中國高速公路難“高速”?

超載引發了車禍，破壞了公路，也讓中國的高速公路在很多地方很難“高速”，超載車開上高速公路，根本的問題在於高速公路建設、運營和管理過程中的“職能錯位” 之前橫行華東和華北的大霧再一次讓中國的高速公路經受了考驗。持續半年之久的對公路超限超載的治理工作在這樣的背景中也有“新政”出台。 １２月２日交通部與國家發改委在京宣布，經國務院批準，兩部委近期聯合下發了《關於降低車輛通行費收費標準的意見》，國家將降低部分類型貨車通行費，降幅在２０％至３０％之間。“意見”要求各地區交通、價格主管部門抓緊研究製訂適合本地區的具體實施方案，報省級人民政府批準後，於２００５年１月１日起實施。 按照這個“意見”提供的標準，１０噸以上多軸貨車的車主們負擔的公路通行費將有望大幅降低。在一年一度的運輸高峰（“春運”）來臨之前這個新政，會讓春運期間一貫擁堵的公路有多大改觀？ “治超”新政 “意見”中明確提出，載重量大於１５噸的第五類貨車，在現行收費標準基礎上降低３０％，１０噸至１５噸（含１５噸）的第四類貨車，在現行收費標準基礎上降低２０％。照此推算，一輛載重１０噸至１５噸的貨車，從山西大同到天津，通行費支出將減少２８７元，運輸總成本降低５％；從石家莊到廣州，通行費支出將降低１３００元，運輸總成本降低７％。 交通部公路司司長張劍飛在“意見”出台後首次對外公開表示，收費公路在發展過程中確實存在一些地方收費標準偏高導致超載現象嚴重的問題，此次降低通行費主要是想通過市場杠杆的作用，引導運營公司購買１０噸以上的貨車，從根本上解決超載現象。 這是繼今年５月全國采取統一治理打擊公路超限超載運輸的行動之後，國家有關方麵出台的一項從道路使用者的利益出發，具有實質內容的“治超”政策。 由於“超載”，許多地方的高速公路已經失去了“高速”的意義。 昔日被稱為“黃金通道”的京津塘高速路，設計時速為１２０公裏，但交管部門統計，目前京津塘高速路的車流量已經超過設計能力２．５倍，致使平均每天有６個小時車輛隻能以低於６０公裏的時速行駛，形成事實上的“高速公路不高速”。更為嚴重的是，京津塘高速正在成為一條“死亡之路”。長３８．５公裏的北京段內，今年１月至１０月，“已發生交通事故７４７起，１５９人在事故中受傷，２７人死亡，傷亡數字超過了以往任何一年”。 負責京津塘高速經營和管理的華北高速公路股份公司總經理董平如認為，導致北京段事故頻發的原因是“大車收費相對較低，許多貨車尤其是超載貨車寧願等也要走京津塘高速”。 這不是“少數個案”。超限超載已成為是中國公路交通中的頑疾，也成為中國高速公路發展中直接麵臨的難題。 交通部部長張春賢在今年５月全國治理車輛超限超載工作電視電話會議上說，在問題嚴重的地區，幾乎所有的貨運車輛都存在程度不同的超限超載行為，“汽車裝得比火車皮還要多”，“正常使用年限在１０年左右的貨車２、３年後就報廢了”。 他說，據統計，７０％的道路安全事故是由於車輛超限超載引發的，５０％的群死群傷性重特大道路交通事故與超限超載有直接關係。此外，超限超載嚴重損壞了公路基礎設施，致使路麵損壞、橋梁斷裂，正常使用年限大大縮短，“不得不提前大中修”，全國公路每年因車輛超限超載而造成的損失超過３００億元。 職能錯位 從以經濟手段懲罰到實施降低道路通行規費的新政，是否能從根本上杜絕超限超載的發生？有關專家對此持懷疑態度。南開大學交通經濟研究所的陳華博士認為，“治超”，特別是高速公路的“治超”問題應從源頭抓起，改變現行的高速公路管理體製才是正道。 目前我國高速公路通車裏程已達３萬多公裏，僅次於美國居世界第二位，高速公路建設完全達到世界水平，但現代化的交通並沒有與之相配的現代化管理。理論上講，應該把超限超載車輛截在源頭，它上不了高速路問題就迎刃而解。但由於現行體製中承運人與監管部門職能錯位，即使麵對看似簡單的問題也會束手無策。 據了解，目前我國高速公路管理體製大致可歸納為三種類型：第一類是由省政府直接授權並領導的國有資產投資主體性質的高速公路集團公司對高速路施行管理，第二類是由省交通廳領導兼任董事長的投資管理實體行使管理職能，第三類是由事業性質的高速公路管理局實施管理。也就是說，按照投資者和經營者不同，我國的高速公路分為政府建設並直接經營、政府建設後委托公司經營、非政府的投資者經營三種模式。 總體上說，我國實行的是高速路“誰投資誰受益”的建設模式。以全長６５８．７公裏的京沈高速公路為例，共有五個利益主體單位：京沈高速公路按照地域進行分段建設，分為北京段、河北省廊坊段、天津段、河北省寶山段和遼寧省沈山段，每段由業主單位投資建成，這些業主單位在公路通車後，成為收費的利益主體單位，並承擔本段高速公路的還貸責任。在京沈高速公路實施聯網收費前，五個利益主體單位各建各的收費站，各收各的車輛通行費。 陳華說，與普通公路的不同之處在於，高速公路的封閉體係和收費運營的現實，使高速公路成為經濟活動中的一種商品，雖然高速公路有很強的公共性，但經營者亦不能逃避責任。作為高速公路的經營管理者的承運人有責任為使用者提供安全、高速、通暢的服務，而交通管理部門隻需嚴格監管承運人的權力，維護社會公眾利益。 但由於現實中承運人與監管部門職能錯位，使得本來對高速路擔負經營管理責任的承運人隻有道路養護和收費的權力。而交管部門監管缺位，使它同時承擔起了決定道路開關、準許車輛進入、疏導交通、減少事故等管理職責。這種錯位的結果是，上路的車越多承運人賺的越多。 “本來高速路的使用權是被所有付費的使用者分享的，承運人多賣了，甚至將超限超載的車輛放行，就嚴重影響到其他使用者的利益，實際上降低了服務水準。”陳華說，“承運人不用為通行質量下降負責，自然也就沒有采取措施、增加投入以保證道路安全、通暢的積極性和緊迫感，而交管部門陷入具體管理，又形成事實上對承運人的監管真空。”放行越多，收益越多，卻缺乏必需的監管，這讓高速公路幾乎“來者不拒”，超載或擁堵，自然少有人擔心。 解決之道 已經有個別地方政府開始尋找解決之道。 今年１０月，河南省人大常委會對已經兩次審議的《河南省高速公路條例（草案）》進行了立法聽證，並在１１月底召開的河南省十屆人大常委會第十二次會議上進行了第三次審議。 公眾關心的“高速公路不高速應當降價收費”（即高速公路不能正常行車時，降低通行費收費標準）、高速公路經營管理單位管理不善導致人身和財產損害應承擔民事法律責任等內容已寫進了此次《條例（草案）》審議稿。這使得高速路堵車時降低收費、因高速公路管理不善導致車禍造成的損壞而獲得賠償成為可能。 ２００１年交通部製定的未來２０年中國公路交通現代化發展戰略中，明確了國家高速公路發展規劃。規劃提出了２０１０年和２０２０年公路交通的兩個階段性發展目標：到２０１０年，全國公路總裏程力爭達到２１０萬～２３０萬公裏，高速公路連接９０％目前人口在２０萬以上的城市，東部地區基本形成高速公路網，高速公路總裏程達到５萬公裏。到２０２０年，全國公路總裏程達到２６０萬～３００萬公裏，高速公路裏程達到７萬公裏以上，連接所有目前人口在２０萬以上的城市，基本形成國家高速公路網。 為此，國家每年需投入４００億元左右的資金支持高速公路建設。專家指出，在這一過程中，除了需要大量的資金支持，還要建立有序的管理體製和科學的經營模式。陳華博士認為，從促進經濟效率，明確責權的角度而言，應該盡可能實現監管與經營分離，即減少政府直接經營，高速公路業務可以按照類型向社會招標。同時通過法律約束企業或公司行為，政府依法履行監管義務。此外媒體、消費者、公眾亦有對於高速公路服務質量的監督權。 陳華說，隻有如此，才能從根本上改變中國高速公路的困境。