5年間87個城市“城擴人走”!新城變“鬼城”?
文章來源: 21世紀經濟報道 於
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最近一段時間,一些資源型城市、人口流出城市的房價引起關注,“一套房不足十萬塊”,對“鬼城”的討論再度熱烈。
城市的發展,離不開空間與人口。
21世紀經濟報道記者根據住建部發布的城鄉統計年鑒統計發現,2014年至2018年五年間,有451個城市“城擴人增”,有87個城市“城擴人走”,有18個城市“城縮人增”,有13個城市“城縮人走”。
在推進“以人為本”城鎮化的今天,政策的轉向,讓人口的城鎮化,加速追趕土地城鎮化的腳步,但一些結構性的問題,依然存在。
八城城區麵積擴大一倍
圖片來源 / 新華社
我們的城市,擴張到底有多快?
根據住建部發布的《2018年城鄉建設統計年鑒》,2018年,全國城區建成區麵積58456平方公裏,相比十年前的2009年增長了53.4%,而城區常住人口則為5.1億人,相比十年前增長了35.8%。一些學者提出的“土地城鎮化快於人口城鎮化現象”依然存在。
不過,需要指出的是,2018年的這兩組數字相對於2014年,則分別增長了17.4%和14.9%,增速差距正在縮小。顯然,人口的城鎮化,正在快速追趕土地城鎮化。
“城鎮化正在做結構性的調整和轉型”,中央財經大學城市管理係副教授王偉告訴21世紀經濟報道,一方麵是“三去一降一補”,房地產產業結構性調整的背景下,以土地為關鍵要素的城鎮化趨緩。另一方麵,“三個1億人”政策下,戶籍製度的放開,也提升了人口進入城市的規模和速度。
總量趨緩的背景下,結構性的問題凸顯出來。
對此,21世紀經濟報道記者統計了在2014年與2018年的城鄉統計年鑒中,均有數據的634個城市。
結果顯示,634個城市中,有61個城市的城區麵積基本持平,31個城市城區規模有所減小,而另外的542個城市,城區麵積都有所擴大。
而從城市擴張速度來看,剔除新設立的三沙市,有8個城市在這五年間實現了“再造一個城區”,分別是青海海東市,新疆雙河市、貴州遵義市及其代管的赤水市、湖南洪江市、河南三門峽市和廣東汕尾市,他們的城區建成區麵積都擴大了一倍以上,其中海東和雙河的城區建成區麵積則擴大了兩倍。另外,還有39個城市的增長超過50%,其中,西安與成都兩個西部副省級城市赫然在列。
顯然,這些擴張最快的城市,以中西部的中小城市為主。那麽,大城市的擴張狀況如何?
從總量來看,重慶、北京、廣州、上海、天津、東莞、成都、深圳、南京和武漢,是字麵意義上我國“最大”的十個城市,他們的城區建成區麵積在全國靠前。另外,青島、西安、杭州、沈陽、鄭州、長春六個城市的城區建成區麵積也在500平方公裏以上。
在這16個城市中,隻有北京、東莞和深圳的建成區麵積,在這5年間的增長不到10%。剩下的均在10%以上。
而西安、成都、青島、天津和鄭州,則依次是這些大城市中增長最快的五個城市。
有城市人口流失超百萬
以人為本是新型城鎮化的根本價值遵循。如果以城區常住人口的變動來看,城區人口流失的城市數量,遠遠大於空間上縮小的城市數量。
所謂城區人口,按照住建部的定義,是指劃定的城區(縣城)範圍的人口數,以公安部門的戶籍統計為準。
城區暫住人口,是指離開常住戶口地的市區或鄉、鎮,到劃定的城區(縣城)範圍居住半年以上的人員。
根據城區戶籍人口與城區暫住人口數量之和,即可計算當地的城區常住人口。
從2018年數據與2014年數據對比結果來看,城區人口減少的城市數量,是城市麵積減少城市數量的兩倍,有122個城市在這5年間出現了城區常住人口減少。5個城市基本持平,507個城市保持了城區人口正增長。
其中,吉林龍井市,廣東揭陽市和湖北洪湖市,是僅有的三個城區人口減少超過50%的城市。
實際上,在人口下降的城市中,主要還是以三四線城市為主。不過,從絕對規模上來看,城區人口流失較多的城市主要有兩類,一是年輕人持續流出的東北城市,二是被兩大一線城市持續吸納人口的珠三角城市。
比如揭陽市,過去五年城區常住人口流失超過百萬。另外,烏魯木齊、鞍山、遂寧、佛山、中山、鄭州、營口和撫順的城區常住人口流失,也超過了十萬。
需要注意的是,一些在東部沿海地區的經濟發達城市,由於省會和周邊一線城市過強的吸附效應和自身的老齡化,城區人口流失的現象也十分明顯。除了上述揭東、佛山、中山等地以外,嘉興、洛陽、安順等地2018年對比2014年城區常住人口也減少超過5萬。
而從人口增長的城市來看,新疆五家渠市、青海海東市、江西共青城市、湖南洪江市和浙江平湖市,從2014年到2018年城區常住人口增長了超過一倍。
從人口增長的絕對值來看,有11個城市在這五年間增長了超過100萬城區常住人口,分別是天津、成都、武漢、杭州、重慶、深圳、廣州、西安、青島、寧波和濟南。值得注意的是,寧波的增長率達到97%,僅次於前述5個翻倍城市。
提升城市緊湊程度
隨著人口流出和產業的收縮,再加上不科學規劃導致的城市空間分布不合理,一些擴張型的城市新城新區被稱為“鬼城”,一些資源枯竭城市的房價則屢創新低。
城區人口密度,反映了城市對建設用地的利用效率和緊湊程度,是收縮型城市從增量規劃轉為存量規劃過程中,一個值得重視的指標。如何衡量一個城市的緊湊程度?人口流入和城區擴張如何保持一個適度的標準?一個可以參考的標準是,《河北雄安新區規劃綱要》就提出,以1萬人/平方公裏的標準,進行人口密度的控製。
如果按照此標準,103個城市的緊湊程度是在1萬人每平方公裏以上。具體來看,排在前麵的城市,多為南方城市,樂清、珠海和上海位列前3,個舊、常寧和深圳緊隨其後。
同時,還有40個城市的這一標準甚至沒有達到0.5萬人/平方公裏。三沙、雙河、圖木舒克、阿拉山口、東方、江陰、綏芬河、德令哈、嘉峪關和中山等城市密度更低。
是什麽導致了這些城市的開發強度不高?一些觀點認為,城市擴張思維和土地財政導致的新城新區建設,可能是一大原因。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的數據顯示,2016年,全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個。
暨南大學教授、中國城市規劃學會委員胡剛表示,很多城市通過新城新區建設,把城市建設攤子鋪得太大,開發強度和人口密度都比較低,就容易形成爛尾。實際上,國家發改委已經提出了收縮型城市的概念,也就是提倡人口流出的城市,發展緊湊型城市,就是要集聚產業和人口,提升城市的聚集效應。
而另一些觀點則指出,由於人口進一步向中心城市和都市圈聚集,一些城市的收縮和人口密度的降低,已經成為必然。
圖 / 21世紀經濟報道(甘俊 攝)
對此,王偉則指出,一些城市的衰落是自然而然的,我們要相應製定減量發展的體製機製,尤其是對於資源枯竭型城市而言,一是國土空間規劃的頂層設計,要留出特殊類型功能區,給予這些城市特殊定位,二是要從政策支持、財政幫扶、考核機製等領域,給予這些城市客觀上的實際幫助,最後,對於這些城市本身而言,則要轉變擴張發展理念,擺脫等靠要思想,做好減量發展時代的準備。
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