩和小笠原美軍基地的作用更為重要，此時談判歸還問題不可想象。然而，隨著美國深陷越戰泥潭，日本國內反戰情緒也隨之高漲，要求歸還琉球群島與小笠原群島的呼聲不斷。約翰遜總統被迫作出讓步，決定歸還小笠原群島。1968年4月5日，日本外相三木和美國駐日大使約翰遜在東京正式簽署歸還協定《日本國與美利堅合眾國關於南方諸島及其他島嶼的協定》。1969年1月，尼克鬆上台後麵對嚴峻的國際國內形勢，被迫實行亞洲戰略收縮政策。1969年7月，尼克鬆在關島發表了著名的“關島演說”（即所謂“尼克鬆主義”），正式明確美國將集中力量在歐洲和中東地區對付蘇聯，而要在亞洲和太平洋地區實行戰略收縮，進而要求日本和亞太地區諸盟國“自己承擔起責任來”。（注：《美國總統公開論文集：理查德·尼克鬆1969》，美國政府印刷局1971年版，第544-545頁。）

1969年11月，尼克鬆同來訪的佐藤首相以日美安全條約期滿和歸還衝繩問題為中心舉行了會談，22日發表了日美聯合聲明。經過近兩年的艱苦談判，1971年6月17日，美日雙方達成歸還衝繩的協議，其明言：“自條約生效之日起，美國將琉球群島和大東群島的一切權利移交給日本。”同日，美國國務院聲明：衝繩歸還的同時，“尖閣列島”一起歸還日本，但是美軍將繼續使用其中的兩島作為軍事演習的靶場；美國將這一列島的施政權歸還其原有者日本的行動，不影響台灣對釣魚台的主張；美國不能強化對日和約之前日本所有的法律權利，也不能縮小台灣方麵所有的權利。（注：參見浦野起央、劉蘇朝、植榮邊吉：《釣魚台群島〔尖閣諸島〕問題研究資料匯編》，第383頁。）

對於美國政府一意孤行、私相授受的行徑，海峽兩岸的中國人表示了極大的憤怒和譴責。美日衝繩返還協定簽署的次日，台灣當局“外交部”發言人即發表談話，要求美國在衝繩返還問題上尊重中國關於釣魚台列嶼的立場。此後，台灣當局對日本多次提出嚴正交涉，重申中國對釣魚台列嶼的主權。1971年12月30日，中國外交部發表聲明：“釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼、北小島、南小島等島嶼是台灣的附屬島嶼，它們和台灣一樣，自古以來就是中國領土不可分割的一部分。美日兩國政府在歸還衝繩的協定中，把我國釣魚島等島嶼列入‘歸還區域’完全是非法的，這絲毫不能改變中華人民共和國對釣魚島等島嶼的領土主權”。1972年3月10日，中國駐聯合國代表安致遠在聯合國海底委員會第一屆會議上重申：“我國台灣省及其所有附屬島嶼，包括釣魚台列嶼在內，是中國的神聖領土”。同年5月20日，中國駐聯合國代表黃華給聯合國輪值主席美國代表布什致信表示：對日美衝繩返還將中國領土釣魚島等移交給日本的行為，中國政府與人民決不承認。（注：參見浦野起央、劉蘇朝、植榮邊吉：《釣魚台群島〔尖閣諸島〕問題研究資料匯編》，第42頁。）可見，美國單方麵對日歸還琉球群島的行為並未獲得中國的認可。

從美日琉球返還的交涉過程來看，其間雖不乏美日雙方的衝突和矛盾，但是無論衝突和矛盾如何激化，美日同盟關係一直沒有改變，反而在雙方的努力下，日益得到強化。為實現和維護自己在亞太地區的戰略利益，美國必然要利用和依靠日本為其提供的各種條件和便利；而琉球群島在實現這些戰略利益的過程中發揮了不可或缺的作用。為此，美國即使最終被迫歸還琉球群島，也一定會將其歸還給對它而言更為有利的一方。兩相權衡，其選擇了日本。因此，美國所謂在釣魚台列嶼主權問題上的中立態度和立場，不過是表麵文章；在事實上，美國已經深深介入其中，無論是官方政策還是其實施過程，都已多次表明美國對日本的偏袒之意。

總而言之，造成現今中日釣魚台列嶼爭端激化之態勢，美國毫無疑問是難辭其咎的。況且，在歸還琉球群島的全過程中，美國不顧中國的利益和要求，獨自對日進行談判、締約和私相授受的活動，從國際法和國際準則出發，也是缺乏說服力和有效性的。

　　五、美日安保體製的演變與釣魚台列嶼爭端

在研究釣魚台列嶼爭端過程中，有一個不容忽視的問題，即如果中日雙方為釣魚台列嶼的領土爭端發生衝突，美國是否會卷入其中。這就涉及到對美日安保同盟及其適用範圍的探討。

1951年，在舊金山會議簽字後5小時，舉行了“日美安全條約”的正式簽字儀式，其基本要點之一是：“日本給予美國以在日本國國內及其周圍駐紮陸海空軍的權利，這些部隊將用以協助保衛遠東的國際和平與安全，並為日本的安全抗擊外來的武裝進攻”。美國駐軍亦可用於“應日本政府緊急要求去平定日本國內由於外來的一國或幾國的煽動或幹預所引起的大規模暴動和騷亂”。（注：於群：《美國對日政策研究》，第180-181頁。）舊金山和約和日美安全條約滿足了美國軍方確保日本安全以及美軍在日本的軍事基地等方麵的要求，也符合美國政府對日媾和、結束與日本的戰爭狀態、將日本拉入美國陣營的戰略目標。但是20世紀50年代的美日安保具有強烈的主從關係的特點。

1960年1月，在日本首相岸信介訪美期間，日美雙方經協商於1月19日簽訂了日美新安保條約（正式名稱《日美共同合作與安全保障條約》）。新約與舊約相比的一個不同點在於，新條約明確了美國具有保衛日本的義務；同時也明確了日本有在日本行政權管轄之下的範圍內，保衛美國的義務，即美國受到武力攻擊時，日本基於集體自衛權有采取共同行動的義務。這樣，20世紀六七十年代的美日安保體製經過修訂多少具有了平等的含義，也使美日安保同盟關係在七八十年代初得以自動延續。在美蘇全球爭霸的大格局下，美日安保在冷戰時代的主要敵人顯然是蘇聯。

1996年4月發表的《日美安全保障聯合宣言》宣布，日美兩國要將日美安保體製作為維護亞太地區和平與穩定的基礎，同時還表示，要將其作為“構築兩國在解決全球問題上進行合作的基礎”。1996年4月17日，橋本和克林頓共同簽署了《日美安全保障聯合宣言——麵向21世紀的聯盟》，確立了冷戰後日美同盟的總體框架。安保宣言聲稱：“在冷戰期間，日本與美國之間牢固的同盟關係，對確保亞太地區的和平與安全發揮了重要作用。作為這一地區經濟發展的堅實基礎，我們的同盟關係將繼續發揮作用，兩國首腦一致認為：日美兩國未來的安全與繁榮同亞太地區的未來息息相關。”“在過去一年多時間裏，兩國政府集中探討了不斷變化的亞太地區的政治與安全保障形勢以及兩國間的安全保障關係各個側麵的問題。雙方一致認為，日美間的合作基礎仍然很牢固，在21世紀繼續保持這種夥伴關係，是十分重要的。”（注：《日美安全保障聯合宣言——麵向21世紀的同盟》，《日本軍事基本情況》，軍事科學院1997年版。）

1997年9月，根據日美安保宣言中的約定，日美完成了《日美防務合作指導方針》的重新修訂，提出了所謂的“周邊事態”的概念，把日美安保的亞太地區防衛約定轉化為日美軍事防務具體合作。其中指出“五、日本周邊地區事態對日本的和平與安全造成重大影響時的合作.周邊事態是指對日本的和平與安全造成重大影響的事態。周邊事態不是地理概念，而是著眼於事態的性質”。（注：《日美防務合作指導方針》，日美安全保障委員會，1997年9月23日。）

日美安保體製的建立、演變和強化，深刻地影響著東亞地區主要國家之間的關係和亞太的安全形勢。美日安保新指導方針是在蘇聯解體、冷戰結束以及第三次台海危機的大小背景下出台的，其“假想敵”也由從前的蘇聯轉變為中國。因此，雖然日美安保體製從未明確聲明與釣魚台列嶼有任何直接的聯係，但是由於釣魚台列嶼獨特的地理位置和中日之間在領土爭端問題上存在的矛盾，使得美日安保體製和中日釣魚台列嶼爭端之間必然存在著難以割舍的微妙關係。

其中最為敏感的問題是，日美安保體製設定的所謂“周邊事態”是否包括釣魚台列嶼爭端在內。如果是，則毫無疑問地，美日安保體製的存在極大地加劇了解決釣魚台列嶼爭端的複雜性，日本恰恰希望借助美日安保體製的威懾力量，來消除自己對所謂“中國威脅”的憂慮。中日之間曆史認識上存在的深刻分歧和政治心理上的相互不信任，使得釣魚台列嶼爭端變得更為棘手。

目前，日美安保體製是否適用於釣魚台列嶼紛爭的問題，涉及到中美日三國之間錯綜複雜的關係，故仍存在較大的爭議。美國對這一敏感問題的回答，也常常出現相互矛盾的言論。美國國會特別調查小組委員會報告書《尖閣群島爭端以及美國的法律關係與責任》中確認，美日安保條約適用於“尖閣群島”，而且美國負有共同防衛的責任與義務。對於來自第三國的軍事攻擊，美國依然負有美日安保條約中所規定的防衛責任與義務。（注：參見浦野起央、劉蘇朝、植榮邊吉：《釣魚台群島〔尖閣諸島〕問題研究資料匯編》，第334頁。）美國前駐日大使蒙代爾卻多次重複陳述，美日安保條約不適用於“尖閣群島”，“對於尖閣群島的衝突，美軍不承擔日美安全條約上的（受到武力攻擊時）介入的義務”；“對於誰對尖閣郡島擁有主權的問題，美國不采取特殊的立場”。此後，美國國務院又發表聲明，對於“尖閣群島”的主權，美國采取對任何國家的主張既不讚成也不反對的中立立場。（注：參見張植榮等著：《釣魚島事件真相》，1996年12月（未刊稿）。）但是，關於釣魚台列嶼爭端是否適用於日美安保條約，美國政府迄今並未作出任何明確的表態。

日本學者大多認為美日安保條約並非如蒙代爾所言的不適用於“尖閣諸島”。日本平成大學校長中村勝範說：1952年對日和平條約、美日安保條約及美國行使對琉球行政管轄期間所頒布的法令，均表明美國承認日本對“尖閣群島”擁有主權，且在“尖閣群島”歸還之後，日本即恢複了對“尖閣群島”的施政權。他強調指出，美國從過去明確承認日本對“尖閣群島”擁有主權逐漸轉變為態度曖昧，甚至如蒙代爾所言美軍對“尖閣群島”並不承擔共同防衛的責任與義務，“其實是起因於對台灣和中國的政治顧慮”。“美日安保條約適用於尖閣群島一事，雖在美日兩國的法律條文中規定得很明確，但一個國家的態度，不僅是美國，往往在千變萬化的國際形勢中隨時變化”。（注：中村勝範：《美日安保條約與尖閣列島》，原載程家瑞編《釣魚台列嶼之法律地位學術研討會論文集》台灣東吳大學法學院，1998年。）

盡管日本學者憂慮美國在釣魚台列嶼爭端爆發衝突時可能袖手旁觀，但是，事實上，根據美日之間簽訂的一係列條約和協定中所規定的“北緯29度以南之南西諸島”，釣魚台列嶼的確被包括在美日安全保障條約的範圍之內，美國需要對此承擔防衛的義務與責任，雖然此點並未在條約申明示。而美國之所以態度暖昧，既是國內各派別所持不同觀點的交鋒所致，更是不斷權衡與中日關係孰重孰輕後被迫選擇的所謂“模糊戰略”。

　　六、結束語

作為一個具有深刻曆史背景的問題，中日釣魚台列嶼爭端的起源和未來發展都與美國息息相關。本文所述的這段曆史決不僅僅是發生在中國和日本之間的事件或糾葛。因美國在近現代世界史上具有舉足輕重的地位和作用，它幾乎與每個重大的國際問題都有或多或少的聯係，在中日釣魚台列嶼爭端中也不例外。本文的基本結論是：美國的卷入，尤其是二戰後美國對日單獨占領，單獨媾和，行使行政管轄權及歸還琉球的曆史過程，正是一個使釣魚台列嶼問題一步步走向複雜化的過程，且美日安保體製的存在和強化使爭端的解決更加複雜化。因此，無論是確鑿的曆史事實還是現實的美國亞太戰略，都對美國一再聲稱的在釣魚台列嶼爭端中所持的所謂“中立立場”提出了質疑和挑戰。但是，從國家利益和整體戰略考慮，美國並不願因釣魚台列嶼爭端而破壞長久以來與中日之間建立的良好關係。因此，美國的選擇隻能是采取所謂“模糊戰略”。而在我們的分析中，則是在其表麵中立的背後，隱藏著偏袒日本的本意。

（《中國邊疆史地研究 》2002年第3期）