特朗普確立先例，美國總統發動戰爭不再受約束？

自第二次世界大戰以來，兩黨的美國總統都各顯神通，架空了憲法對其發動軍事攻擊的權力的約束。特朗普總統單方麵決定對伊朗開戰可能將抹去最後僅存的那一點約束。

美國民主的一項基本原則是：除非美國遭受攻擊，否則宣戰權屬於國會。但兩黨總統——尤其是自冷戰開始以來——都通過宣稱有權下令軍隊進入各種有限的敵對狀態逐步削弱了這一原則。

一些議員表達了不滿。但作為一個整體機構，國會選擇了默許。出於黨派忠誠、支持各項軍事部署的政策目標，或是害怕被指責損害本已身處險境的部隊，議員們任由總統一次次攫取權力。

曆屆政府在前任的創新基礎上繼續推進，出現了一種單向棘輪的效應，總統們在越來越多的情形下聲稱並用實際行動證明，他們可以單方麵決定動用軍隊投入戰鬥。隨著先例不斷累積，治國先賢們在發動戰爭方麵做出的意圖清晰的決定，與現實中國家治理方式的裂痕持續擴大。

即便如此，在沒有直接、迫在眉睫的攻擊威脅的情況下進攻伊朗一直被視為一個仍需國會授權的典型例子。局勢迅速升級的可能性——對鄰國美國公民、軍隊和盟友的報複性打擊，升級為造成全球經濟後果的血腥地區大戰——對任何人來說都是過於極端的風險。

在被要求詳細說明法律分析時，白宮發表了一份簡短聲明，列舉了伊朗數十年的不當行為，聲稱特朗普“為保護該地區美方人員及基地而行使了最高統帥權”。

程序並不能保證結果。一些總統下令的軍事行動進展順利，而國會授權的阿富汗戰爭和伊拉克戰爭卻被普遍認為是一場災難。但考慮到此類風險，問題在於治國先賢們認為應當由誰來做決定，以及如今這樣做是否仍有意義。

眾議院周四否決了一項要求特朗普在未經國會授權的情況下停止戰爭的決議；參議院在前一天以幾乎完全符合黨派分野的投票結果擊敗了同樣的措施。即便該決議在兩院獲得通過，總統仍可將其否決。

無論如何，特朗普已經確立了一個新的先例。他的伊朗戰爭擴大了現代總統已證明可自行授權開展的“重大作戰行動”的範圍。行政部門的律師將能夠援引這一時刻為未來總統單方麵發動戰爭的合法性背書。

目前仍有一條底線尚未被跨越：盡管特朗普今年1月曾短暫派遣地麵部隊進入委內瑞拉，接受了美軍出現傷亡的風險，但他尚未在伊朗投送地麵部隊。看起來他的計劃是避免這樣做。

盡管如此，在他發動戰爭兩天後通知議員的信中，特朗普警告稱，雖然他“渴望迅速而持久的和平，但目前尚無法預知可能需要的軍事行動的範圍和持續時間”。

哈佛大學法學教授、喬治·W·布什政府時期司法部高級官員傑克·戈德史密斯表示，後人可能會將特朗普單方麵發動伊朗戰爭作為這樣一種觀念的終結：即可以倚仗法律和行政部門律師去對想要自行使用武力的總統施加有意義的約束。

“通過以如此龐大而危險的規模動用軍隊，並預見會造成美軍傷亡，這次行動扼殺了總統在使用武力方麵受到任何有效法律約束的觀念，”他說。“而我認為，這種觀念多年前就已經非常接近死亡。”

伊朗與局勢升級

2007年，小約瑟夫·R·拜登參議員在一次總統候選人調查問答中表示，除非美國即將遭到攻擊，否則總統無權在未經國會授權的情況下轟炸另一個國家。貝拉克·奧巴馬參議員也說了同樣的話。但從橢圓形辦公室的角度看，行政權力就變得不一樣了。

奧巴馬在2011年未經授權就對利比亞進行了轟炸。而在2019年再次競選總統時，拜登辯稱，憲法賦予總統自行下令發起有限軍事打擊的權力。2024年，拜登下令對伊朗支持下威脅以色列和紅海航運的胡塞武裝分子發動了數次大規模打擊。

在這種背景下，拜登長期以來對伊朗的處理方式頗能說明問題。2007年，他曾特別指出，對這個國家的攻擊尤其危險且不可預測，他寫道：“別自欺欺人了：與伊朗的任何軍事衝突都可能演變成大規模戰爭。”

2019年，他仍然認為“對伊朗使用武力的任何開端”，除非是對迫在眉睫的攻擊作出回應，“幾乎肯定會導致廣泛衝突，並構成憲法意義上的‘戰爭’，需要國會授權。”

但在2023年擔任總統期間，在退出2024年大選之前，拜登對一個措辭相似的問題給出回複時回避了伊朗。

特朗普已於去年6月與以色列一起轟炸了伊朗核設施，也就是後來被稱為“十二日戰爭”的行動。此後，他單方麵“認定”美國與販毒集團處於正式武裝衝突狀態，並一度入侵委內瑞拉，扣押了其總統尼古拉斯·馬杜羅。

現在，未經國會批準，特朗普已與以色列一道，在據稱將持續“四到五周”的大規模轟炸行動開始時擊殺了伊朗最高領袖及其他高級官員。他敦促伊朗人民起來推翻現政權。

在此次行動之前，特朗普幾乎沒有努力說服議員和公眾相信，這樣一場戰爭已成為必要。他沒有發表橢圓形辦公室講話，在國情谘文演講中也幾乎未提及伊朗，這與過去總統為希望發動的戰爭製造理由的方式形成鮮明對比。

過去的這些軍事行動都招致了關於粉飾和欺騙的指控，比如喬治·W·布什政府對伊拉克大規模殺傷性武器的警告，在戰爭開始後就被證明是錯誤的。但即使是宣傳，也是對民主的一種間接認可——它隱含地承認，在將國家帶入戰爭時，獲得國會和公眾的認可是重要的。

約束的侵蝕

1950年，士兵們正在看報紙上關於朝鮮戰爭的新聞。Bettmann Archive, via Getty Images

雖然特朗普對法律和自我約束規範的公開漠視將總統發動戰爭的權力推向了新的極端，但他也是在延長一條美國早已踏上的道路。幾個世代的現代總統都在穩步削弱對發動軍事行動權力的限製。

1950年，哈裏·S·杜魯門總統在未征求國會意見的情況下將國家拖入朝鮮戰爭。他援引了新成立的聯合國安理會的授權，但這對於“誰擁有合法權力決定是否讓美國參與”這一國內法問題並無影響。

此前從未有總統在不尋求國會許可的情況下發動過這樣的戰爭，但國會並未彈劾他。

1973年，在兩黨一致認識到越南戰爭是一場災難之後，議員們試圖重新奪回他們在決定是否開戰方麵的憲法角色。他們不顧理查德·M·尼克鬆總統的否決，通過了《戰爭權力決議》。

該法案建立了一些機製，理論上可讓國會結束未經授權的軍事部署。它還規定了總統可自行將部隊投入敵對局勢的有限情形——基本上，僅限於在美國遭受攻擊時。

自那以後，對於之後的三場最大規模的戰爭——海灣戰爭以及阿富汗和伊拉克戰爭——總統們都去國會尋求了授權。他們還相繼將針對“基地”組織的阿富汗戰爭法進行延伸，稱該法允許在敘利亞和索馬裏等國家與其他有“基地”組織聯係的激進組織作戰。國會默許了。

新的伊朗戰爭可能是1973年以來在沒有任何國會授權主張的情況下采取的最具侵略性和最重大的軍事行動。

目前尚不清楚政府內部的法律分析是否依賴任何關於伊朗構成迫在眉睫的攻擊威脅的說法。無論是白宮聲明還是特朗普發給國會的信中，都沒有這樣說。

但在公開聲明中，特朗普和同時擔任國家安全顧問的國務卿馬可·魯比奧都使用了這一表述。特朗普接著說，允許伊朗有時間發展核武器和遠程導彈將是不可容忍的——這顯然依賴於對“迫在眉睫”的含義進行大幅延伸。

逐步蠶食

共和黨和民主黨政府都對《戰爭權力決議》作了狹義解釋。自該法案頒布以來，每位總統都將部隊部署到超出該法案狹窄界定的有限敵對局勢中，例如在柬埔寨和伊朗等地試圖營救美國人；在黎巴嫩、索馬裏和波斯尼亞等地的維和任務；以及在科索沃和利比亞的北約空襲。

司法部法律顧問辦公室宣稱這些行動合法，辯稱總統擁有憲法賦予的權力，可將部隊部署到符合美國國家利益的敵對局勢中，隻要預期的強度、範圍和持續時間未達到憲法意義上的“戰爭”程度。

行政部門律師搬出了一係列備忘錄，通過指出他們認為總統意圖采取的行動符合該標準的各種因素，來認可單方麵的軍事部署。但隨著時間的推移，這種模式已演變為：當後續的擬議部署缺乏這些因素時，法律顧問辦公室也會找到批準它們的方法。

戈德史密斯表示，雖然法律已被證明作為一種行政部門內部的製衡手段，對總統單方麵發動戰爭毫無約束力，但還有政治這條路可走。

“法院無能為力，而內部製衡顯然不存在，這實際上意味著剩下的隻有國會和人民，”他說。“也許最終都是徒勞，但這確實是理論上僅存的東西了。”