1898年8月21日
清廷設立農工商總局
端方
1898年8月21日，清廷在北京設立農工商總局，這是戊戌變法新政之一。派道員端方、徐建寅、吳懋鼎管理，賞三品卿銜。各省設立分局，各省府州縣皆立農務學堂，廣開農會，刊農報，購農品。農工商學事宜，一體舉辦。皆在務實以求富強。
論甲午戰後清政府經濟政策的變化
作者： 徐衛國
甲午戰後，內外交困的對其經濟政策作了調整。根據"中外臣工"的意見，清政府 表示："惟以蠲除積習力行實政為先。""如修鐵路、鑄鈔幣、造機器、開各礦、折南漕、減兵額、創新政、練陸軍、整海軍、立學堂，大約以籌餉練兵為急務，以恤商惠工為本源。此應及時主辦。至整頓厘金、嚴核關稅、稽查荒田、汰除冗員各節，但能破除情麵，實力講求，必於國計民生兩有裨益。"[1]上諭列舉的14條措施，核心是"以籌餉練兵為急務，以恤商惠工為本源"。這是甲午戰後清政府基本的經濟政策，也是貫穿清末的經濟政策的目標與導向。[2]
一、國家資本的維持、改造與擴張
政策變化的內容之一，是維持和改造原有的企業，同時向新領域擴張國家資本。首先，對官辦軍用工業，主要是維持與擴充並進。
甲午戰後，軍工生產是"籌餉練兵"的重要一環，是作為"急務"之一來對待的。此時，清政府采取了維持與擴充並進的措施。所謂維持，是延續舊的經營管理機製，略加整頓之後，繼續開工生產。所謂擴充，既有原有企業的規模擴大，也包括新建一些企業。整個看來，舊的體製並無多大變化。
當然，朝臣之中，有人也有一些新的設想。胡燏棻有"令民間自為講求""托民廠包辦包用"之議[3]；給事中褚成博也主張將各省船械機器等局招商勸辦。[4]清政府根據戶部"仿照西例，改歸商辦"的議複諭令將原有局廠"招商承辦"，要求有關省份的督撫派人赴海外招徠華商，"該商人如果情願承辦，或將舊有局廠令其納貲 認充，或於官廠之外，另集股本，擇地建廠。一切仿照西例，商總其事，官為保護。若商力稍有不足，亦可借官款維持"。[5]
乍一看，似乎軍用工業都可交由商辦。實則不然。從實際措施來看，武器製造這部分的生產經營方式，仍是完全官辦的老辦法，靠增加經費投入來維持，毫無"變計"可言。主張"多設局廠"自造軍火的張之洞，一麵為朝廷出謀劃策，一麵身體力行，對他"竭力經營"若幹年的湖北槍炮廠，製訂了一個擴充計劃。核心是增加常年經費，引進德國技術設備。他仗著甲午戰後自己地位的上升，力求解決數年來"經費有限，力量未充"的難題，要求朝廷允許他"由江南籌款，再加開拓"。[6]經他爭取，湖北槍炮廠的常年經費便增加到75－76萬兩之多。經過張之洞的大力擴充，湖北槍炮廠發展為中國最大的軍工廠。雖然它是清政府的維持與擴充措施中較為成功的一例，但此時清政府財政已困窘至極，無力加大投入；加之生產經營方式也一成不變，軍火生產無論是維持還是擴充，都困難重重。其它一些老的局廠，規模的擴充都很有限，更無論新建的幾家軍工企業了。
當然，在"整頓"之中，也有過"招商承辦"的嚐試。例如，閩浙總督邊寶泉曾會同兩廣總督譚鍾麟奏請將福州船政局招商承辦，但因各種原因，招商的設想並未落實。禦史陳璧建議"為船政開自然之利"，開煤鐵礦、鑄造洋錢、設招商局、兼造民用品，搞商品化經營。[7]但在官辦體製下，商品化經營的成效並不明顯。
至於官辦、官督商辦形式的民用企業，清政府在維持的同時，也采取了一些整頓、改造措施。
清政府曾用招商承辦的措施來改造和維持困難重重的洋務企業。甲午之後較有影響的舉動有漢陽鐵廠交由盛宣懷承辦。從漢陽鐵廠招商的過程中可以看出，招商的主要目的是解決投資方麵的嚴重困難（因"戶部必不撥款"，"羅掘已窮"）。而承辦商盛宣懷"並無如許巨款"，他的如意算盤是"鐵路若歸鄂辦，則鐵有銷路 ，煉鐵之本，可於鐵路經費內挹注"。當清廷命王文韶、張之洞督辦蘆漢鐵路時， 盛氏立即"甚踴躍"地表示"願招商承辦"。[8]拿計劃中的鐵路作他個人承辦鐵廠的"信用"，再拿承辦鐵廠來染指計劃中的鐵路，以空對空。這種"招商"，並沒有招來了多少私人資本，卻招來了一堆後患。最明顯的是，並無多少資本的盛氏，以不斷向日本借債度日，使後來的漢冶萍公司一步步落入日本資本的魔掌。 而標榜恤商惠工、官為保護的清政府，對這麽一家重要的企業落入外人控製的嚴重之事，竟無動於衷！另一家老的民用企業輪船招商局，在這一時期中，清政府不但沒有采取任何資助、維持的措施，相反，它卻增加了對招商局的勒索。
甲午戰後值得注意的一大"變計"，就是國家資本向銀行金融領域的擴張。
1897年10月，盛宣懷奏請仿辦銀行。[9]此時他已將鐵廠、鐵路抓在手中，以"今因鐵廠不能不辦鐵路，又因鐵路不能不辦銀行"[10]為由，又不失時機地向銀行伸手。這樣，清廷於11月"責成盛宣懷選擇殷商，設立總董，招集股本，合力興辦，以收利權"。[11]半年之後，即1897年5月27日，中國通商銀行總行在上海開業。實行的基本上是官督商辦的組織形式，得到清政府不少的"護持"。如撥存生息公款200萬兩（該行本金共500萬兩）；要求京外撥解之款交該行匯兌；公中備用之款交該行生息。[12] 不過，既然有商股，該行經營方式還是想與西式銀行慣例合拍。"用人辦事悉以匯豐為準參酌之，······除卻官場習氣"。
可見，甲午之後，國家資本並未收縮，而是有所擴張。尤其是向金融銀行領域的擴張，影響深遠。
二、民間資本的倡導、寬允與扶持
清政府在采取措施維持、改造和擴張國家資本的同時，也放寬了對私人資本的限製，鼓勵和允許他們在一些領域中的發展，個別的還給與一定的資助與扶持。這多多少少是對當時社會上"設廠自救"和"商辦"呼聲的順應，也是迫於《馬關條約》給予外商設廠製造權和財政困難的沉重壓力而采取的一個"變計"。
清政府中有些大臣，對民間的呼聲確有"順應"的表示，對商民投資設廠確曾顯示出倡導的態度，如張之洞、胡燏棻 、劉坤一、褚成博等。清政府也終於允諾"以恤商惠工為本源"，並把招商承辦作為"從速變計"的首要舉措。這些，自然會在社會上造成一些寬鬆的氣氛。當時，"官為商倡"是官方文件中常見的用語。
官方的"倡導"，也有一些具體措施。1895年7月，清廷令張之洞招商，多設織布織綢等局，廣為製造。[13]同年底，又就蘆漢鐵路興建一事頒諭，允許能集資千萬兩以上的富商設立公司築路，贏絀自負。[14]1896年，總理衙門又根據王鵬運準民招商集股開礦、官吏認真保護不得阻撓的奏折，谘令有關省份厘定章程，地方官不得勒索。[15]1897年初，褚成博奏請籌畫抵製洋商改造土貨，主張官府對華商"力為護持"，"痛除向來官商隔膜錮習"，總署議複，表示應官商合力、官助商辦，推廣製造。[16]1895年7月，清廷還電令張之洞"籌款購備小輪船十餘隻，專在內河運貨以收利權"。[17]
值得一提的是，清政府還在維新運動的推動下，嚐試"變祖宗成法"，以期扶持工商的活動能逐步製度化。張之洞、王鵬運先後奏請在各省設立商務局。[18] 從總理衙門的奏複來看，商務局除了由官方設立，它的職權性質並不 是一個行政機構，而是向督撫提供信息的谘詢機構，主要工作就是調查研究，宣傳提倡。[19]但各省的商務局又可從事經營活動。1896年初，張之洞奏準動用息借商款60 萬兩，另加息借官款，作為設立蘇州商務局的股本。[20]山西商務局也有招商集股的職責[21]。這樣的商務局，又像是一個官督商辦的公司。1898年，在康有為的呈請下，清廷諭令劉坤一、張之洞試辦商務局事宜。兩個月後，張之洞奏準設漢口商務局，並擬定了８條"應辦之事"。[22]同年8月，清廷在北京設農工商總局，任命端方等人為督理，"隨時考查"、具奏農工商事務。[23]雖然農工商總局不具備統一管理全國農工商事務的權力，它卻是清政府第一次設立的新型經濟部門。此外，清廷還諭令沿海各省設立保商局，保護回國僑商。1898年，清政府還頒布《振興工藝給獎章程》。[24]這是封建政府首次製定專門獎勵發明和經濟活動的法規。
這些措施，對民間的投資活動是有倡導、激勵作用的。雖然官為商倡一般多屬表態性質，但也有得到扶持、資助的。像業勤、大生、通久源、通益公等紗廠，在創辦之初，有的就得到過官款的扶持。這些機製紗廠一般享有關稅上的優惠待遇，按照上海機器織布局從前的成案，在海關報完正稅一道，其餘厘稅概行寬免。[25]但到後來洋紗進口衝擊等原因導致一些紗廠陷入危機時，清政府並未采取切實措施予以扶持，而是聽其出售給洋商或招洋股。結果，民族紡紗業的發展陷入低潮。當然，這也與清政府沒有關稅自主權，無法運用稅率的調整來控製洋紗進口量大有關係。或許一些大的紳商如張謇等得到的扶持要多於普通商人，在競爭中占有優勢，甚至帶有壟斷的成分，但平心而論，當時華商間的競爭所產生的不良後果，遠遠比不上洋商挾特權而來所造成的衝擊。換言之，洋商與華商間的不公平競爭，嚴重製約了華商的正常發展。中國商人希望有公正的中外經濟秩序，以便與洋商平等競爭，而清政府卻無能為力。
不過，清政府的一番倡導，在一定程度上順應了廣大商民的利益要求，再加上《馬關條約》訂立不久，外資尚未大規模進入中國，種種因素，使甲午戰爭後民族工業的興辦，出現了一個短暫的高潮。但在視作"要政"的路礦部門，在執行中卻搖擺不定。
對中國在甲午戰爭中的失敗，有些官員認為鐵路太少是一個重要原因。加上俄、法兩國的鐵路已展築到中國邊境，將侵入中國腹地，這就迫使清政府不得不立即籌畫鐵路的興建工作。至於開礦，則是清政府解決戰後財政困難的一項可興之利，既是通商惠工的需要，又是籌餉急務的重要內容。於是，路政、礦政就成為戰後清政府的要政。這兩項要政，在集資和經營管理方式上的特點，值得注意。
鐵路、礦山都是需要較大投資和較高技術的產業部門。尤其是巨大的投資由何而來，是擺在清政府麵前的首要難題。在築路問題上，清政府打算官辦、商辦並存。但華商籌集巨額資本不易，商辦受阻，清政府隻得采用借款官辦的措施，企圖"利用"外資與招集商股並行。1896年9月，受命主持蘆漢路的張之洞、王文韶會奏，主張暫借洋債造路，陸續招股分還；設鐵路總公司，官督商辦，以盛宣懷為督辦。[26]此議得到清廷同意。
盛宣懷的計劃是由鐵路總公司出麵借洋債2 000萬兩，招商股700萬兩，入官股300萬兩，借官款1 000萬兩，先築蘆漢，再辦蘇滬、粵漢等路。[27] 由於招集商股沒有成效，作為官股的南北洋存款300萬也沒有落實，最後隻有借洋債一條路可走了。清廷設想商借商還，權自我操，但前提是外國平等對待中國。而正乘中國戰敗力衰、大舉掠奪中國的列強，豈能放過侵奪中國路權的時機！結果，外國公司通過商業性的合同，攫取了大量權益，並為列強瓜分勢力範圍服務。
在開礦問題上，如何集資、投資，清政府的措施同樣也是搖擺不定的。1896年初，禦史王鵬運奏請通飭開辦礦務，建議清廷"特諭天下，凡有礦之地，一律準民招商集股，呈請開采，地方官認真保護，不得阻撓"。[28]戶部和總署雖然議奏照準，但又擔心"股款能否湊集，有無弊混，應由臣部再行谘令各產礦省份厘定章程，切實奏明報部"。[29]最後結果，一是允許民間集股開采；二是要求有關省份製訂章程加強管理。
較諸鐵路，采礦業中的商辦效果差強人意，私人投資較為活躍。據統計，自1896－1900年，資本額在萬元以上的商辦采礦企業，新增14家，[30]遠遠超過甲午戰前20年的數量。同時，官辦、官督商辦采礦企業也有15家。[31]
不過，中國本國的資本仍然有限，管理和技術水平都較落後。加上外資闖入中國采礦業，已勢不可擋。一些官員也企圖利用外資，變不利為有利，並有"朝廷主之"的設想。[32]但實際並不如願。如山西的晉豐公司、河南的豫豐公司，以招集中外資本的名義成立，但華資多徒有其名，外商卻享有調度礦務與開采工程、用人理財等多種權利。[33]至於德國奪占山東膠濟鐵路沿線礦權，則純屬赤裸裸的暴力強製。1898年頒行、宣稱要"示洋股之限製"的《礦務鐵路公共章程》，規定須先有己資或華股十分之三，才能借用外資。[34]但這也意味著外資有可能占到十分之七。經修訂後的章程，仍給外商留有一半股權的可乘之機。[35]更何況，與列強爭奪中國勢力範圍有利害關係的礦權，清政府的法規毫無約束力可言。像德國在山東、俄國在東北的礦權，就是如此。
總之，"利用"外資的結果，是中國權益的大量外泄。礦山、鐵路，莫不如此。
經營管理上的變化，主要有兩個方麵。一是經營方式上采用公司組織，向市場化靠攏；二是宏觀管理上嚐試運用法規，並試圖集權於中央。
甲午後，清廷要求企業組織"一切仿西人成例"。在路礦要政中，也出現了公司化的經營管理形式。
在鐵路方麵，本欲商辦的蘆漢路，由官督商辦性質的鐵路總公司承辦，野心勃勃的盛宣懷被王文韶、張之洞保薦為督辦。按設計，總公司不是一個官衙門，而是獨立的商業公司，具法人資格，可以招商集股，舉借外債。公司組織悉照公司章程辦理，初具近代股份公司的組織形式。[36] 到後來，商股沒有著落，隻得靠借外債築路。債權國比利時藉列強的強權幹預，通過借款合同攫取了蘆漢路的大量利權。這樣，原先的公司組織形式，成了一紙空文。實際情形是，"代為營造"的比國工程司，擁有海關稅務司那樣的事權，"一切購料、辦公、用人、理財，悉資經理"，總公司不過加以"核定"而已。[37]公司化經營打上了半殖民地化的烙印。
不僅如此。鐵路公司也是盛宣懷積累個人力量、實現其辦大事、做大官野心的工具。李鴻章失勢後，盛氏迅即投入張之洞的保護傘下，承辦了漢陽鐵廠。鐵路總公司本為造蘆漢路而設，而盛氏為把"東南商股"也控製起來，得寸進尺地要求承造蘇滬、粵漢等路，不再另設公司。[38]但華東華南地區的華商、僑商並不買帳，最後盛宣懷隻能完全依賴外債。在當時華商資本還不充裕、商人對官方督辦的公司心存疑慮的情況下，盛氏的作法，隻會使商人望而卻步，失去投資的積極性。而盛氏反倒指責華商"眼光極近，魄力極微"。[39]
采礦業中，也有它的經營管理機構，較有代表性的是湖南礦務總局和礦務總公司。1895年冬，湖南巡撫陳寶箴奏設官礦局，又設南路、西路、中路三家公司，組織形式有官辦、商辦、官商合辦三種；商辦礦山也歸礦務總局，實為官督商辦[40]。礦務總公司則晚在1903年前後設立，管理全省礦產（官礦仍歸礦務總局）。[41]但在甲午戰後幾年，其他省份未見有全省性的礦務局或總公司存在。
與此同時，一個統一管理全國路礦的機構，也在清政府考慮決定之中。1898年8月，礦務鐵路總局在北京成立。[42]11月，路礦總局製訂了《礦務鐵路公共章程》22條，[43]奏準頒行。章程在吸收國內資本、利用外國資本和人才培養等方麵，作出了規定。
嚐試運用法規來指導、管理全國的路礦工作，表明在新形式下，清政府試圖建立起保障重大建設的製度。
四、政策變化的停滯與變法機遇的喪失
總起來看，甲午戰後清政府為實現籌餉練兵、恤商惠工的目標，不得不調整過去的經濟政策，采取一些"變計"，維持、改造和擴充官辦、官督商辦企業，以期國家資本延續下去，並向新領域擴張；寬允私人資本的發展，給予有限扶持，對商辦要求作一些順應；將鐵路、礦務視為富強要政，以支撐衰弱的經濟，並在集資、經營和宏觀管理上嚐試新形式；在護商之政、保商之法方麵，也采取了設置近代經濟職能部門、製訂獎勵章程等措施，在形成振興工商的激勵機製方麵，邁出了一小步。
然而，這些措施都存在程度不同的缺陷，實際效果也不如設想的好。恤商惠工的活動，總要受籌餉練兵的製約。19世紀末期，清政府麵臨甲午戰爭、戰敗賠款和瓜分狂潮的戰時或準戰時局麵的重壓。它既要不折不扣地償還外債和戰爭賠款，又要整練軍備，就不得不羅掘全國的財力，能用於振興工商的資源極為有限。
不僅籌款的"急務"使資源難以向經濟發展流動，而且通商惠工的政策也未能認真落實。清政府采取過某些振興工商的措施；但如何能使個別的、具體的政策調整向全麵的、製度性的變革推進，清政府卻舉步不前。進步的知識分子一直要求設商部、定商律。康有為提出設商官、商律，[44]有一個直接管理全國工商事務的機構。但農工商總局不是這樣的機構。"戊戌政變"後，農工商總局遭裁撤。"變成法"的措施中，更沒有定商律的影子。所以，標榜護商之政的措施，並沒有完全滿足恤商惠工勸農的要求。至於各省商務局的工作，也沒有完全達到"實力講求"的要求。宣稱"隨時推廣"可興之利的山西商務局，卻在巡撫胡聘之的指令下，出麵舉借洋債，使山西礦權嚴重受損。[45]
進而言之，甲午戰爭後清政府本可以在"變計"上邁出更大的步伐，因為此一時期是"變祖宗成法"的較好時機。當時中國的有識之，都在積極推動維新變法，寄希望於清政府；反清革命還沒有形成燎原之勢。相反，民族危機激起中國人變法自強的緊迫感和決心。先進的知識分子，新興的資產階級，都積極推動維新變法，部分官僚也涉足其中，甚至慈禧太後起初也對變法活動持默許態度，多少有些"上下一心"的氣象。此時，變法維新，建立富強的製度基礎，正是時候。不幸，慈禧太後為維護個人的絕對權威，在頑固勢力的鼓噪下，竟不顧大局，扼殺了變法運動，斷送了大好機遇！進入20世紀，形勢劇變，清朝政府淪為"洋人的朝廷"，國內階級矛盾已不可調和，反清革命已勢不可擋。此時再談變法，已失去了社會基礎。這樣，戰後若幹年的種種"變計"遠離"變法"的要求，百日維新時期的短兵相接又以維新派慘敗而告終，由重大挫折和危機引發的維新變法契機，終於喪失。腐敗的清政府，需要再經曆一次更慘重的打擊，或許會拿出一些新的舉措。
注釋
[1] [4][5][14][15][18][19][23][29][41][42][45]朱壽朋編《光緒朝東華錄》總頁3631、3631、3637-3638、3688、3744、4365、4160、4128-4130、3744、5109-5110、4150、4051（中華書局1958年版）。
[2]關於清末經濟政策的目標與導向的形成，本文限於篇幅，不擬討論。
[3]沈桐生輯《光緒政要》卷21，頁18（宣統元年上海南洋書局刊行）。
[6]《張文襄公全集》卷37，奏37，頁26--28； 卷47，奏47，頁18--19、14--15。北平文華齋1928年刊行。
[7]陳璧：《望岩堂奏稿》卷1；《光緒政要》卷22。
[8][40]汪敬虞編：《中國近代工業史資料》第二輯上，頁471、540。科學出版社1957年版。
[9]]盛宣懷："條陳自強大計折"，《愚齋存稿》初刊（100卷本）卷１。
[10]《寄王夔帥、張香帥》，《愚齋存稿》卷25。
[11]《清實錄》第57冊，頁173。中華書局1987年影印本。
[12][16][24][27][36][39]中華書局1991年《強學報、時務報》合訂本2，頁1263、1805-1807、3267-3268、1179-1187、1179-1187、1179-1187、1179－1187、1179－1187。
[13][17]《清實錄》第56冊，頁830。
[20]《籌設商務局片》，《張文襄公全集》卷43，奏43。
[21]麥仲華編《皇朝經世文新編》（21卷本）卷10下，商政，頁38-39。上海譯書局光緒戊戌年印。
[25]參見"通海設立紗廠請免稅厘片"，《張文襄公全集》卷42，奏42。
[26]"蘆漢鐵路商辦難成另籌辦法折"，《張文襄公全集》卷44，奏44。
[28][44]《戊戌變法》（二），神州國光社1953年版，頁291；246、249。
[30][31]見杜恂誠：《民族資本主義與舊中國政府（1840--1937）》附錄之四十三、四十四。上海人民出版社1991年版。
[32][33][34][35][43]中央研究院近代史研究所編：《礦務檔》，頁2255-2256，1404、2979，47，50，44-49。
[37]《愚齋存稿》卷2，頁34--38。
[43]汪敬虞前引書，第二輯上，頁540，《礦務總局章程》見《時務報》第20冊。
[44]《礦務檔》頁2414、2379；《光緒朝東華錄》總頁5109--5100。
[48]參見胡聘之奏："晉省籌辦礦務擬先修鐵路折"，《變法自強奏議匯編》卷8，頁9，上海書局1901年；《光緒朝東華錄》總頁4051。
